关于公众参与规划和设计实践的比较和反思
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摘要
该文试图通过对美国、加拿大、英国、德国、中国等典型国家公众参与规划和设计实践的简要回顾和比较,对公众参与的推进程度、推进途径及本质理解进行一些粗略的反思。
Basing on a briefly review and comparison on the practices of public participation in planning and design in typical countries, such as America, Canada, Britain, Germany and China, this article attempts to criticize the extent and approach of the promotion of public participation and reconsider its essence.
Basing on a briefly review and comparison on the practices of public participation in planning and design in typical countries, such as America, Canada, Britain, Germany and China, this article attempts to criticize the extent and approach of the promotion of public participation and reconsider its essence.
引文
(1)孙施文.美国的城市规划体系.城市规划,vol.23(7),1999.美国城市的各项法规均建立在州的授权法的基础之上的。在各个城市中,立法机构是城市发展和建设的最终决策者。规划委员会是绝大部分城市的法定机构,编制综合规划和区划条例,批准对土地细分的许可,审批有条件使用的许可和对区划条例的一些调整。区划上诉委员会则负责审查对区划条例的其它一些调整的申请。
(2)例如,1973年,一个市民委员会提出《2000年西雅图目标》,强调市民参与的重要性,并最终促成了1982年再次对居住街区进行区划。1980年代初主要由市民组成的西雅图2000委员会为城市建设提出了新的目标和任务。随后,在以市长特别工作组为代表的政府与公众四年合作的基础上,1985年西雅图形成并采用了《西雅图市区土地使用和交通运输规划》。但是,1987年,一些市民意识到原有的规划方案已经不能对城市增长进行有效的管理,成立了一个叫“西雅图远景”的团体,试图推翻西湖购物中心的市区零售计划。紧接着又出现了一个自称为“市民选择性规划”(CAP)的市民联盟。CAP提出的31号市民提案试图减少中心地区的面积,并对新建的楼层面积加以限制。该提案1989年获得了市民公决的通过。CAP为办公开发项目提供了一个“选美竞赛”的平台。CAP有效地降低了市区建筑物的高度。CAP的提案促进了一些法规的修改。1994年,CAP对西雅图综合规划进行了修改。西雅图经常被列为美国最适宜居住的城市之一,这与其公众参与的全面、积极、持续、有效地推进有着很大的关系。参阅[加]约翰·彭特著.庞玥译.美国城市设计指南——西海岸五城市的设计政策与指导.北京:中国建筑工业出版社,2006。
(3)在制定了详尽的设计指南后,土地所有者欧文公司选择了一个开发商进行具体设计和建造。由开发商方面的建筑师制定一个详细的概念设计。欧文公司对其进行评审。评审通过后提交城市负责部门以获取正式批准,但这通常只是一个仪式。在这个阶段的规划和设计中没有公众参与。初步开发完成后,欧文公司授权社区组织,通过规定每个购房者必须遵守的“协议、条件和要求”,即CC&Rs,对房地产所有可见的改建工作进行控制。这种控制手段赋予当地的市民以权力,并使他们在维护及管理邻里小区的建筑和环境的实体特征时拥有更多的控制权,但是这些控制手段的实施方式可能会非常消极、具有强烈的排他性和一致性。这个过程实际上也是一种公众参与,但是,参与是在私营公司制定的CC&Rs的严格控制之下的,社区组织只是根据规定监督执行。因此,这个过程中的公众参与是一种受到高度限制的社区参与。
(4)[加]梁鹤年.公众(市民)参与:北美的经验与教训.城市规划.1999(5),vol.23。
(5)参阅同上。但是,仍然有一些地区的公众充分意识到维护公共利益往往才能更好地实现私人利益,创造宜居的环境,例如:在西雅图的一些历史保护参与行动中,公共利益得到了广泛的认同,并成为参与的目标(笔者注)。
(6)Manmmen,David,“Citizen Participation and Planning”,in Urban Planning in China’s Transition to a Socialist Market Economy,1997。
(7)Arnstein S.,“A Ladder of Citizen Participation”,Journal of the American Institute of Planners,1969。
(8)例如:1985年西雅图采用的《西雅图市区土地使用和交通运输规划》,是在以市长特别工作组为代表的政府与公众四年合作的基础上形成的,并且,在规划伊始,主要由市民组成的西雅图2000委员会为城市建设提出了新的目标和任务。这个规划中,公众参与达到了“伙伴关系”的层级。又如,一个自称为“市民选择性规划”(CAP)的市民联盟提出的提案1989年获得了市民公决的通过。CAP的提案促进了一系列法规的修改,有效地保护了城市环境。这个案例则达到了“授权市民”甚至类似“公民控制”的最高层级。参阅[加]约翰·彭特著.庞玥译.美国城市设计指南——西海岸五城市的设计政策与指导.北京:中国建筑工业出版社,2006。
(9)邹德慈.城市设计概论——理念·思考·方法·实践.北京:中国建筑工业出版社,2003。
(10)[加]约翰·彭特著.庞玥译.美国城市设计指南——西海岸五城市的设计政策与指导.北京:中国建筑工业出版社,2006。
(11),(12)Southworth,M.,The Practice of contemporary urban design-a review of urban design plans in the United States,Town Planning Review,60(4),1989,pp.369-402。
(13)关于加拿大的城市规划体系的内容参阅赵民,韦湘民.加拿大的城市规划体系.城市规划.1999(11),vol.23。
(14)参阅[加]梁鹤年.公众(市民)参与:北美的经验与教训.城市规划.1999(5),vol.23。
(15)英国1968年的规划核心法确立了发展规划的二级体系,分别是战略性的结构规划和实施性的地方规划。
(17)德国的宪法《基本法》(Grundgesetz)规定,德国公民享有对土地、土地之上的建筑的私有权,以及自由使用这些财产的权利;个人能够使其个性自由发展的基本权利,包括对住所自由选择的权利,以及防止联邦州当局直接影响聚落结构的发展。但是,这些基本权利的行使不能对其他权利造成侵害,且必须要履行相应的义务。即,根据法律,当所有阻碍财产拥有者行使其“建造权利”的障碍被移除后,递交建设申请的私有业主(或开发商)才会得到建设许可。德国的城市规划可以分为土地利用规划(F-plan)和建造规划(B-plan)两个层面,其编制过程是按照联邦的《建设法典》(Baugesetzbuch)和州法律所规定的程序进行的。关于德国的公众参与情况参考殷成志.德国城市建设中的公众参与.城市问题.2005(4).总第126期。
(19)例如:中国红十字会在2008年“5·12”特大地震中受灾的大坪村进行的“乐和家园”灾后重建项目。地球村发挥NGO(非政府组织)充分整合社会资源、擅长沟通协调的组织优势,请来生态民居专家刘加平和他的建筑团队以及地质专家等做义工。大家与当地村民一起商讨,设计了一个以生态民居建设为主题的、包涵了生计恢复、环境保护、医疗健康、道德培育和参与机制共六个方面的重建规划。专业团队将设计图纸拿到村中进行展示,向村民介绍方案,并向村民征询意见,鼓励村民参与设计。村民们根据本地生活经验,对屋顶排水方式和构造等提出了非常好的建议。通过与村民协商,最终创造了集体自强和个人自主相结合的实施方案。在项目实施过程中,创建了第一个以农户为主体、由专业总工程师督导的“乡土工程师自建家园”实施机制。
(2)例如,1973年,一个市民委员会提出《2000年西雅图目标》,强调市民参与的重要性,并最终促成了1982年再次对居住街区进行区划。1980年代初主要由市民组成的西雅图2000委员会为城市建设提出了新的目标和任务。随后,在以市长特别工作组为代表的政府与公众四年合作的基础上,1985年西雅图形成并采用了《西雅图市区土地使用和交通运输规划》。但是,1987年,一些市民意识到原有的规划方案已经不能对城市增长进行有效的管理,成立了一个叫“西雅图远景”的团体,试图推翻西湖购物中心的市区零售计划。紧接着又出现了一个自称为“市民选择性规划”(CAP)的市民联盟。CAP提出的31号市民提案试图减少中心地区的面积,并对新建的楼层面积加以限制。该提案1989年获得了市民公决的通过。CAP为办公开发项目提供了一个“选美竞赛”的平台。CAP有效地降低了市区建筑物的高度。CAP的提案促进了一些法规的修改。1994年,CAP对西雅图综合规划进行了修改。西雅图经常被列为美国最适宜居住的城市之一,这与其公众参与的全面、积极、持续、有效地推进有着很大的关系。参阅[加]约翰·彭特著.庞玥译.美国城市设计指南——西海岸五城市的设计政策与指导.北京:中国建筑工业出版社,2006。
(3)在制定了详尽的设计指南后,土地所有者欧文公司选择了一个开发商进行具体设计和建造。由开发商方面的建筑师制定一个详细的概念设计。欧文公司对其进行评审。评审通过后提交城市负责部门以获取正式批准,但这通常只是一个仪式。在这个阶段的规划和设计中没有公众参与。初步开发完成后,欧文公司授权社区组织,通过规定每个购房者必须遵守的“协议、条件和要求”,即CC&Rs,对房地产所有可见的改建工作进行控制。这种控制手段赋予当地的市民以权力,并使他们在维护及管理邻里小区的建筑和环境的实体特征时拥有更多的控制权,但是这些控制手段的实施方式可能会非常消极、具有强烈的排他性和一致性。这个过程实际上也是一种公众参与,但是,参与是在私营公司制定的CC&Rs的严格控制之下的,社区组织只是根据规定监督执行。因此,这个过程中的公众参与是一种受到高度限制的社区参与。
(4)[加]梁鹤年.公众(市民)参与:北美的经验与教训.城市规划.1999(5),vol.23。
(5)参阅同上。但是,仍然有一些地区的公众充分意识到维护公共利益往往才能更好地实现私人利益,创造宜居的环境,例如:在西雅图的一些历史保护参与行动中,公共利益得到了广泛的认同,并成为参与的目标(笔者注)。
(6)Manmmen,David,“Citizen Participation and Planning”,in Urban Planning in China’s Transition to a Socialist Market Economy,1997。
(7)Arnstein S.,“A Ladder of Citizen Participation”,Journal of the American Institute of Planners,1969。
(8)例如:1985年西雅图采用的《西雅图市区土地使用和交通运输规划》,是在以市长特别工作组为代表的政府与公众四年合作的基础上形成的,并且,在规划伊始,主要由市民组成的西雅图2000委员会为城市建设提出了新的目标和任务。这个规划中,公众参与达到了“伙伴关系”的层级。又如,一个自称为“市民选择性规划”(CAP)的市民联盟提出的提案1989年获得了市民公决的通过。CAP的提案促进了一系列法规的修改,有效地保护了城市环境。这个案例则达到了“授权市民”甚至类似“公民控制”的最高层级。参阅[加]约翰·彭特著.庞玥译.美国城市设计指南——西海岸五城市的设计政策与指导.北京:中国建筑工业出版社,2006。
(9)邹德慈.城市设计概论——理念·思考·方法·实践.北京:中国建筑工业出版社,2003。
(10)[加]约翰·彭特著.庞玥译.美国城市设计指南——西海岸五城市的设计政策与指导.北京:中国建筑工业出版社,2006。
(11),(12)Southworth,M.,The Practice of contemporary urban design-a review of urban design plans in the United States,Town Planning Review,60(4),1989,pp.369-402。
(13)关于加拿大的城市规划体系的内容参阅赵民,韦湘民.加拿大的城市规划体系.城市规划.1999(11),vol.23。
(14)参阅[加]梁鹤年.公众(市民)参与:北美的经验与教训.城市规划.1999(5),vol.23。
(15)英国1968年的规划核心法确立了发展规划的二级体系,分别是战略性的结构规划和实施性的地方规划。
(17)德国的宪法《基本法》(Grundgesetz)规定,德国公民享有对土地、土地之上的建筑的私有权,以及自由使用这些财产的权利;个人能够使其个性自由发展的基本权利,包括对住所自由选择的权利,以及防止联邦州当局直接影响聚落结构的发展。但是,这些基本权利的行使不能对其他权利造成侵害,且必须要履行相应的义务。即,根据法律,当所有阻碍财产拥有者行使其“建造权利”的障碍被移除后,递交建设申请的私有业主(或开发商)才会得到建设许可。德国的城市规划可以分为土地利用规划(F-plan)和建造规划(B-plan)两个层面,其编制过程是按照联邦的《建设法典》(Baugesetzbuch)和州法律所规定的程序进行的。关于德国的公众参与情况参考殷成志.德国城市建设中的公众参与.城市问题.2005(4).总第126期。
(19)例如:中国红十字会在2008年“5·12”特大地震中受灾的大坪村进行的“乐和家园”灾后重建项目。地球村发挥NGO(非政府组织)充分整合社会资源、擅长沟通协调的组织优势,请来生态民居专家刘加平和他的建筑团队以及地质专家等做义工。大家与当地村民一起商讨,设计了一个以生态民居建设为主题的、包涵了生计恢复、环境保护、医疗健康、道德培育和参与机制共六个方面的重建规划。专业团队将设计图纸拿到村中进行展示,向村民介绍方案,并向村民征询意见,鼓励村民参与设计。村民们根据本地生活经验,对屋顶排水方式和构造等提出了非常好的建议。通过与村民协商,最终创造了集体自强和个人自主相结合的实施方案。在项目实施过程中,创建了第一个以农户为主体、由专业总工程师督导的“乡土工程师自建家园”实施机制。
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