论地方财源建设的困局破解与法治保障
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摘要
地方财源建设的程度决定了地方政府提供公共产品的能力。然而,分税制改革以来,地方政府的财源不断受到侵蚀。目前,地方政府已经面临财政困局,具体表现诸如,地方政府承担的事权与支出责任过多,地方政府财权缺失,财力紧张,地方税体系不完善,地方主体税种缺乏等。囿于此种财政困局,地方政府的公共服务水平严重下降,地方经济发展也受到制约。于是,在无法依靠制度内的方式获得财政收入的情况下,地方政府只能借助于制度外的渠道开始了寻找"替代财源"的潜在对抗,也由此导致一系列严重的经济与社会问题,比如非税收入规模膨胀、地方政府债务高企以及"土地财政"依赖等。地方财源缺失的背后,我们应当进行深刻反思。其中,"共享型分税制"对地方财源缺失造成的影响是最为直接的,亟待改进与完善。应当明确,在行政主导分税制的弊端日益显现的今天,化解我国地方财政困局的正解,应是寻找地方财源建设的法治保障。
The local financial resources construction determines the ability of local governments to provide public goods. However, since the reform of the tax-sharing system, the local government's financial resources have been eroded continuously. At present, local governments have already faced many financial difficulties. Such as, excessive responsibility of administrative affairs and expenditure, lack of financial power, tight financial resources, imperfect local tax systems, and lack of local tax categories. Subject to such a financial dilemma, the level of public services of local governments has seriously declined, and local economic development has also been constrained. Therefore, under the circumstance of being unable to rely on the system to obtain fiscal revenue, the local government can only use the channels outside the system to start the potential "alternative financial resources", which leads to a series of serious economic and social problems, such as the scale of non-tax revenues is expanding, local government debt is high, and the government is dependent on "land finance". It is high time to carry out profound reflections. The "shared tax sharing system" has the most direct impact on the lack of local financial resources, and needs to be improved. It should be clarified that today, as the drawbacks of the administrative-led tax-sharing system become increasingly apparent, the correct solution to the local financial distress in China should be to seek legal guarantee for the construction of local financial resources.
The local financial resources construction determines the ability of local governments to provide public goods. However, since the reform of the tax-sharing system, the local government's financial resources have been eroded continuously. At present, local governments have already faced many financial difficulties. Such as, excessive responsibility of administrative affairs and expenditure, lack of financial power, tight financial resources, imperfect local tax systems, and lack of local tax categories. Subject to such a financial dilemma, the level of public services of local governments has seriously declined, and local economic development has also been constrained. Therefore, under the circumstance of being unable to rely on the system to obtain fiscal revenue, the local government can only use the channels outside the system to start the potential "alternative financial resources", which leads to a series of serious economic and social problems, such as the scale of non-tax revenues is expanding, local government debt is high, and the government is dependent on "land finance". It is high time to carry out profound reflections. The "shared tax sharing system" has the most direct impact on the lack of local financial resources, and needs to be improved. It should be clarified that today, as the drawbacks of the administrative-led tax-sharing system become increasingly apparent, the correct solution to the local financial distress in China should be to seek legal guarantee for the construction of local financial resources.
引文
[1]刘剑文.地方财源制度建设的财税法审思[J].法学评论,2014(2):26.
[2]靳继东.政府间事权与财力匹配改革的法治思路[J].税务研究,2015(7):77.
[3]马万里.健全财力与事权相匹配的财税体制[J].管理学刊,2013,26(2):32-33.
[4]陈少英.可持续的地方税体系之构建---以税权配置为视角[J].清华法学,2014(5):64.
[5]姜孟亚,史际春.我国地方税权的确立及其运行机制研究[J].法学家,2010(3):169.
[6]汤学兵,张启春.中国政府间转移支付制度的完善---基于区域基本公共服务均等化目标[J].江海学刊,2011(2):99.
[7]靳继东.政府间事权与财力匹配改革的法治思路[J].税务研究,2015(7):77.
[8]周琬,杜正艾.建立健全财权、财力与事权相匹配的机制[J].行政论坛,2011,18(5):40.
[9]李升.地方税体系:理论依据、现状分析、完善思路[J].财贸经济,2012(6):39.
[10]张成松.共享税减免条件下的地方财政赋权[J].重庆社会科学,2016(5):30.
[11]贾小雷.我国非税收入法律规制与国家财权治理的现代化[J].法学论坛,2017(4):65.
[12]刘剑文.地方财源制度建设的财税法审思[J].法学评论,2014(2):29.
[13]周松涛.5个月“卖地”2.2万亿!为何政府无法离开“土地财政”?[DB/OL].http://baijiahao.baidu.com/s?id=1603845402354724237&wfr=spider&for=pc.
[14]李成瑞,姜海,石晓平.房地产税改革与土地财政困局破解[J].社会科学文摘,2018(1):55-57.
[15]刘剑文.地方财源制度建设的财税法审思[J].法学评论,2014(2):28.
[16]张守文.论“共享型分税制”及其法律改进[J].税务研究,2014(1):59.
[17]张成松.共享税减免条件下的地方财政赋权[J].重庆社会科学,2016(5):27.
[18]张守文.税收法治当以“法定”为先[J].环球法律评论,2014(1):56
[19]张守文.论“共享型分税制”及其法律改进[J].税务研究,2014(1):60.
[20]柯华庆.“谁请客,谁买单”---建构分税制支出责任与事权相匹配原则[J].中国财政,2013(22):70.
[21]楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].中国财政经济出版社,2013:145.
[22]刘天琦,李红霞,刘代民.新形势下地方税体系重构路径探析[J]税务研究,2017(4):115-116.
[23]马万里.健全财力与事权相匹配的财税体制[J].管理学刊,2013,26(2):35.
[24]刘家庆,徐继之.合理划分各级政府间事权与财权问题研究[J]财会研究,2007(2):10.
[25]宋槿篱,李玮.对我国财政转移支付立法的几点建议[J].法学杂志,2005(3):64.
[26]廖明月.全面“营改增”背景下差异性地方税体系的构建[J].现代经济探讨,2017(1):42.
(1)我国中央政府拥有的事权包括:行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权;地方政府的事权包括:行政执法权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等其他事项的办理权。
(2)数据为笔者根据《中国统计年鉴》整理得出。
(3)在《预算法》的审议稿中曾经数次赋予发债权又禁止发债权,显示了其对地方政府举债行为的慎重与控制。从一审稿的允许,到二审稿的禁止,再到三审稿、四审稿的恢复允许。在最终通过的《预算法》中,立法机构放开了地方政府举债权。
(4)新《预算法》第35条和第94条主要在以下方面对地方政府举债权进行了规定和限制:1.明确举债主体; 2.限定资金用途;3.限定举债方式; 4.明确举债规模; 5.明确监督机制; 6.确定偿债资金; 7.明确法律责任。
(5)列入地方固定收入的税种包括:营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税16种。
(6)中央与地方共享税主要包括增值税、资源税、证券交易税3种。其中,对于增值税,中央分享75%,地方分享25%;资源税按不同的资源品种划分,大部分资源税留作地方收入,海洋石油资源税作为中央收入;对于证券交易税,中央与地方各分项50%。
(7)中央的事权应为:国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务。
(8)地方的事权应为:社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务。
(9)中央与地方共同财政事权应为:义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务,并明确各承担主体的职责。
[2]靳继东.政府间事权与财力匹配改革的法治思路[J].税务研究,2015(7):77.
[3]马万里.健全财力与事权相匹配的财税体制[J].管理学刊,2013,26(2):32-33.
[4]陈少英.可持续的地方税体系之构建---以税权配置为视角[J].清华法学,2014(5):64.
[5]姜孟亚,史际春.我国地方税权的确立及其运行机制研究[J].法学家,2010(3):169.
[6]汤学兵,张启春.中国政府间转移支付制度的完善---基于区域基本公共服务均等化目标[J].江海学刊,2011(2):99.
[7]靳继东.政府间事权与财力匹配改革的法治思路[J].税务研究,2015(7):77.
[8]周琬,杜正艾.建立健全财权、财力与事权相匹配的机制[J].行政论坛,2011,18(5):40.
[9]李升.地方税体系:理论依据、现状分析、完善思路[J].财贸经济,2012(6):39.
[10]张成松.共享税减免条件下的地方财政赋权[J].重庆社会科学,2016(5):30.
[11]贾小雷.我国非税收入法律规制与国家财权治理的现代化[J].法学论坛,2017(4):65.
[12]刘剑文.地方财源制度建设的财税法审思[J].法学评论,2014(2):29.
[13]周松涛.5个月“卖地”2.2万亿!为何政府无法离开“土地财政”?[DB/OL].http://baijiahao.baidu.com/s?id=1603845402354724237&wfr=spider&for=pc.
[14]李成瑞,姜海,石晓平.房地产税改革与土地财政困局破解[J].社会科学文摘,2018(1):55-57.
[15]刘剑文.地方财源制度建设的财税法审思[J].法学评论,2014(2):28.
[16]张守文.论“共享型分税制”及其法律改进[J].税务研究,2014(1):59.
[17]张成松.共享税减免条件下的地方财政赋权[J].重庆社会科学,2016(5):27.
[18]张守文.税收法治当以“法定”为先[J].环球法律评论,2014(1):56
[19]张守文.论“共享型分税制”及其法律改进[J].税务研究,2014(1):60.
[20]柯华庆.“谁请客,谁买单”---建构分税制支出责任与事权相匹配原则[J].中国财政,2013(22):70.
[21]楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].中国财政经济出版社,2013:145.
[22]刘天琦,李红霞,刘代民.新形势下地方税体系重构路径探析[J]税务研究,2017(4):115-116.
[23]马万里.健全财力与事权相匹配的财税体制[J].管理学刊,2013,26(2):35.
[24]刘家庆,徐继之.合理划分各级政府间事权与财权问题研究[J]财会研究,2007(2):10.
[25]宋槿篱,李玮.对我国财政转移支付立法的几点建议[J].法学杂志,2005(3):64.
[26]廖明月.全面“营改增”背景下差异性地方税体系的构建[J].现代经济探讨,2017(1):42.
(1)我国中央政府拥有的事权包括:行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权;地方政府的事权包括:行政执法权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等其他事项的办理权。
(2)数据为笔者根据《中国统计年鉴》整理得出。
(3)在《预算法》的审议稿中曾经数次赋予发债权又禁止发债权,显示了其对地方政府举债行为的慎重与控制。从一审稿的允许,到二审稿的禁止,再到三审稿、四审稿的恢复允许。在最终通过的《预算法》中,立法机构放开了地方政府举债权。
(4)新《预算法》第35条和第94条主要在以下方面对地方政府举债权进行了规定和限制:1.明确举债主体; 2.限定资金用途;3.限定举债方式; 4.明确举债规模; 5.明确监督机制; 6.确定偿债资金; 7.明确法律责任。
(5)列入地方固定收入的税种包括:营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税16种。
(6)中央与地方共享税主要包括增值税、资源税、证券交易税3种。其中,对于增值税,中央分享75%,地方分享25%;资源税按不同的资源品种划分,大部分资源税留作地方收入,海洋石油资源税作为中央收入;对于证券交易税,中央与地方各分项50%。
(7)中央的事权应为:国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务。
(8)地方的事权应为:社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务。
(9)中央与地方共同财政事权应为:义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务,并明确各承担主体的职责。