生态环境损害赔偿磋商制度的双阶构造解释论
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摘要
生态环境损害赔偿磋商制度同时蕴含公权行使特征与私法自治内涵,主流"非公即私"式解释进路无法为其提供圆满解释。基于德国法上双阶理论对法律制度剖析的全新思路,对生态环境损害赔偿磋商制度属性的识别应摒弃"非公即私"式的解释路径,正视制度运行中的多重法律关系并通过阶段划分构建其层次结构,形成兼顾"行政机关——行政相对人"之行政法律关系与"赔偿权利人——赔偿义务人"之民事法律关系的双阶构造。由于双阶之间呈现出"以私助公"的深层机理,故生态环境损害赔偿磋商制度应围绕公共利益的实现,从公权力的合理行使和私法自治的适度限制两个方面进行完善。
引文
[1]王金南:《实施生态环境损害赔偿制度落实生态环境损害修复责任:关于〈生态环境损害赔偿制度改革试点方案〉的解读》,载《中国环境报》2015年12月4日第2版。
[2]程雨燕:《生态环境损害赔偿磋商制度构想》,载《北方法学》2017年第5期。
[3]张梓太:《填补制度空白力促损害担责:对〈生态环境损害赔偿制度改革试点方案〉的解读》,载《中国环境报》2015年12月8日第2版。
[4]韩英夫、黄锡生:《生态损害行政协商与司法救济的衔接困境与出路》,载《中国地质大学学报》(社会科学版)2018年第1期。
[5]黄锡生、韩英夫:《生态环境损害赔偿磋商制度的解释论分析》,载《政法论丛》2017年第1期。
[6]蔡武进:《行政治理视野下的行政协商》,载《北方法学》2014年第3期。
[7]张林鸿、葛曹宏阳:《生态环境损害赔偿磋商制度的法律困境与制度跟进》,载《华侨大学学报》(哲学社会科学版)2018年第1期。
[8]金自宁:《“公法私法化”诸观念反思---以公共行政改革运动为背景》,载《浙江学刊》2007年第5期。
[9]行政形式选择自由是指行政既可以选择公法形式又可以选择私法形式从事行政活动的自由。这是德国法上的一个古老的问题,其侧重于讨论行政以私法形式活动的情形。参见何源:《德国行政形式选择自由理论与实践》,载《行政法学研究》2015年第4期。
[10]严益州:《德国行政法上的双阶理论》,载《环球法律评论》2015年第1期。
[11]陈又新:《政府采购行为的法律性质---基于对“两阶段理论”的借鉴》,载《行政法学研究》2015年第3期。
[12]王锴:《政府采购中双阶理论的运用》,载《云南行政学院学报》2010年第5期。
[13]行政私法理论由德国学者汉斯·尤里斯·沃尔夫于20世纪50年代提出,该理论针对私法形式的公权力行政如何受到公法约束的问题,认为行政私法行为表面上是私法行为,其实质是公权力行使,整体上适用私法,但个别也受特定公法的约束。即行政私法理论首先将行政私法行为置于一个私法关系中去考虑,然后在横向上叠加一些公法性的约束,从而实现一个生活关系尽量统一在一个法律关系中的目的。
[14]张青波:《行政主体从事私法活动的公法界限---以德国法为参照》,载《环球法律评论》2014年第3期。
[15]程明修:《双阶理论之虚拟与实际》,载《东吴大学法律学报》2004年第2期。
[16]陈海嵩:《国家环境保护义务论》,北京大学出版社2015年版,第4-8页。
[17]徐健:《行政任务的多元化与行政法的结构性变革》,载《现代法学》2009年第3期。
[18]税兵:《自然资源国家所有权双阶构造说》,载《法学研究》2013年第4期。
[19]李宁:《我国政府购买公共服务的纠纷解决机制及其完善》,载《山东大学学报》(哲学社会科学版)2015年第2期。
[20]笔者认为,赔偿权利人的概念不应该做广义的解释而适用于生态环境损害赔偿磋商制度运行的全过程,而应仅适用于磋商程序启动后的协商及履行阶段,因为根据《方案》这一规范文本的解读,“赔偿权利人”与“赔偿义务人”的术语表达明显传递出“权利---义务”之平权法律关系的内涵,故行政机关作为赔偿权利人的角色应发生于平等协商的情境之下,在生态环境损害赔偿磋商制度运行中表现为损害赔偿的磋商过程,以及经磋商达成赔偿协议的履行两个阶段。
[21]沃尔夫在提出行政私法理论作为与双阶理论相对的观点之时,在公法与私法的划分标准上提出了“修正主体说”,即国家或其他主体以公权力主体的身份享有权利或承担义务者,其适用的法律规范系专属于国家的职务性规范,故应判别为公法;反之,若某一法律规范对任何人都可以适用,则系属任何人之法,故应判别为私法。参见严益州:《德国行政法上的双阶理论》,载《环球法律评论》2015年第1期。
[22]如在试点阶段,《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》(黔府办发[2017]71号)第11条规定:“启动生态损害赔偿磋商应具备以下几个条件:(一)赔偿权利人向赔偿义务人提出磋商建议并得到义务人的同意;(二)完成生态环境损害调查;(三)符合规定的生态环境损害鉴定评估机构完成生态环境损害鉴定或评估;采用简易评估认定程序的应当有专家出具的专家意见;(四)生态修复方案初步编制完成(含替代修复);(五)法律、法规等规定的其他条件。”按照此规定,启动生态环境损害赔偿磋商时,应已经完成生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作。
[23]对此,周佑勇教授认为“行政裁量亦是一种行政权”,是一种法律授权范围内的行政权力。参见周佑勇:《行政裁量治理研究:一种功能主义的立场》,法律出版社2008年版,第41页。
[24]张梓太、席悦:《生态环境损害赔偿纠纷处理机制探析》,载《中国环境报》2017年12月21日第3版。
[25]同前引[5]。
[26][日]和田英夫:《现代行政法》,倪建民、潘世圣译,中国广播电视出版社1993年版,第235页。
[27]徐海静:《国家环境治理任务的证成与变迁》,载《社会科学研究》2017年第2期。
[28]郭武:《论中国第二代环境法的形成和发展趋势》,载《法商研究》2017年第1期。
[29]金自宁:《“公法私法化”诸观念反思---以公共行政改革运动为背景》,载《浙江学刊》2007年第5期。
[30]周枏:《罗马法原论》,商务印书馆2016年版,第99页。
[31]李永宁、秦鹏、司军:《完善生态环境损害赔偿制度全面促进生态文明建设》,载《中国生态文明》2018年第1期。
[32]在地方试点阶段,已有部分省份在生态环境损害赔偿磋商中引入第三方参与磋商的机制。如在贵州“息烽县小寨坝镇大鹰田非法倾倒废渣”生态环境损害赔偿案中,贵州省律师协会(生态文明律师服务团)根据赔偿权利人和赔偿义务人的委托作为生态环境损害赔偿第三方独立调解机构参与磋商,保障磋商公正、合理、有序进行。这一经验值得借鉴。
[2]程雨燕:《生态环境损害赔偿磋商制度构想》,载《北方法学》2017年第5期。
[3]张梓太:《填补制度空白力促损害担责:对〈生态环境损害赔偿制度改革试点方案〉的解读》,载《中国环境报》2015年12月8日第2版。
[4]韩英夫、黄锡生:《生态损害行政协商与司法救济的衔接困境与出路》,载《中国地质大学学报》(社会科学版)2018年第1期。
[5]黄锡生、韩英夫:《生态环境损害赔偿磋商制度的解释论分析》,载《政法论丛》2017年第1期。
[6]蔡武进:《行政治理视野下的行政协商》,载《北方法学》2014年第3期。
[7]张林鸿、葛曹宏阳:《生态环境损害赔偿磋商制度的法律困境与制度跟进》,载《华侨大学学报》(哲学社会科学版)2018年第1期。
[8]金自宁:《“公法私法化”诸观念反思---以公共行政改革运动为背景》,载《浙江学刊》2007年第5期。
[9]行政形式选择自由是指行政既可以选择公法形式又可以选择私法形式从事行政活动的自由。这是德国法上的一个古老的问题,其侧重于讨论行政以私法形式活动的情形。参见何源:《德国行政形式选择自由理论与实践》,载《行政法学研究》2015年第4期。
[10]严益州:《德国行政法上的双阶理论》,载《环球法律评论》2015年第1期。
[11]陈又新:《政府采购行为的法律性质---基于对“两阶段理论”的借鉴》,载《行政法学研究》2015年第3期。
[12]王锴:《政府采购中双阶理论的运用》,载《云南行政学院学报》2010年第5期。
[13]行政私法理论由德国学者汉斯·尤里斯·沃尔夫于20世纪50年代提出,该理论针对私法形式的公权力行政如何受到公法约束的问题,认为行政私法行为表面上是私法行为,其实质是公权力行使,整体上适用私法,但个别也受特定公法的约束。即行政私法理论首先将行政私法行为置于一个私法关系中去考虑,然后在横向上叠加一些公法性的约束,从而实现一个生活关系尽量统一在一个法律关系中的目的。
[14]张青波:《行政主体从事私法活动的公法界限---以德国法为参照》,载《环球法律评论》2014年第3期。
[15]程明修:《双阶理论之虚拟与实际》,载《东吴大学法律学报》2004年第2期。
[16]陈海嵩:《国家环境保护义务论》,北京大学出版社2015年版,第4-8页。
[17]徐健:《行政任务的多元化与行政法的结构性变革》,载《现代法学》2009年第3期。
[18]税兵:《自然资源国家所有权双阶构造说》,载《法学研究》2013年第4期。
[19]李宁:《我国政府购买公共服务的纠纷解决机制及其完善》,载《山东大学学报》(哲学社会科学版)2015年第2期。
[20]笔者认为,赔偿权利人的概念不应该做广义的解释而适用于生态环境损害赔偿磋商制度运行的全过程,而应仅适用于磋商程序启动后的协商及履行阶段,因为根据《方案》这一规范文本的解读,“赔偿权利人”与“赔偿义务人”的术语表达明显传递出“权利---义务”之平权法律关系的内涵,故行政机关作为赔偿权利人的角色应发生于平等协商的情境之下,在生态环境损害赔偿磋商制度运行中表现为损害赔偿的磋商过程,以及经磋商达成赔偿协议的履行两个阶段。
[21]沃尔夫在提出行政私法理论作为与双阶理论相对的观点之时,在公法与私法的划分标准上提出了“修正主体说”,即国家或其他主体以公权力主体的身份享有权利或承担义务者,其适用的法律规范系专属于国家的职务性规范,故应判别为公法;反之,若某一法律规范对任何人都可以适用,则系属任何人之法,故应判别为私法。参见严益州:《德国行政法上的双阶理论》,载《环球法律评论》2015年第1期。
[22]如在试点阶段,《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》(黔府办发[2017]71号)第11条规定:“启动生态损害赔偿磋商应具备以下几个条件:(一)赔偿权利人向赔偿义务人提出磋商建议并得到义务人的同意;(二)完成生态环境损害调查;(三)符合规定的生态环境损害鉴定评估机构完成生态环境损害鉴定或评估;采用简易评估认定程序的应当有专家出具的专家意见;(四)生态修复方案初步编制完成(含替代修复);(五)法律、法规等规定的其他条件。”按照此规定,启动生态环境损害赔偿磋商时,应已经完成生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作。
[23]对此,周佑勇教授认为“行政裁量亦是一种行政权”,是一种法律授权范围内的行政权力。参见周佑勇:《行政裁量治理研究:一种功能主义的立场》,法律出版社2008年版,第41页。
[24]张梓太、席悦:《生态环境损害赔偿纠纷处理机制探析》,载《中国环境报》2017年12月21日第3版。
[25]同前引[5]。
[26][日]和田英夫:《现代行政法》,倪建民、潘世圣译,中国广播电视出版社1993年版,第235页。
[27]徐海静:《国家环境治理任务的证成与变迁》,载《社会科学研究》2017年第2期。
[28]郭武:《论中国第二代环境法的形成和发展趋势》,载《法商研究》2017年第1期。
[29]金自宁:《“公法私法化”诸观念反思---以公共行政改革运动为背景》,载《浙江学刊》2007年第5期。
[30]周枏:《罗马法原论》,商务印书馆2016年版,第99页。
[31]李永宁、秦鹏、司军:《完善生态环境损害赔偿制度全面促进生态文明建设》,载《中国生态文明》2018年第1期。
[32]在地方试点阶段,已有部分省份在生态环境损害赔偿磋商中引入第三方参与磋商的机制。如在贵州“息烽县小寨坝镇大鹰田非法倾倒废渣”生态环境损害赔偿案中,贵州省律师协会(生态文明律师服务团)根据赔偿权利人和赔偿义务人的委托作为生态环境损害赔偿第三方独立调解机构参与磋商,保障磋商公正、合理、有序进行。这一经验值得借鉴。