从统一监管到双峰监管:英国金融监管改革法案的演进及启示
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摘要
近年来,各国在深刻反思2008年金融危机原因和总结本国金融监管内在缺陷的同时,亦纷纷推出了各式的金融监管改革法案。在这其中,英国的表现最为显眼和引入注目。其从2009年7月开始,就孜孜于探索本国金融监管改革方案的优化,并在《2000年金融服务与市场法》的基础上接连出台了《2010年金融服务法》《2012年金融服务法》和《2016年英格兰银行与金融服务法》三部修正法案,终以全新的双峰监管制度取代了先前以FSA为中心的统一监管体制。虽然金融监管并无"最优模式"可依,但英国在本轮改革中对宏观审慎监管和行为监管的重视,并从立法上新设专门机构分而治之的举措不但改进了以往只专注单个金融机构风险而忽视系统性风险的不足,而且突破了审慎监管与行为监管混为一体的窠臼,极大提升了对金融消费者保护的层次。当前,我国的金融监管法亦存在着系统性风险防范缺失和对金融消费者保护乏力这两大软肋,英国的做法颇具一定的启示和借鉴意义。
In recent years,while deeply reflecting on the causes of the 2008 financial crisis and summarizing the inherent shortcomings of domestic financial regulation,countries have introduced various financial regulation reform acts. Among them,Britain caught the most attention. From July 2009,Britain devoted to exploring the optimization of domestic financial regulation reform scheme and consecutively enacted Financial Services Act 2010,Financial Services Act 2012 and Bank of England and Financial Services Act 2016,on the basis of Financial Services and Markets Act 2000. In the end,a new two-peak regulatory system replaced the previous FSA-centric integrated regulatory system. Although there is no optimal mode for financial regulation reform,Britain attached importance to the macroscopic Prudential Regulation and Conducts Regulation in this financial regulation reform and established specialized agency in legislation as divide and rule strategy,which not only improves the insufficiency of previous focus only on single financial institution and overlooking systematic risk,but also break through the set pattern of mixture of Prudential Regulation and Conducts Regulation in the supervision framework design with dramatic enhancement of protection of financial customers. At present,the deficiency in systematic risk prevention and weak protection of financial customers still exist in Chinese financial regulation and British practice provides some enlightenment and reference for us.
In recent years,while deeply reflecting on the causes of the 2008 financial crisis and summarizing the inherent shortcomings of domestic financial regulation,countries have introduced various financial regulation reform acts. Among them,Britain caught the most attention. From July 2009,Britain devoted to exploring the optimization of domestic financial regulation reform scheme and consecutively enacted Financial Services Act 2010,Financial Services Act 2012 and Bank of England and Financial Services Act 2016,on the basis of Financial Services and Markets Act 2000. In the end,a new two-peak regulatory system replaced the previous FSA-centric integrated regulatory system. Although there is no optimal mode for financial regulation reform,Britain attached importance to the macroscopic Prudential Regulation and Conducts Regulation in this financial regulation reform and established specialized agency in legislation as divide and rule strategy,which not only improves the insufficiency of previous focus only on single financial institution and overlooking systematic risk,but also break through the set pattern of mixture of Prudential Regulation and Conducts Regulation in the supervision framework design with dramatic enhancement of protection of financial customers. At present,the deficiency in systematic risk prevention and weak protection of financial customers still exist in Chinese financial regulation and British practice provides some enlightenment and reference for us.
引文
(1)吴风云、赵静梅:《统一监管与多边监管的悖论:金融监管组织结构理论初探》,《金融研究》2002年第9期,第80页。
(2)根据英国《1986年金融服务法》所确立的“分业监管与市场自律相结合”体制,1997年之前,英国金融业实行的是“多边监管”,共有包括英格兰银行审慎监管司、证券与投资管理局、私人投资监管局、投资监管局、证券与期货管理局、房屋协会委员会、财政部保险业董事会、互助会委员会和友好协会委员会9家监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。
(3)英国《2000年金融服务及市场法》共有30部分,433条,有超过半数的条款涉及金融监管(如监管机构、监管体制、市场准入、资格认证、发行上市与金融服务赔偿等方面)的详细规定,本质上是一部金融监管法。
(4)有调查表明,截至2005年,全球至少有包括德国、日本、韩国、瑞士等46个国家或地区采取了统一监管模式。祁斌:《各国金融监管体系报告》,《当代金融家》2006年第10期。
(5)Elizabeth F.Brown.Why the United States Needs a Single Financial Services Agency.14U.Miami Bus.L.Rev.1,p.93,2005.
(6)史建平、高宇:《宏观审慎监管理论研究综述》,《国际金融研究》2011年第8期,第66页。
(7)BBA,BBA response to EBA CP50:Supervisory Reporting.https://www.bba.org.uk/policy/financial-and-risk-policy/prudential-capital-and-risk/regulatory-reporting/p/2/,[2017-09-02]。
(1)受美国次贷危机的波及,2007年9月14日至16日,作为英国五大抵押贷款银行的北岩银行(Northern Rock Bank)发生了150年英国首次银行挤兑事件。大量储户在两天之内提现近20亿英镑,对英国金融体系的稳定造成了巨大的冲击。
(2)House of Commons,Treasury Committee,the Run on the Rock,Fifth Report.http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmtreasy/56/5610.htm#a39,[2017-8-30].
(3)Michael Taylor,Regulatory Reform in the U.K.,North Carolina Banking Institute.2013,(18),p.230.
(4)马丁·伍兹:《为何银行家畏惧纽约甚于伦敦》,马拉译,FT中文网,http://www.ftchinese.com/story/001046259?ccode=LanguageSwitch&archive,(2012-08-29),[2017-09-03]。
(1)廖凡、张怡:《英国金融监管体制改革的最新发展及其启示》,《金融监管研究》2012年第2期,第89页。
(1)Michael Taylor.Twin peaks:A Regulatory Structure of the New Century.Center for the Study of Financial Innovation,London,December 1995.
(2)笔者之所以称此模式为准双峰监管,是因为泰勒提出的双峰监管原型,不仅实质上要求审慎监管与行为监管分离,还在形式上要求将微观审慎和宏观审慎放在一个审慎监管机构之下,从而与行为监管机构遥相呼应,形成双峰。显然,若从形式意义而言,这里的英格兰银行、PRA与FCA三足并立监管体制还不是严格意义上的“双峰监管”体制。
(3)这一点可从英国2014年来经济逐渐回暖,经济竞争力在全球排名上升的事实得到佐证。根据世界经济论坛2015年发布的报告,英国2014年经济竞争力在全球的排名从2012年的第11名上升至第9名。参见世界经济论坛,《2014-2015年度全球竞争力报告》,http://www3.weforum.org/docs/Media/14GCR/WEF_GCRpr14_CN.pdf,[2017-07-27]。
(1)这些传统微观审慎工具包括资本充足率、杠杆比率、流动性标准等。
(2)Bank of England,a framework for stress testing the UK banking system,a Discussion Paper.Oct 2013.
(1)Bank of England Financial Services Bill given royal assent.https://www.bankofengland.co.uk/news/2016/may/boe-and-the-financial-services-bill-given-royal-assent,[2017-12-05].
(2)Enforcement of FCA.https://www.fca.org.uk/about/enforcement,[2017-12-05].
(3)Journey to the FCA,http://content.yudu.com/A1z7zd/journey-to-the-fca/resources/index.htm?referrerU rl=http%3A%2F%2Fwww.fca.org.uk%2Fabout%2Fhistory,Chapter 6,[2017-09-05].
(1)环球网:《欧盟27国一致通过英国“脱欧”协议草案》,http://world.huanqiu.com/article/2018-11/13636964.html,(2018-11-25),[2018-11-25]。
(2)有学者就从英国此次金融监管改革实践出发,推定双峰监管将是危机后主要国家的改革方向。吴云、张涛:《危机后的金融监管改革:二元结构的“双峰监管”模式》,《华东政法大学学报》2016年第3期,第106-121页。
(3)许多奇:《互联网金融风险的社会特性与监管创新》,《法学研究》2018年第5期,第32页。
(1)周仲飞、李敬伟:《金融科技背景下金融监管范式的转变》,《法学研究》2018年第5期,第3-19页。
(2)季奎明:《论金融理财产品法律规范的统一适用》,《环球法律评论》2016年第6期,第101页。
(3)中国政府网:《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》,http://www.gov.cn/zwgk/2013-08/20/content_2470225.htm,(2013-08-20),[2017-08-25]。
(2)根据英国《1986年金融服务法》所确立的“分业监管与市场自律相结合”体制,1997年之前,英国金融业实行的是“多边监管”,共有包括英格兰银行审慎监管司、证券与投资管理局、私人投资监管局、投资监管局、证券与期货管理局、房屋协会委员会、财政部保险业董事会、互助会委员会和友好协会委员会9家监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。
(3)英国《2000年金融服务及市场法》共有30部分,433条,有超过半数的条款涉及金融监管(如监管机构、监管体制、市场准入、资格认证、发行上市与金融服务赔偿等方面)的详细规定,本质上是一部金融监管法。
(4)有调查表明,截至2005年,全球至少有包括德国、日本、韩国、瑞士等46个国家或地区采取了统一监管模式。祁斌:《各国金融监管体系报告》,《当代金融家》2006年第10期。
(5)Elizabeth F.Brown.Why the United States Needs a Single Financial Services Agency.14U.Miami Bus.L.Rev.1,p.93,2005.
(6)史建平、高宇:《宏观审慎监管理论研究综述》,《国际金融研究》2011年第8期,第66页。
(7)BBA,BBA response to EBA CP50:Supervisory Reporting.https://www.bba.org.uk/policy/financial-and-risk-policy/prudential-capital-and-risk/regulatory-reporting/p/2/,[2017-09-02]。
(1)受美国次贷危机的波及,2007年9月14日至16日,作为英国五大抵押贷款银行的北岩银行(Northern Rock Bank)发生了150年英国首次银行挤兑事件。大量储户在两天之内提现近20亿英镑,对英国金融体系的稳定造成了巨大的冲击。
(2)House of Commons,Treasury Committee,the Run on the Rock,Fifth Report.http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmtreasy/56/5610.htm#a39,[2017-8-30].
(3)Michael Taylor,Regulatory Reform in the U.K.,North Carolina Banking Institute.2013,(18),p.230.
(4)马丁·伍兹:《为何银行家畏惧纽约甚于伦敦》,马拉译,FT中文网,http://www.ftchinese.com/story/001046259?ccode=LanguageSwitch&archive,(2012-08-29),[2017-09-03]。
(1)廖凡、张怡:《英国金融监管体制改革的最新发展及其启示》,《金融监管研究》2012年第2期,第89页。
(1)Michael Taylor.Twin peaks:A Regulatory Structure of the New Century.Center for the Study of Financial Innovation,London,December 1995.
(2)笔者之所以称此模式为准双峰监管,是因为泰勒提出的双峰监管原型,不仅实质上要求审慎监管与行为监管分离,还在形式上要求将微观审慎和宏观审慎放在一个审慎监管机构之下,从而与行为监管机构遥相呼应,形成双峰。显然,若从形式意义而言,这里的英格兰银行、PRA与FCA三足并立监管体制还不是严格意义上的“双峰监管”体制。
(3)这一点可从英国2014年来经济逐渐回暖,经济竞争力在全球排名上升的事实得到佐证。根据世界经济论坛2015年发布的报告,英国2014年经济竞争力在全球的排名从2012年的第11名上升至第9名。参见世界经济论坛,《2014-2015年度全球竞争力报告》,http://www3.weforum.org/docs/Media/14GCR/WEF_GCRpr14_CN.pdf,[2017-07-27]。
(1)这些传统微观审慎工具包括资本充足率、杠杆比率、流动性标准等。
(2)Bank of England,a framework for stress testing the UK banking system,a Discussion Paper.Oct 2013.
(1)Bank of England Financial Services Bill given royal assent.https://www.bankofengland.co.uk/news/2016/may/boe-and-the-financial-services-bill-given-royal-assent,[2017-12-05].
(2)Enforcement of FCA.https://www.fca.org.uk/about/enforcement,[2017-12-05].
(3)Journey to the FCA,http://content.yudu.com/A1z7zd/journey-to-the-fca/resources/index.htm?referrerU rl=http%3A%2F%2Fwww.fca.org.uk%2Fabout%2Fhistory,Chapter 6,[2017-09-05].
(1)环球网:《欧盟27国一致通过英国“脱欧”协议草案》,http://world.huanqiu.com/article/2018-11/13636964.html,(2018-11-25),[2018-11-25]。
(2)有学者就从英国此次金融监管改革实践出发,推定双峰监管将是危机后主要国家的改革方向。吴云、张涛:《危机后的金融监管改革:二元结构的“双峰监管”模式》,《华东政法大学学报》2016年第3期,第106-121页。
(3)许多奇:《互联网金融风险的社会特性与监管创新》,《法学研究》2018年第5期,第32页。
(1)周仲飞、李敬伟:《金融科技背景下金融监管范式的转变》,《法学研究》2018年第5期,第3-19页。
(2)季奎明:《论金融理财产品法律规范的统一适用》,《环球法律评论》2016年第6期,第101页。
(3)中国政府网:《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》,http://www.gov.cn/zwgk/2013-08/20/content_2470225.htm,(2013-08-20),[2017-08-25]。