进城落户农民宅基地权益保护的现实表达与法治回应
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摘要
进城落户农民是中国新型城镇化发展的必然产物,也是影响中国21世纪发展的重要力量。从"弃地入城"到"带地入城",保护进城落户农民宅基地权益已成为当前农村土地制度改革的重要着力点。基于建立有效保护进城落户农民宅基地权益的机制和制度体系这一研究目的,通过采取跨学科研究、实证分析、比较研究、价值分析等研究方法,发现"进城落户农民"是农民由身份性向职业性转变以及新型城镇化背景下农民地域流动、生存方式变革的结果,进城落户宅基地权益是受到法律保护的财产权,具有较强的理论性和实践性;宅基地权益保护状况是影响农民是否愿意进城落户以及进城落户后是否放弃农村土地权利的重要因素。研究建议:针对进城落户农民宅基地权益保护主要面临宅基地使用权制度不完善、部分相关制度缺位、宅基地权利缺乏有效实现形式、退出宅基地的相应补偿不合理、相关救济制度不健全等问题,需引入协同保护理念,加强宅基地使用权及司法救济制度建设,坚持激励与约束并举,有效保障进城落户农民的宅基地权益。
As an inevitable result of the process of urbanization, peasants settled in city are an important power to influence the development of China in the twenty-first century. From "abandoning land when settling in city" to "taking land when settling in city", protection of homestead's rights and interests for peasants settled in city is an important deployments of rural land system reform at present. Based on the purpose of establishing an effective mechanism and system to protect the rights and interests of peasants settled in city, by means of interdisciplinary research, empirical analysis, comparative study and value analysis, this paper finds that peasants settled in city are the result of the change of peasants'regional mobility and living style under the background of the change of peasants'identity to professionalism and the new-type urbanization, and the homestead's rights and interests of peasants settled in city are property rights protected by law, which have strong theoretical and practical significance. The protection of homestead rights and interests is an important factor affecting peasants'willingness to settle in city and to abandon rural land rights after settled in city.Facing with such problems as imperfect system of the right to use homestead, absence of some relevant systems,lack of effective realization ways of the right to homestead, unreasonable compensation for withdrawing from homestead, and imperfect relief system, it is necessary to introduce the idea of coordinated protection,strengthen the construction of the right to use homestead and related judicial relief systems, insist on the coexistence of incentives and restrictions, and effectively protect the homestead rights and interests of peasants settled in city.
As an inevitable result of the process of urbanization, peasants settled in city are an important power to influence the development of China in the twenty-first century. From "abandoning land when settling in city" to "taking land when settling in city", protection of homestead's rights and interests for peasants settled in city is an important deployments of rural land system reform at present. Based on the purpose of establishing an effective mechanism and system to protect the rights and interests of peasants settled in city, by means of interdisciplinary research, empirical analysis, comparative study and value analysis, this paper finds that peasants settled in city are the result of the change of peasants'regional mobility and living style under the background of the change of peasants'identity to professionalism and the new-type urbanization, and the homestead's rights and interests of peasants settled in city are property rights protected by law, which have strong theoretical and practical significance. The protection of homestead rights and interests is an important factor affecting peasants'willingness to settle in city and to abandon rural land rights after settled in city.Facing with such problems as imperfect system of the right to use homestead, absence of some relevant systems,lack of effective realization ways of the right to homestead, unreasonable compensation for withdrawing from homestead, and imperfect relief system, it is necessary to introduce the idea of coordinated protection,strengthen the construction of the right to use homestead and related judicial relief systems, insist on the coexistence of incentives and restrictions, and effectively protect the homestead rights and interests of peasants settled in city.
引文
[1]蔡金水.中国该停止大规模征地了[EB/OL].(2011-11-02)[2016-07-21]. http://view. news. qq. com/a/20111103/000029. htm.
[2]中国金融40人论坛课题组.土地制度改革与新型城镇化[J].金融研究,2013(5):114-125.
[3]陈锡文.我国城镇化进程中的“三农”问题[J].国家行政学院学报,2012(6):4-11,78.
[4]李飞.农民“带地城镇化”:争议及其应对[J].农村经济,2014(11):107-110.
[5]张德元.农村宅基地的功能变迁研究[J].调研世界,2011(11):21-23,54.
[6]韩世远.宅基地的立法问题———兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”[J].政治与法律,2005(5):30-35.
[7]韩康.宅基地制度存在三大矛盾[J].人民论坛,2008(14):38-39.
[8]汤汉林.城镇化背景下农村宅基地制度改革研究[J].山西农业大学学报(社会科学版),2013(9):888-892.
[9]车经纬,车爱平.进城落户农民宅基地制度先行改革的可行性及遵循的基本原则[J].华北国土资源,2015(1):80-82.
[10]赵玉红.城镇化进程中农民宅基地退出机制研究[J].辽宁经济,2014(2):40-41.
[11]王崇敏.论我国宅基地使用权制度的现代化构造[J].法商研究,2014(2):22-27.
[12]蔡继明.关于当前土地制度改革的争论[J].河北经贸大学学报,2015(2):1-5.
[13]卢艳霞,胡银根,林继红,等.浙江农民宅基地退出模式调研与思考[J].中国土地科学,2011(1):3-7.
[14]杨佩卿.新型城镇化的内涵与发展路径[N].光明日报,2015-08-19.
[15]中国金融40人论坛课题组.加快推进新型城镇化:对若干重大体制改革问题的认识与政策建议[J].中国社会科学,2013(7):50-76.
[16]刘俊.农村宅基地使用权制度研究[J].西南民族大学学报(人文社科版),2007(3):116-123.
[17]孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J].法学评论,2005(4):25-30.
[18]高圣平.宅基地性质再认识[J].中国土地,2010(1):20-24.
[19]梁慧星,陈华彬.物权法[M].北京:法律出版社,1997:102-103.
[20]高圣平.宅基地制度改革试点的法律逻辑[J].烟台大学学报(哲学社会科学版),2015(3):23-36.
[21]陈小君.我国农村土地法律制度变革的思路与框架———十八届三中全会《决定》相关内容解读[J].法学研究,2014(4):4-25.
[22]重庆市涪陵区人民政府.涪陵区进城落户农民宅基地有偿退出工作成效显著[EB/OL].(2014-10-29)[2016-06-23]. http://www. Fl. gov. cn/Cn/Common/news_view. asp? lmdm=007019&id=6095566.
[23]马俊驹.城市化应以土地财产权变革为先导[N].经济参考报,2014-07-23.
[24]徐汉明,徐晶.完善农民土地财产权保护法律制度的建议[N].法制日报,2014-12-17.
[25]吕军书.物权效率视角下我国农村宅基地市场配置探微———兼论宅基地市场配置的风险防范[J].法学杂志,2011(7):66-69.
[26]黄晓兰,桂军,韩军.宅基地退出须“退之有道”———成都市两镇农村宅基地退出的探索实践[J].中国土地,2015(1):10-12.
[27]杨青贵,鲜长明.进城落户农民有偿退出宅基地的困境与出路[J].经济法论坛,2016(1):146-155.
[28]孙宪忠.中国农民“带地入城”的理论思考和实践调查[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2014(3):63-69.
[29]陈小君,蒋省三.宅基地使用权制度:规范解析、实践挑战及其立法回应[J].管理世界,2010(10):1-12.
[30]王直民,孙淑萍.基于“房地分离”的农村住房抵押制度研究[J].农村经济,2012(10):22-25.
[31]张林山.农民市民化过程中土地财产权的保护和实现[J].宏观经济研究,2011(2):13-17.
(1)“进城落户农民”一词本身就出现了诸多模糊性的问题,尤其伴随户籍制度改革而更有必要予以准确厘清。在户籍制度改革以前,“进城落户农民”一词相对明确,是指原本具备农业户籍但以进城购房等原因取得城镇户籍的一类自然人。在户籍制度改革以后,以是否具有农业户籍来划分农民与城镇居民的做法,基本丧失了科学性和实践性。
(2)这主要是国务院及相关部委已明确下文禁止包括进城落户农民在内的城镇居民购买或取得宅基地。参见国务院办公厅于1999年发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月21日发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国务院办公厅于2007年12月发布的《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》。
(3)进城落户农民宅基地使用权消灭的法定情形,主要包括:(1)自愿退回;(2)出卖房屋;(3)宅基地因自然灾害等原因灭失;(4)宅基地使用权转让;(5)村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准下收回宅基地使用权;(6)空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用且由集体报批注销登记。参见《土地管理法》第62条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条,以及《物权法》第153条、第154条、第155条。
(4)在2013年至2015年期间,重庆市市长公开信箱收到和处理的关于宅基地退出复垦的信息共计13条,其中2013年8条,2014年4条,2015年1条。在这些信息中,投诉类信息8条,求助类信息3条,咨询类信息2条,反应退地补偿类的问题占比95%左右。数据来源:重庆市人民政府公开信箱,http://www.cq.gov.cn/publicmail/citizen/ReleaseM ailL istmayor.aspx。
(5)参见《重庆市綦江区人民政府办公室关于进一步明确农村宅基地及附属设施用地复垦补偿价款的通知》(綦江府办发[2013]141号)。
(6)这里的作为宅基地使用权主体的“进城落户农民”实质上是家庭,更准确称谓是“家户”,即传统习俗理解与国家户籍制度管理的紧密结合体。参见耿卓《家户视角下的妇女土地权利保护》(《法学》,2016年第1期)。
(7)在地方探索中,陕西省早已提出“举家进城落户农村居民自愿退出的宅基地”。参见《关于举家进城落户农村居民退出宅基地承包地实施办法》(陕财办综[2010]64号第2条)。
(8)在《物权法》的立法框架中,宅基地使用权属于与所有权相并列的用益物权一编。据此可见,宅基地使用权作为一类重要的用益物权,在根本上属于财产权的属性。
(9)主张这类观点的学者包括刘国臻、郭晓鸣、李飞等。参见刘国臻,周翔《论增加农民土地财产性收入的制度障碍与克服》(《法学评论》,2014年第5期);郭晓鸣,张克俊《让农民带着“土地财产权”进城》(《农业经济问题》,2013年第7期);李飞《农民“带地”城镇化:争议及其应对》(《农村经济》,2014年第11期)。
[2]中国金融40人论坛课题组.土地制度改革与新型城镇化[J].金融研究,2013(5):114-125.
[3]陈锡文.我国城镇化进程中的“三农”问题[J].国家行政学院学报,2012(6):4-11,78.
[4]李飞.农民“带地城镇化”:争议及其应对[J].农村经济,2014(11):107-110.
[5]张德元.农村宅基地的功能变迁研究[J].调研世界,2011(11):21-23,54.
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(1)“进城落户农民”一词本身就出现了诸多模糊性的问题,尤其伴随户籍制度改革而更有必要予以准确厘清。在户籍制度改革以前,“进城落户农民”一词相对明确,是指原本具备农业户籍但以进城购房等原因取得城镇户籍的一类自然人。在户籍制度改革以后,以是否具有农业户籍来划分农民与城镇居民的做法,基本丧失了科学性和实践性。
(2)这主要是国务院及相关部委已明确下文禁止包括进城落户农民在内的城镇居民购买或取得宅基地。参见国务院办公厅于1999年发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月21日发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国务院办公厅于2007年12月发布的《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》。
(3)进城落户农民宅基地使用权消灭的法定情形,主要包括:(1)自愿退回;(2)出卖房屋;(3)宅基地因自然灾害等原因灭失;(4)宅基地使用权转让;(5)村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准下收回宅基地使用权;(6)空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用且由集体报批注销登记。参见《土地管理法》第62条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条,以及《物权法》第153条、第154条、第155条。
(4)在2013年至2015年期间,重庆市市长公开信箱收到和处理的关于宅基地退出复垦的信息共计13条,其中2013年8条,2014年4条,2015年1条。在这些信息中,投诉类信息8条,求助类信息3条,咨询类信息2条,反应退地补偿类的问题占比95%左右。数据来源:重庆市人民政府公开信箱,http://www.cq.gov.cn/publicmail/citizen/ReleaseM ailL istmayor.aspx。
(5)参见《重庆市綦江区人民政府办公室关于进一步明确农村宅基地及附属设施用地复垦补偿价款的通知》(綦江府办发[2013]141号)。
(6)这里的作为宅基地使用权主体的“进城落户农民”实质上是家庭,更准确称谓是“家户”,即传统习俗理解与国家户籍制度管理的紧密结合体。参见耿卓《家户视角下的妇女土地权利保护》(《法学》,2016年第1期)。
(7)在地方探索中,陕西省早已提出“举家进城落户农村居民自愿退出的宅基地”。参见《关于举家进城落户农村居民退出宅基地承包地实施办法》(陕财办综[2010]64号第2条)。
(8)在《物权法》的立法框架中,宅基地使用权属于与所有权相并列的用益物权一编。据此可见,宅基地使用权作为一类重要的用益物权,在根本上属于财产权的属性。
(9)主张这类观点的学者包括刘国臻、郭晓鸣、李飞等。参见刘国臻,周翔《论增加农民土地财产性收入的制度障碍与克服》(《法学评论》,2014年第5期);郭晓鸣,张克俊《让农民带着“土地财产权”进城》(《农业经济问题》,2013年第7期);李飞《农民“带地”城镇化:争议及其应对》(《农村经济》,2014年第11期)。