摘要
行政伦理法治化是行政伦理建设中不可或缺的重要环节。尽管学界对道德法律化的质疑一直存在,但是对于执掌公权力的政府公职人员来说,鉴于个体道德理性约束的有限性和社会伦理价值的多元化,仅仰赖于个体的道德自律,不足以对权力运行过程中产生的负效应和权力滥用现象进行有效规约,需要将最基本的行政道德义务转化成法律规范,发挥法律的强制力对破坏规则的不德行为进行严惩,促使行政伦理价值观得以普遍践行。
构建结构体系完整的行政伦理法律法规已成为我国深化行政体制改革、建立廉洁政府、建设和谐社会的当务之急。从行政伦理建设的实践来看,行政伦理法治化已成为一种世界趋势。本文对行政伦理法治化的研究不囿于经验层面的一般概述和归纳,而是注重对问题领域的分析,对我国行政伦理法治建设中存在的问题,不仅是把脉和解构,更在于应对和建构。
文章以分析行政伦理法治化对社会整体、行政个体和行政组织的不同功效为理论维度,以梳理其他国家行政伦理法治化的建设经验为实践维度,指出行政伦理法治化在公共行政实践中之必然普遍性,尝试对公共行政领域中的伦理规范上位为法律规范的界限予以廓清。通过对不同国家的行政伦理法治化的建设历程进行全面系统梳理,对行政伦理法规内容、监督保证机制进行综括和分析,探究其行政伦理法治化建设的可操作性和实践性。把脉目前我国行政伦理制度建设现状,针对在建设服务型政府中出现的现实问题,借鉴其他国家实践经验,尝试提出我国行政伦理法规建设框架模式。
本文共有五章,主要框架结构和研究内容如下:
第一章以阐释公务员职业道德的特殊性为基点,在界定行政伦理法治化意涵的基础上,分别条陈行政伦理法治化对社会整体、行政个体和行政组织不同的道德功效,指出行政伦理法治建设是时代发展之趋势,是我国完善公务员道德约束机制,建设服务型政府、构建和谐社会之必然。同公民道德的广泛性和普世性相比,公务员道德更具鲜明的政治性、适度的强制性和典型的示范性。公务员的道德品质,对整个社会的理想信仰、道德风尚和价值观念的形成具有相当重要的示范性和影响力。行政伦理法治化不是对公务员所有的道德要求都上位为法律规范,而是以一定原则为指导、有针对性的、适度的道德法律化,旨在通过法律手段促进道德规范的有效践履,建立完善的制度机制约束个人的贪欲。
第二章和第三章分别以美国、加拿大、韩国和新加坡四国的行政伦理法治建设状况为例证,通过系统梳理,分别概述上述国家行政伦理法治建设的历程和立法情况,探究其行政伦理法治建设的可操作性和实践性,以期对我国提供借鉴和启示。行政伦理法治化的重点不仅强调对违法行为的惩治,更侧重于对公务员利用公权谋取私利的可能性的杜绝,针对一切潜在和可能性损害,做到事前预防。厉行法治,以明晰的制度约束政府公职人员的行为,将部分公务员道德规范上位为法律规定,使道德具有与法律同等的效力和作用,已成为许多发达国家行政伦理建设的重要内容。
第四章从阐述我国行政伦理法治建设现状出发,剖析存在问题,指出我国的行政伦理法治建设正日渐推进、发展和完善,各种行政伦理相关制度法规不断出台,但是仍存在亟待解决的问题。我国近年制定的很多行政伦理方面的制度规范,都不是针对公务员伦理道德行为的专门性法律规范,没有上位到法的高度。其中涵盖的行为规范和伦理要求多是一些原则性规定,内容较模糊而零散,相互之间协调性不足,缺乏统一而具体、真正具有现实可操作性的行动指南、量化的具体规定及其强制性的惩罚措施。相关的行政伦理监督执行机制缺位,导致实施效果不佳,与制度设立的初衷尚有一段距离。尽管如此,仍为政府进一步推进行政伦理法治建设奠定了坚实的政策和制度基础。
第五章针对我国行政伦理法治建设中出现的现实问题,在把脉我国目前行政伦理法治建设现状的基础上,借鉴其他国家实践经验,尝试提出“一规两法”的行政伦理法规建设框架模式。“一规”是指公务员行政伦理基本规范《国家公务员服务规定》;“两法”即行政伦理核心法规《国家公务员伦理法》和行政伦理扩展法规《反腐败法》。在行政伦理法治建设中,道德法律化是必要的但不是唯一途径,加强行政伦理教育、推进廉政文化建设、完善党内外各级监督机制、积极发挥非政府组织的监督功能也是必要的建设路径。行政伦理法治建设是一项系统工程,只有从各角度、各方位齐抓共管形成合力,管理与建设同步才能取得成效。
Administrative Ethics Rule of Law is an indispensable important aspect in the administrative ethics building. In the academic sector, even though the existence of moral law has been questioned, But for these government officials who are in charge of the public authority, because of the limited individual rationality,the moral constraints and the diversity of social ethical values, the power abuse that generated in the course of the exercise of power can not be effectively bound by the individual's moral self-discipline. At this time, the most basic administrative moral obligations need to be transformed into legal norms to exert coercive power of law and severely punish those who broke the rules, so that can the administrative ethical values be generally fulfilled.
The construction of complete structural system on the administrative ethics laws and regulations have become imperatively for our country to deepen the administrative system reform to set up a clean government and a harmonious community. From the practice point of view, the Administrative Ethics Rule of Law has been the world trend. In this paper, the study of Administrative Ethics Rule of Law was not only limited to the general description, summary and generalization on the experienced level, but rather focused on the analysis. As to the problem of the construction of Administrative Ethics Rule of Law, this article is more than to grasp and deconstruct, but to respond and construct.
From the theoretical point of view, this article analyzed different effects that Administrative Ethics Rule of Law showed on the whole community, the administrative individual and organization. From the practical point of view, this article expounded the construction experience of the Administration Ethics Rule of Law in other countries, pointed out the inevitability of the construction in the public administration practice, tried to define the Code of Ethics, which can be transformed into legal norms in the field of the Administration Ethics Rule of Law, overviewed and analyzed the content of the ethical administrative regulations and supervision mechanism in other countries to look into the practical operability of the Administrative Ethics Rule of Law. Facing with the ethics administration legal system in our country, targeted at questions arise in reality in building the service-oriented government, learned from the practical experience in other countries, made the construction of administrative ethics and regulations framework model in our country.
There are five chapters in this paper. The Main structure is as follows:
Chapter I, on the base of explaining the specificity of the professional ethics of civil servants and defining the meaning of Administrative Ethics Rule of Law, analyzed different effects that Administrative Ethics Rule of Law showed on the whole community, the administrative individual and organization, pointed out that the Administrative Ethics Rule of Law is the development trend and a kind of civil servant moral mechanisms. It is also the necessary channel to build a service-oriented government and set up a harmonious society. Compared With the breadth and universal civic virtue, the moral of the civil servant is more political, mandatory and demonstrative. Moral qualities of civil servants made very important and influential effect on the formation of the whole social ideal of faith, morality and values. In the Administration Ethics Rule of Law, not all of the moral demands of civil servants are epistatic to the legal norms, but a kind of appropriate degree of moral law which be guided by some principles and targeted, which aimed to improve the institutional mechanisms to made the individual greed bounded through the legal means to promote ethical and effective fulfillment.
Chapter II & Chapter III descried the construction of the Administrative Ethics Rule of Law in other four countries, such as The United States, Canada, Korea and Singapore. System outlined Administrative ethics rule of law and legislative history of the situation in the above countries to look into the practical operability of the Administration Ethics Rule of Law, and provided some reference and inspiration to our country. The focus of the Administrative Ethics Rule of Law is not only on punishing violations but more focused on eliminating the possibility of civil servant abuse; prevent all potential and possible damages. Rule of law is the main channel to build the administrative ethics in many countries. The practice of constructing the administrative ethics in developed countries shows that the system constrain on the behavior of government officials,upper part of the civil service code of ethics for the legal provisions,so that the moral has the same effect with the legal force, the above methods have become the main channel to build the administrative ethics in many countries.
Chapter IV, from the perspectives of elaborating the status quo of the construction of Administrative Ethics Rule of Law in our country, analyzed the existing problem, pointed out that in China, the building up of Administration Ethics Rule of Law has been promoted and developed, various administrative ethics laws and regulations related to the system have been continuously introduced. Nevertheless, there are still some problems calling for urgent solutions. The norms on the administrative ethic which draft these years were not the specialized legal norms which for civil servants ethical conduct. Many provisions are only of principle, more ambiguous and scattered, lack of coordinated and really practical guide to action, which led to ineffective implementation. Nevertheless, the pre-construction still laid a solid foundation of policy and system to the promotion of the construction of the Administrative Ethics Rule of Law.
Chapter V, facing with the ethics administrative legal system in our country, targeted at questions arise in reality in building a service-oriented government, learned from the practical experience in other countries, made the construction of administrative ethics and regulations framework model in our country---“One Rule Two Laws”.“One Rule”Refers to the basic ethical norms of the Civil Administration----“National Civil Service Regulations”;“Two Laws”Refers to the core ethical administrative regulations----“National Public Service Ethics Act”, expansion of administrative ethics and regulations----“Anti-Corruption Law”. In the Administrative Ethics Rule of Law construction, moral laws are necessary but not the only way. There are some other necessary methods, such as the administrative ethics education, honesty political culture promoted, oversight mechanisms at all levels inside and outside the party Improved, Non-Governmental Organizations developed etc. The construction of the Administration Ethics Rule of Law is a kind of systematic project. Only to form a concerted effort on the whole, can the Management and construction to achieve the synchronization effectiveness.
引文
①http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm
②2006年“两会期间,全国政协特邀委员深圳富源集团董事长缪寿良曾建议制定《从政道德法》,有教授则认为这个提案‘很怪’。认为道德是无法用法律来进行规范的。”详见http://news.sohu.com/20060304/n242121667.shtml
③http://news.xinhuanet.com/theory/2006-07/28/content_4889261.htm
①施能傑：“公共服务伦理的理论架构与规范做法”，台湾《政治科学论丛》民国93年第20期第119页。OECD主要国家的相关行政伦理法规主要包括:澳大利亚1997年的《公共服务规则和法案》、新西兰1990年的《公共服务行为准则》、英国1996年的《公务员守则》、美国《政府工作人员伦理行为准则》、葡萄牙1990年《公共服务行为守则》等。
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①俞可平:“公正与善政”,《南昌大学学报》2007年第4期。
①[美]特里·库帕:《行政伦理学:实现行政责任的途径》,中国人民大学出版社,2001年,第127页。
②Jeremy F. Plant,“Codes of Ethics”in Terry L. Copper,ed.,Handbook of Administrative Ethics,New York,Marcel Dekker,Inc,2001,p.309.
③Jeremy F. Plant,“Codes of Ethics”in Terry L. Copper,ed.,Handbook of Administrative Ethics,New York,Marcel Dekker,Inc,2001,p.313.
①Jeremy F. Plant,“Codes of Ethics”in Terry L. Copper,ed.,Handbook of Administrative Ethics,New York,Marcel Dekker,Inc,2001,p.313.
②Jeremy F. Plant,“Codes of Ethics”in Terry L. Copper,ed.,Handbook of Administrative Ethics,New York,Marcel Dekker,Inc,2001,p.314.
③Jeremy F. Plant,“Codes of Ethics”in Terry L. Copper,ed.,Handbook of Administrative Ethics,New York,Marcel Dekker,Inc,2001,p.315.
①Jeremy F. Plant,“Codes of Ethics”in Terry L. Copper,ed.,Handbook of Administrative Ethics,New York,Marcel Dekker,Inc,2001,p.315.
②Jeremy F. Plant,“Codes of Ethics”in Terry L. Copper,ed.,Handbook of Administrative Ethics,New York,Marcel Dekker,Inc,2001,p.316.
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④唐凯麟龙兴海:“现代理性视野中的传统行政伦理观”,《求索》2004年第7期。
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①王伟鄯爱红:《行政伦理学》,人民出版社,2004年,第10页。
①转引自马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第7页。
①[美]马克?费尔特:《特工人生“深喉回忆录”》,新星出版社,2007年,第2页。
①该法于1999年失效,随即由司法部的法规取代。转引自马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第206页。
①Ethics Reform Act of 1989,Copyright 2006 Matthew Bender & Company, Inc.《1989伦理改革法》文本内容来自美国国会图书馆网站:http://www.loc.gov
①Susan Welch et al.,American Government,4th Ed., St. Paul, MN: West Publishing Co.,1992,p.274.转引自马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第242页。
①美国联邦政府工作人员由低到高的行政级别是这样的:通用1-4级是初级文员和专业人员;5-7级是高级文员、初级专业人员和行政人员;8级是高级文员;9级是中级专业或行政人员;10-13级是正专业或行政人员;14-15级是高级专业或行政人员;16-18级是资深行政官员。资深行政官以上是高级行政官,分别是助理部长、副部长、部长。转引自马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第161页。
①信托以资财为核心、信任为基础、委托为方式的一种财产管理制度。有财产的人为了自己的或第三者的利益,把自己不能很好管理和运用的财产交给所信任的人去进行管理或处理。受托财产权的人按照约定的条件,将管理或处理的财产所得的利益返还给原财产所有人,或者返还给原财产所有人指定的第三者。受托财产权的人要收取一定的费用。信托是一种特殊的财产管理制度和法律行为,同时又是一种金融制度,与银行、保险、证券一起构成了现代金融体系。美国是目前信托制度最为健全,信托产品最为丰富、发展总量最大的国家。(http://zhidao.baidu.com/question/26838097.html?si=3)
①Standard of Ethical Conduct for Employees Of the Executive Branch,October 2002,Final Regulation Issued by the U.S. Office of Government Ethics《.行政部门工作人员伦理行为准则(2002.10)》来自美国国会图书馆网站:http://www.loc.gov
①Standard of Ethical Conduct for Employees Of the Executive Branch,October 2002,Final Regulation Issued by the U.S. Office of Government Ethics。例举事例均来自《行政部门工作人员伦理行为准则(2002年10月版)》。
①马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第154页。
①马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第166-167页。
①马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第147页。
②马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第151-152页。
①Updating Amendments to Office of Government Ethics Organization and Functions Regulation.2003年7月15日颁布。
①马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第110页。
①马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第199页。
①马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第200页。
②马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第201页。
①马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第206-207页。
①马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第8页。
①马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第214-215页。
②马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第223页。
③国会年度拨款屡屡夹杂了议员为笼络讨好支持者而塞进提案的形形色色的项目经费。这种政治分肥现象在英语中戏称为“猪肉桶”(pork-barrel)。年报因而取名“猪书”。转引自马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第221页。
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②马国泉:《行政伦理:美国的理论与实践》,复旦大学出版社,2006年,第213页。
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①王伟主编:《公共行政伦理读本》,国家行政学院出版社,2005年,第214页。
①http://news.xinhuanet.com/it/2004-04/02/content_1398636.htm来源于新华网2004年4月2日。
①王伟车美玉[韩]徐源锡:《中国韩国行政伦理与廉政建设研究》,国家行政学院出版社,1998年,第99页。
①王伟车美玉[韩]徐源锡:《中国韩国行政伦理与廉政建设研究》,国家行政学院出版社,1998年,第124页。
①新加坡《联合早报》2007年9月11日。
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①http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0361/23319.html
①吕元礼:“新加坡的理念:高薪养贤,厚禄养廉”,《中国党政干部论坛》2001年第4期。
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①鄯爱红:“中国行政伦理法制建设与制度反腐”,《玉溪师范学院学报》2005年第1期。
②七项法规包括:《关于领导干部报告个人重大事项的规定》(97.1.31);《关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》97.2.4;《中国共产党纪律处分条例(试行)》(97.2.27);《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》(97.3.28),简称“廉政准则”;《中华人民共和国行政监察法》(97.5.9);《关于对违反〈党政干部选拔任用工作暂行条例〉行为的处理规定》(97.5.16);《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》(97.5.25)等。
①《准则》主要涉及以下六个方面内容:(1)利用职权和职务上的影响谋取不正当利益;(2)私自从事营利活动;(3)假公济私、化公为私;(4)借选拔任用干部之机谋取私利;(5)利用职权和职务上的影响为亲友及身边工作人员谋取利益;(6)讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费。《准则》明确规定党员领导干部禁止从事这些行为。
②http://www.moc.gov.cn/zizhan/siju/renlaosi/zhengceguiding/lingdaoganbu_GL/dangfenglianzheng/200710/t20071029_443077.html
①http://www.most.gov.cn/lzjs/lzjsfg/199504/t19950430_8539.htm
①http://www.gov.cn/zwgk/2008-03/25/content_928129.htm新规则11章分别是:总则;组成人员职责;全面履行政府职能;实行科学民主决策;坚持依法行政;推进政务公开;健全监督制度;加强廉政建设;会议制度;公文审批;纪律和作风。
①http://www.gov.cn/zwgk/2008-03/25/content_928129.htm新规则第十九条规定:国务院在做出重大决策前,根据需要通过多种形式,直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。
①http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2005-08/10/content_3333496.htm《公务员法》第二章第十三条:公务员享有下列权利:(一)获得履行职责应当具有的工作条件;(二)非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分;(三)获得工资报酬,享受福利、保险待遇;(四)参加培训;(五)对机关工作和领导人员提出批评和建议;(六)提出申诉和控告;(七)申请辞职;(八)法律规定的其他权利。
②http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2005-08/10/content_3333496.htm
①http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2005-08/10/content_3333496.htm
②http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2005-08/10/content_3333496.htm
①http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2005-08/10/content_3333496.htm《公务员法》第二章第十二条:公务员应当履行下列义务:(一)模范遵守宪法和法律;(二)按照规定的权限和程序认真履行职责,努力提高工作效率;(三)全心全意为人民服务,接受人民监督;(四)维护国家的安全、荣誉和利益;(五)忠于职守,勤勉尽责,服从和执行上级依法作出的决定和命令;(六)保守国家秘密和工作秘密;(七)遵守纪律,恪守职业道德,模范遵守社会公德;(八)清正廉洁,公道正派;(九)法律规定的其他义务。
②http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2005-08/10/content_3333496.htm《公务员法》第82条规定:“担任领导职务的公务员,因个人或者其他原因,可以自愿提出辞去领导职务。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。”
③http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2005-08/10/content_3333496.htm《公务员法》第54条:“公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行该决定或者命令,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任;但是,公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。”
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①http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-06/22/content_8417974.htm
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①Ethics Reform Act of 1989,Copyright 2006 Matthew Bender & Company, Inc.《1989伦理改革法》文本内容来自美国国会图书馆网站:http://www.loc.gov
①Standard of Ethical Conduct for Employees Of the Executive Branch,October 2002,Final Regulation Issued by the U.S. Office of Government Ethics《.行政部门工作人员伦理行为准则(2002.10)》来自美国国会图书馆网站:http://www.loc.gov
①http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/19/content_7819983.htm
①《柳宗元全集(卷三)·<断刑论下>》
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①康德:《道德形而上学原理》,上海人民出版社,2005年,第51页。
①美国《行政部门工作人员伦理准则》规定的礼物上限是单位价值不超过20美元,总价值不超过50美元。
②美国《行政部门工作人员伦理准则》规定的礼物上限是单位价值不超过20美元,总价值不超过50美元。
①《誓词》全文如下:“本人保证以一名公职人员应有的荣誉和良心,为国家和国民奉献自己的一切。现宣誓如下:本人决心遵守法令,服从上级的指挥和命令。本人决心站在国民一边,以正直和诚实的品质投身于公务。本人决心以创新的工作和主动的精神去履行应尽的职责。本人无论是在担任公职人员之时,还是在不担任公职人员之后,绝不泄露在履行公务的过程中所掌握的机密。本人作为一名正义事业的实践者,决心在根除腐败的斗争中起表率作用。”转引自王伟:“行政伦理法制:廉政建设的重要途径”,《国家行政学院学报》2005年增刊。
①http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/xfq/2008-08/29/content_1447399.htm
②《法制日报》2009年2月26日。
①《刑法》第九十三条对“国家工作人员”的定义:“本法所称的国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员,以及其它依照法律从事公务的人员,以国家工作人员从论。”
②《刑法》有关巨额财产来源不明罪的条文规定:第三百九十五条国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入,差额巨大的,可以责令说明来源。本人不能说明其来源是合法的,差额部分以非法所得论,处五年以下有期徒刑或者拘役,财产的差额部分予以追缴。国家工作人员在境外的存款,应当依照国家规定申报。数额较大、隐瞒不报的,处二年以下有期徒刑或者拘役;情节较轻的,由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。
①http://news.sina.com.cn/c/sd/2009-02-03/124617140415.shtml
②刑法第394条明确规定:“国家工作人员在国内公务活动或者对外交往中接受礼物,依照国家规定应当交公而不交公,数额较大的,以贪污罪论处。”
①卢建平郭健:“中国贿赂犯罪立法之缺陷与完善—以适用联合国反腐败公约为视角”,《河北法学》2006年第12期。
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②《论语·子路》
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