论移民管理改革背景下的外国人入出境安全风险防控
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摘要
加强外国人入出境管理是新时代背景下维护国家安全和提升我国移民治理能力的题中应有之义。当前我国外国人入出境管理存在配套立法缺位、体制运行不畅、监督机制乏力、保障体系不全等问题,构建面向全面贯彻落实总体国家安全观的外国人入出境安全风险防控体系迫在眉睫。对此,须运用法治化思维推进我国移民管理体制改革,在强化维护国家安全能力和满足外国人入出境需求的同时,应进一步健全和完善外国人入出境安全风险防控的法制体系、运行体系、监督体系和保障体系。
Strengthening the entry and exit administration of foreigner which is the fundamental significance of safeguarding national security and enhancing the ability of immigration governance in China under the background of new era. At present, the entry and exit administration of foreigner in China has some problems such as the lack of supporting legislation, the dysfunction of operating system, the inefficiency of supervision mechanism, and the incompleteness of security system, so it is extremely urgent to construct the security risk prevention and control system for entry and exit administration of foreigner in the comprehensive implementation of a holistic view of national security. Therefore, we must utilize the rule of law thinking to promote the reform of immigration management system in China, while strengthening the capability of safeguarding national security and meeting the foreigners demand of entry and exit from China,we should further improve and perfect the law system, the operation system, the supervision system, and the guarantee system in security risk prevention and control for entry and exit administration of foreigner.
Strengthening the entry and exit administration of foreigner which is the fundamental significance of safeguarding national security and enhancing the ability of immigration governance in China under the background of new era. At present, the entry and exit administration of foreigner in China has some problems such as the lack of supporting legislation, the dysfunction of operating system, the inefficiency of supervision mechanism, and the incompleteness of security system, so it is extremely urgent to construct the security risk prevention and control system for entry and exit administration of foreigner in the comprehensive implementation of a holistic view of national security. Therefore, we must utilize the rule of law thinking to promote the reform of immigration management system in China, while strengthening the capability of safeguarding national security and meeting the foreigners demand of entry and exit from China,we should further improve and perfect the law system, the operation system, the supervision system, and the guarantee system in security risk prevention and control for entry and exit administration of foreigner.
引文
[1]翁里,沈敏鹭.改革中国出入境管理体制刍议[J].广西警察学院学报,2014(4):51-55.
[2][5]李明欢.国际移民政策研究[M].厦门:厦门大学出版社,2011:25-26.
[3]徐军华.恐怖主义·移民安全风险·法律控制——后“9.11”时代国际人口流动中的反恐问题[A].第四届移民法论坛:出境入境管理法、中国和世界论文集[C].2012:354-356.
[4]刘冬.法国穆斯林移民问题的原因剖析[J].阿拉伯世界研究,2016(1):69-82.
[6][23]翁里,李璇.中国加入国际移民组织:选择、机遇与挑战[J].汕头大学学报(人文社会科学版),2017(12):67-75.
[7]刘国福.中国国际移民的新形势、新挑战和新探索[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2015,(1):45-54.
[8]全国人大常委会法制工作委员会行政法室《.中华人民共和国出境入境管理法》释义及实用指南[M].北京:中国民主法制出版社,2012:38-39.
[9]赵昌.从官方统计资料看国际移民政策对澳大利亚人口问题的调控作用——兼论中国国际移民政策体系的建构[J].人口与发展,2016(5):61-68.
[10][18][19]张惠德.论国际法视角下的我国外国人入出境管理[A].国际移民法的新发展和中国移民法的建设研讨会论文集[C].2009:129-148.
[11]祝卫莉.广东地区外国人涉毒犯罪对策探讨[J].犯罪研究,2015(1):59-73.
[12]翁里,戴一晨.论国家安全与签证制度改革[J].四川警察学院学报,2014(4):1-7.
[13]莫馥宁.浅析层次防御理念的发展及其对我国人员出入境管理的启示[J].净月学刊,2017(2):88-94.
[14]齐桂红.美国境外入境预检[A].边境与出入境管理创新理论与实践[C].北京:中国人民公安大学出版社,2015:231-235.
[15]郝鲁怡.非法移民及其遣返法律制度研究[J].河北法学,2013(11):94-101.
[16]张惠德,赵宇,张宸.我国外国人入出境管理裁量权及其规范化控制[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2014(3):143-150.
[17]刘红星.论外国人入出境调查措施的法律救济[J].武警学院学报,2015(5):36-40.
[20]向达.外部视角下公安机关执法规范化问题思考[J].湖北警官学院学报,2018(1):72-77.
[21]童德华,邓欣玮.执法规范化背景下的公安法治教育[J].湖北警官学院学报,2018(3):130-136.
[22]刘国福.试论移民融合制度:以移民融入中国的法律问题为视角[J].太平洋学报,2011(7):63-75.
(1)参见《公安部召开国家移民管理局成立大会》,载http://news.sina.com.cn/o/2018-04-03/doc-ifyteqtq2841418.shtml,2018年4月3日访问。
(1)根据现行法律的规定,围绕外国人而展开的出入境管理工作主要包括有外国人入出境证件签发、外国人入出境边防检查、外国人停留居留管理、外国船舶和航空器管理,以及涉及外国人其他入出境事项。
(2)截至2016年,我国已与127个国家缔结各类互免签证协定,包括8个全面免签协议;与39个国家达成63份简化签证手续协定或安排。此外,中办、国办印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》,推动完善永久居留服务管理制度。通过积极探索实践,将7类科研机构纳入申请在华永久居留外国人工作单位范围。出台支持北京创新发展和上海科技创新中心建设以及广东、福建自贸区建设等一系列出境入境政策措施。试点建立外籍高层次人才申请在我国永久居留的市场化渠道,缩短外籍高层次人才申请在我国永久居留的审批时限,积极服务国家人才战略。指导驻外签证机关适当放宽对外籍高层次人才、外籍华人的签证受理条件,简化审批程序。进一步完善、便利外国专家来华工作证件办理程序;简化外国文艺表演团体和个人来华演出入境手续。在全国87个口岸设立签证点,在15个城市实施部分国家外国人72小时过境免签政策,在个别地区推行部分国家人员144小时入境或过境免签政策。参见2016年11月5日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议举行的第三次全体会议上审议的《国务院关于出境入境管理法执行情况的报告》。
(1)其表现形式主要包括恐怖分子混杂在国际人口流动的每一个环节,利用非法或合法的方式入境,伺机制造恐怖袭击;恐怖分子通过滥用难民地位寻求入境目的国;跨国有组织犯罪与国际恐怖犯罪结合在一起,为恐怖犯罪提供资金和技术支持;国际人口流动加剧了局部地区原本激烈的宗教冲突和社会冲突,也成为诱发恐怖犯罪的原因之一,等等。参见徐军华:《恐怖主义·移民安全风险·法律控制--后“9.11”时代国际人口流动中的反恐问题》,载《第四届移民法论坛:出境入境管理法、中国和世界论文集》2012年刊第354-356页。
(2)2015年1月“查理周刊事件”之后,法国再度发生了造成129人死亡、300人受伤的“巴黎特大恐怖袭击事件”;2016年法国在国庆节期间还发生了“尼斯恐怖袭击案”。法国之所以成为恐怖袭击的重灾区与法国穆斯林移民问题关系密切。有学者分析认为,由于法国穆斯林移民与主体社会之间的“断裂”状态为伊斯兰思想在移民社区的传播和移民穆斯林身份认同的固化提供了机会。而本土法国人又将此视为法国“共同文化”的威胁,进而催生了法国社会对穆斯林移民群体的歧视。面对歧视,法国穆斯林群体强烈不满,并使少数人走上恐怖主义道路。参见刘冬:《法国穆斯林移民问题的原因剖析》,载《阿拉伯世界研究》2016年第1期第69-82页。
(1)国际移民组织的工作任务主要有协助处理日益增长的移民管理业务的挑战,加强对移民事务的理解,鼓励移民进程中的社会和经济发展,维护移民的尊严和幸福。其管理领域涉及移民与发展、促进移民流动、调节移民流动和帮助被迫的移民。参见翁里、李璇:《中国加入国际移民组织:选择、机遇与挑战》,载《汕头大学学报(人文社会科学版)》2017年第12期第67-75页。
(1)出入境自由权是一项国际公认的公民基本权利,属于迁徙自由权的范畴,是迁徙自由在出入国境时所体现的一种具体形态。对于出入境边防检查权而言,出入境自由权是出入境边防检查权产生的权利基础,出入境边防检查权的配置原则是以国家主权原则为出发点,以依法治国为基本准则,以保障公民的基本权利为最终依归。其法律效果包括准予出境、入境,行政处罚后的准予出境、入境以及限制出境、入境。出入境边防检查权在运行过程中包含了行政许可、行政确认以及行政强制等法律行为。参见何流:《出入境自由权之规范性研究》、陈立波:《出入境边防检查权研究》,载《武汉大学博硕士学位论文库》2010年刊数据库。
(1)参见2014年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上,全国人大常委会法制工作委员会主任李适时作出的《关于<中华人民共和国国家安全法(草案)>的说明》。
(2)其主要职责包括有协调拟定移民政策并组织实施,负责出入境管理、口岸证件查验和边民往来管理,负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理,牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返,负责中国公民因私出入国(境)服务管理,承担移民领域国际合作等。参见2018年3月13日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上,国务委员王勇作出的《关于国务院机构改革方案的说明》。
(3)参见《公安部召开国家移民管理局成立大会赵克志出席并讲话》,http://news.sina.com.cn/o/2018-05-21/docihawmaua1494807.shtml,2018年5月21日访问。
(1)有学者认为,应当建构中国国际移民政策体系,并在以下方面进行完善:一是通过改革投资移民法规和扩大申请人任职单位来源范围放宽移民限制,促进国际移民流入。二是建立科学评估体系,积极发展技术移民。可以采用积分考核的方法择优汰劣地吸引人才,即通过打分和评估制度对职业类别、工作类别、年龄、学历等多方面因素综合评估,在广纳技术人才的同时实现永久居留制度法制化。三是大力改革家庭团聚移民法规,完善安置法规措施,促进移民定居。四是完善非法移民应对之策的法规。参见赵昌:《从官方统计资料看国际移民政策对澳大利亚人口问题的调控作用--兼论中国国际移民政策体系的建构》,载《人口与发展》2016第5期第61-68页。
(2)例如,针对外国人入出境管理法律适用中的法律冲突解决,包括与我国缔结、参加的国际条约冲突时的处理原则及国际习惯法的关系等问题,有学者认为,未来的移民法中可以明确,中国缔结、参加的国际条约对出入境管理另有规定的,从其规定;中国法律和中国缔结或者参加的国际条约没有规定的,可以适用国际习惯规则。参见张惠德:《论国际法视角下的我国外国人入出境管理》,载《国际移民法的新发展和中国移民法的建设研讨会论文集》2009年刊第129-148页。
(1)具体对策有:一是建立健全跨部门出境入境管理信息系统建设协作机制,加强部门协同,共同推进统一的信息平台规划建设工作;二是抓紧建设完成一批重点出境入境信息共享项目。建设公安出境入境综合数据应用系统,整合公安、外交、外国专家、铁路、民航、海事、旅游等部门信息数据,实现各类出境入境基础数据的综合化、实战化应用。建设空港口岸旅客交互式预报预检系统,推行空港旅客出境自助通关服务;三是在公安出境入境管理信息系统部门间的信息共享平台基础上,研究推进部门间出境入境信息汇集交换和服务平台建设,为构建国家统一的出境入境管理信息平台提供技术支撑,等等。参见2016年11月5日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议举行的第三次全体会议上审议的《国务院关于出境入境管理法执行情况的报告》。
[2][5]李明欢.国际移民政策研究[M].厦门:厦门大学出版社,2011:25-26.
[3]徐军华.恐怖主义·移民安全风险·法律控制——后“9.11”时代国际人口流动中的反恐问题[A].第四届移民法论坛:出境入境管理法、中国和世界论文集[C].2012:354-356.
[4]刘冬.法国穆斯林移民问题的原因剖析[J].阿拉伯世界研究,2016(1):69-82.
[6][23]翁里,李璇.中国加入国际移民组织:选择、机遇与挑战[J].汕头大学学报(人文社会科学版),2017(12):67-75.
[7]刘国福.中国国际移民的新形势、新挑战和新探索[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2015,(1):45-54.
[8]全国人大常委会法制工作委员会行政法室《.中华人民共和国出境入境管理法》释义及实用指南[M].北京:中国民主法制出版社,2012:38-39.
[9]赵昌.从官方统计资料看国际移民政策对澳大利亚人口问题的调控作用——兼论中国国际移民政策体系的建构[J].人口与发展,2016(5):61-68.
[10][18][19]张惠德.论国际法视角下的我国外国人入出境管理[A].国际移民法的新发展和中国移民法的建设研讨会论文集[C].2009:129-148.
[11]祝卫莉.广东地区外国人涉毒犯罪对策探讨[J].犯罪研究,2015(1):59-73.
[12]翁里,戴一晨.论国家安全与签证制度改革[J].四川警察学院学报,2014(4):1-7.
[13]莫馥宁.浅析层次防御理念的发展及其对我国人员出入境管理的启示[J].净月学刊,2017(2):88-94.
[14]齐桂红.美国境外入境预检[A].边境与出入境管理创新理论与实践[C].北京:中国人民公安大学出版社,2015:231-235.
[15]郝鲁怡.非法移民及其遣返法律制度研究[J].河北法学,2013(11):94-101.
[16]张惠德,赵宇,张宸.我国外国人入出境管理裁量权及其规范化控制[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2014(3):143-150.
[17]刘红星.论外国人入出境调查措施的法律救济[J].武警学院学报,2015(5):36-40.
[20]向达.外部视角下公安机关执法规范化问题思考[J].湖北警官学院学报,2018(1):72-77.
[21]童德华,邓欣玮.执法规范化背景下的公安法治教育[J].湖北警官学院学报,2018(3):130-136.
[22]刘国福.试论移民融合制度:以移民融入中国的法律问题为视角[J].太平洋学报,2011(7):63-75.
(1)参见《公安部召开国家移民管理局成立大会》,载http://news.sina.com.cn/o/2018-04-03/doc-ifyteqtq2841418.shtml,2018年4月3日访问。
(1)根据现行法律的规定,围绕外国人而展开的出入境管理工作主要包括有外国人入出境证件签发、外国人入出境边防检查、外国人停留居留管理、外国船舶和航空器管理,以及涉及外国人其他入出境事项。
(2)截至2016年,我国已与127个国家缔结各类互免签证协定,包括8个全面免签协议;与39个国家达成63份简化签证手续协定或安排。此外,中办、国办印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》,推动完善永久居留服务管理制度。通过积极探索实践,将7类科研机构纳入申请在华永久居留外国人工作单位范围。出台支持北京创新发展和上海科技创新中心建设以及广东、福建自贸区建设等一系列出境入境政策措施。试点建立外籍高层次人才申请在我国永久居留的市场化渠道,缩短外籍高层次人才申请在我国永久居留的审批时限,积极服务国家人才战略。指导驻外签证机关适当放宽对外籍高层次人才、外籍华人的签证受理条件,简化审批程序。进一步完善、便利外国专家来华工作证件办理程序;简化外国文艺表演团体和个人来华演出入境手续。在全国87个口岸设立签证点,在15个城市实施部分国家外国人72小时过境免签政策,在个别地区推行部分国家人员144小时入境或过境免签政策。参见2016年11月5日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议举行的第三次全体会议上审议的《国务院关于出境入境管理法执行情况的报告》。
(1)其表现形式主要包括恐怖分子混杂在国际人口流动的每一个环节,利用非法或合法的方式入境,伺机制造恐怖袭击;恐怖分子通过滥用难民地位寻求入境目的国;跨国有组织犯罪与国际恐怖犯罪结合在一起,为恐怖犯罪提供资金和技术支持;国际人口流动加剧了局部地区原本激烈的宗教冲突和社会冲突,也成为诱发恐怖犯罪的原因之一,等等。参见徐军华:《恐怖主义·移民安全风险·法律控制--后“9.11”时代国际人口流动中的反恐问题》,载《第四届移民法论坛:出境入境管理法、中国和世界论文集》2012年刊第354-356页。
(2)2015年1月“查理周刊事件”之后,法国再度发生了造成129人死亡、300人受伤的“巴黎特大恐怖袭击事件”;2016年法国在国庆节期间还发生了“尼斯恐怖袭击案”。法国之所以成为恐怖袭击的重灾区与法国穆斯林移民问题关系密切。有学者分析认为,由于法国穆斯林移民与主体社会之间的“断裂”状态为伊斯兰思想在移民社区的传播和移民穆斯林身份认同的固化提供了机会。而本土法国人又将此视为法国“共同文化”的威胁,进而催生了法国社会对穆斯林移民群体的歧视。面对歧视,法国穆斯林群体强烈不满,并使少数人走上恐怖主义道路。参见刘冬:《法国穆斯林移民问题的原因剖析》,载《阿拉伯世界研究》2016年第1期第69-82页。
(1)国际移民组织的工作任务主要有协助处理日益增长的移民管理业务的挑战,加强对移民事务的理解,鼓励移民进程中的社会和经济发展,维护移民的尊严和幸福。其管理领域涉及移民与发展、促进移民流动、调节移民流动和帮助被迫的移民。参见翁里、李璇:《中国加入国际移民组织:选择、机遇与挑战》,载《汕头大学学报(人文社会科学版)》2017年第12期第67-75页。
(1)出入境自由权是一项国际公认的公民基本权利,属于迁徙自由权的范畴,是迁徙自由在出入国境时所体现的一种具体形态。对于出入境边防检查权而言,出入境自由权是出入境边防检查权产生的权利基础,出入境边防检查权的配置原则是以国家主权原则为出发点,以依法治国为基本准则,以保障公民的基本权利为最终依归。其法律效果包括准予出境、入境,行政处罚后的准予出境、入境以及限制出境、入境。出入境边防检查权在运行过程中包含了行政许可、行政确认以及行政强制等法律行为。参见何流:《出入境自由权之规范性研究》、陈立波:《出入境边防检查权研究》,载《武汉大学博硕士学位论文库》2010年刊数据库。
(1)参见2014年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上,全国人大常委会法制工作委员会主任李适时作出的《关于<中华人民共和国国家安全法(草案)>的说明》。
(2)其主要职责包括有协调拟定移民政策并组织实施,负责出入境管理、口岸证件查验和边民往来管理,负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理,牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返,负责中国公民因私出入国(境)服务管理,承担移民领域国际合作等。参见2018年3月13日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上,国务委员王勇作出的《关于国务院机构改革方案的说明》。
(3)参见《公安部召开国家移民管理局成立大会赵克志出席并讲话》,http://news.sina.com.cn/o/2018-05-21/docihawmaua1494807.shtml,2018年5月21日访问。
(1)有学者认为,应当建构中国国际移民政策体系,并在以下方面进行完善:一是通过改革投资移民法规和扩大申请人任职单位来源范围放宽移民限制,促进国际移民流入。二是建立科学评估体系,积极发展技术移民。可以采用积分考核的方法择优汰劣地吸引人才,即通过打分和评估制度对职业类别、工作类别、年龄、学历等多方面因素综合评估,在广纳技术人才的同时实现永久居留制度法制化。三是大力改革家庭团聚移民法规,完善安置法规措施,促进移民定居。四是完善非法移民应对之策的法规。参见赵昌:《从官方统计资料看国际移民政策对澳大利亚人口问题的调控作用--兼论中国国际移民政策体系的建构》,载《人口与发展》2016第5期第61-68页。
(2)例如,针对外国人入出境管理法律适用中的法律冲突解决,包括与我国缔结、参加的国际条约冲突时的处理原则及国际习惯法的关系等问题,有学者认为,未来的移民法中可以明确,中国缔结、参加的国际条约对出入境管理另有规定的,从其规定;中国法律和中国缔结或者参加的国际条约没有规定的,可以适用国际习惯规则。参见张惠德:《论国际法视角下的我国外国人入出境管理》,载《国际移民法的新发展和中国移民法的建设研讨会论文集》2009年刊第129-148页。
(1)具体对策有:一是建立健全跨部门出境入境管理信息系统建设协作机制,加强部门协同,共同推进统一的信息平台规划建设工作;二是抓紧建设完成一批重点出境入境信息共享项目。建设公安出境入境综合数据应用系统,整合公安、外交、外国专家、铁路、民航、海事、旅游等部门信息数据,实现各类出境入境基础数据的综合化、实战化应用。建设空港口岸旅客交互式预报预检系统,推行空港旅客出境自助通关服务;三是在公安出境入境管理信息系统部门间的信息共享平台基础上,研究推进部门间出境入境信息汇集交换和服务平台建设,为构建国家统一的出境入境管理信息平台提供技术支撑,等等。参见2016年11月5日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议举行的第三次全体会议上审议的《国务院关于出境入境管理法执行情况的报告》。