摘要
2003年我国非典危机爆发后,中央及时采取各项措施全面遏制非典危机的继续蔓延,其中的一项果断措施就是免去当时的卫生部部长张文康和北京市市长孟学农的职务。两名省部级高官因一次重大公共卫生事故而被免职丢官,引起了国内外的广泛关注,行政问责制随后成为中国民主政治发展和行政管理体制改革中的热门话题。行政问责机制构建的目的是促进我国责任型政府的建设,是从责任的角度实现对行政权力的监督和制约。深入研究行政问责机制对于促进我国贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、丰富权力监督制约理论等都具有重大的理论和实践意义。
本文按照深入贯彻落实科学发展观的要求,从民主政治条件下对行政权力监督与制约的视角,针对我国行政问责实践过程中存在的问题,分析原因,进行科学的制度设计,力求建立健全适合中国政治体制特色的行政问责机制。文章包括导论、正文和结束语。
第一章导论主要阐明对行政问责机制结合实践进行研究的重大意义,分析研究国内的主要研究成果、已有的主要观点和分歧、研究中存在的问题及对相关研究的评价,提出本文写作的基本思路、重点、难点、创新之处。本文研究中采用了辩证唯物主义与历史唯物主义研究法、制度研究法、比较研究法、公共政策研究法、文献研究法等。
第二章论述行政问责机制的基本概念和基本理论。行政问责制是在现代民主政治条件下,行政问责主体按照法定的程序和规则,强制性地要求政府官员就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和接受失责的惩罚的行政权力监督与制约机制。其基本构成要素包括行政问责主体、客体、事由、手段和责任形式。行政问责机制涉及的基本理论包括社会契约论、有限政府论、有关行政管理理论、权力监督与制约理论、新制度主义理论及责任政府理论,从而奠定了行政问责机制建构的理论基石。
第三章是对中外有关行政问责制度的考察,考察古今中外有关行政问责方面的机制构成及运行方式。具体包括三个方面的内容:一是关于国外行政问责制度考察,分析研究其相对完善的行政问责机制概况。二是对中国香港特区高官问责制度进行分析研究。三是分析研究中国古代“行政问责机制”运行方式及与当代的区别和联系。对这三个方面的内容的考察,目的是对我国当前行政问责机制的构建提供有益的启示。
第四章阐述当代我国行政问责制度的发展。主要考察了从新中国成立以来我国行政问责从思想理念到为构建责任政府进行行政问责实践发展的历史脉络。重点分析新时期我国行政问责问题凸显的原因,论述了新时期进行行政问责机制构建的重大意义。分析研究我国行政问责实践发展中存在的主要问题。
第五章和第六章分析研究我国行政问责机制建构问题。提出建立健全行政问责机制要遵循权责一致、公开透明、责任形式有机结合及适用性原则。健全行政问责主体体系,实现“同体问责”与“异体问责”的有机结合,形成问责合力。明确行政问责对象,有效区分决策者、执行者和监督者,将事前、事中、事后问责有机结合起来。确立行政问责事由,重点是日常型问责,将行政问责与绩效评估有机结合起来。完善行政问责手段,实现行政问责的制度化、规范化,将行政问责与政务公开相结合。健全行政问责责任形式,具体包括政治责任、法律责任、行政责任和道德责任,并通过建立规范的机制以保障行政问责的权威性。
结语部分提出对行政问责机制进行正确定位,要和其它行政权力监督机制作有效区分和配合。明确建构行政问责机制的目的,是要建立起为人民服务、真正向人民负责的责任型政府。指出随着理论研究和实践发展的深入,应逐步实现从行政问责机制到公共权力问责机制体系,并为行政问责机制的深入研究提出了建议。
The central government took many measures in time to control the spreading of“the SARS”thoroughly after this crisis broke out in our country in 2003. One of these measures was to recall the minister Zhou Wenkang of the sanitation department and the mayor Meng Xuenong of the Beijing city which were responsible to the crisis as well as others of the time. The deposing of two dignitaries at provincial and ministerial level by the central government because of one big accident arising from their negligence brought a lot of attention of mangy people inside and outside China including the sphere of learning. Then, the mechanism of administrative accountability became the hot topic in the development of the democratic politics and the reforming of the administrative system in our country. Motivation to construct the mechanism of administrative accountability is to promote the building of the responsibility government and to realize the surveillance and restriction to the administrative power. The thorough research of the mechanism of administrative accountability as the great theoretical and practicing significance regarding the advancing of carrying out the viewpoint of scientific development thoroughly, the building of the harmonious socialism community, the development of the democracy and the enriching of the surveillance and restriction theory to the power.
This dissertation takes the Marxism-Leninism, the Mao Zedong Thought, Deng Xiaoping Theory and the important thought of“The Three Represents”as the instruction and is according to the requirement of carrying out the viewpoint of scientific development thoroughly, and aiming at the problems arisen from the practice of the administrative accountability, this paper analyses the reasons, put up scientific system arrangement and establishes the mechanism of administrative accountability suiting the characters of Chinese political system thoroughly from the perspective of the surveillance and restriction to the administrative power in democracy. This paper is composed of the foreword, main text and a brief summary.
Chapter one mainly sets forth the great significance of researching the mechanism of administrative accountability combining with the practice and analyses the main researching fruit, known viewpoints and differences, the problems in foregone research and the appraisals to it and introduces the basic train of thoughts, the key, the difficulty, the innovation as well as the main research methods such as dialectical materialism and historical materialism, system study, comparative study, public policy and literature etc adopted by this paper.
Chapter two elaborates the basic concept and the basic theory of the mechanism of administrative accountability. This mechanism is a method of the surveillance and restriction to the administrative power in which the subject of the administrative accountability restrictedly calls for governors to interpret and reasonably vindicate the administrative decisions, the administrative behaviors and the administrative results and accept the punishment for being be irresponsible for the duty according to the legal process and rule in the modern democracy. It includes five key elements which are the subject, the object, the matters, the measures and the responsibility types. The mechanism of administrative accountability refers some basic principles including society contract theory, limited government theory, relating administrative theory, surveillance and restriction to the public power theory, new institutionalism theory and responsibility government theory which are the theoretical stones to construct the mechanism.
Chapter three sees about domestic and foreign system of administrative accountability, namely sees about the method to construct the mechanism of administrative accountability in three respects in domestic and foreign countries of ancient and modern time: analyzing and studying the comparatively perfect mechanism of administrative accountability of foreign countries, analyzing and studying the system of dignitaries accountability in Hongkong of china, analyzing and studying the differences and the relations between ancient“mechanism of administrative accountability”and modern one. Motivation to see about the three contents is to supply useful inspiration for constructing modern Chinese mechanism of administrative accountability.
Chapter four sets forth the development of modern Chinese system of administrative accountability mainly analyzing the historical skeleton from the thought of administrative accountability to the practice for constructing responsibility government since the new China came into existence, emphasizing the reason that the problem of the administrative accountability emerges in new time of China, dissertating the great significance to carry out the construction of the mechanism of administrative accountability, analyzing and studying the main problems in the practice of our country’s administrative accountability development.
Chapter five and chapter six analyze the tactics to construct the mechanism of administrative accountability: outline the basic principle which make power and duty unanimous, make the government affairs open and apparent, combine responsibility types with each other and apply to the practice of administrative accountability; strengthen the subjects of administrative accountability to realize the combination of accountability in one organization and in different organizations and to shape composition of forces of accountability; make clear the object of administrative accountability and distinguish the decision-maker, the executor and the supervisor effectively and combine the accountability before the affair happens, in the course of the affair and after the affair happened; establish especially daily type contents of accountability and combine the administrative accountability and the administrative performance evaluation; perfect the ways of administrative accountability and realize the administrative accountability institutionalized and standardized and combine the openness of the governments’affairs and the administrative accountability; amplify the types of the administrative accountability including political responsibility, lawful responsibility, administrative responsibility and moral responsibility and establish the standardizing restoration mechanism to ensure the authority of the mechanism of administrative accountability.
In the part of the brief summary, this paper emphasizes the correct orientation to the mechanism of administrative accountability which is different from the mechanism of objecting corruption in the way of surveillance and restriction to the administrative power radically. Meanwhile, it should distinguish and cooperate from other mechanism of surveillance and restriction to the administrative power. This paper nails down the aim of the mechanism of administrative accountability is to establish the responsible government to serve the people and to answer for the people. It also emphasizes that China should realize the mechanism of public power accountability from the mechanism of administrative accountability along with the lucubrating of the theoretical study and the practical development and brings forward advises for the continue study of the mechanism of administrative accountability.
引文
①顾亮、冯加严:《后非典时期我国行政问责制的现实困境及对策研究》,《理论与改革》2004年第3期第83页。
②杨中林:《论“行政问责制”的内涵、动因及其完善》,《前沿》2005年第8期第208页。
③韩志明:《公民问责:理论意义与制度设计》,《中州学刊》2007年9月第5期第15页。
④程鹏:《我国公民行政问责的缺失和对策研究——从公民问责的理论根源和现实价值分析》,《陕西农业科学》2009年第1期第189页。
⑤韩剑琴:《建立责任政府的新探索—行政问责制》,《探索与争鸣》,2004年第8期第20页。
⑥刘奕岑、何跃:《问责制推行中的问题及对策建议》,《社会科学家》2005年5月第57页。
⑦⑦周亚越:《行政问责制的内涵及其意义》,《理论与改革》2004年第4期第42页。
⑧刘厚金:《我国行政问责制的多维困境及其路径选择》,《学术论坛》2005年第11期第41页。
①王宏伟:《我国行政问责制的完善》,《经济师》2006年第3期第22页。
②余望成、刘红南:《行政问责制:由来、困惑与出路初探》,《湖南科技学院学报》2005年6月第26卷第6期第34—35页。
③余望成、刘红南:《行政问责制:由来、困惑与出路初探》,《湖南科技学院学报》2005年6月第26卷第6期第36页。
④余玖玖:《试析“行政问责制”》,《行政与法》2006年第7期第10—11页。
⑤张霄:《评析“行政问责制”的推行》,《政治·行政》2005年10月第30页。
⑥刘厚金:《我国行政问责制的多维困境及其路径选择》,《学术论坛》2005年第11期第41页。
⑦罗蓉:《问责制实施的制度结构》《党政干部论坛》2004年第11期,第34-35页。
①刘仁文:《官员问责呼唤制度化》,《学习月刊》2006年第3期第4页。
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③王学军:《论我国政府问责制之现实困境以及出路》,《理论与改革》,2005年第1期。
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①刘军宁:《中国如何走向真正的间责制》,《瞭望新闻周刊》2004年5月第28页。
②李建业:《行政问责制研究》,华中师范大学2004年硕士学位论文。
③李建业:《行政问责制研究》,华中师范大学2004年硕士学位论文。
④黄健荣、梁莹:《论问责新政:多维理论之考察》,《行政学研究》2004年第11期第30—33页。
⑤刘厚金:《我国行政问责制的多维困境及其路径选择》,《学术论坛》2005年第11期第40—44页。
⑥姚庆武:《行政问责制的建立和完善》,《公共行政》2005年第11期第30—32页。
①周亚越:《制定行政问责法:法理和实践的双重需要》,《理论前沿》2006年第2期第36—37页。
②蒋浩:《我国政府官员问责制研究》,华中师范大学硕士学位论文。
③杨叶红:《论行政问责中异体问责的缺位》,《求索》2004年第12期第78页。
④周斌:《行政问责制:权责对等的制度性保障》《湖北社会科学》2005年第2期第35页。
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③Goodnow,F?J,Politics and Administration:A Study in Government[M],New York:Rusell&Rusell,1900.
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①温家宝:《认真学习(江泽民文选)加快推进政府职能转变》,国务院2006年9月4日召开的全国电视电话会议上讲话
①燕继荣:《现代政治分析原理》,高等教育出版社,2004年4月第1版,第146页。
①[美]博登海默:《法理学——哲学及其方法》,邓正荣等译,华夏出版社1987年版,第341页。
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③Andrew Heywood, Politics, New York: Palgrave, 2002. p. 11.
④《布莱克维尔政治学百科全书》,中国政法大学出版社2002年第1版第641页。
⑤《布莱克维尔政治学百科全书》,中国政法大学出版社2002年第1版第610页。
①张国庆主编:《行政管理学概论》,北京大学出版社2000年第2版,第103页。
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①张国庆主编:《行政管理学概论》,北京大学出版社2000年第2版,第499页。
①孙绵涛:《社会机制理论的新探索(上)》,《沈阳师范大学学报》2007年第6期第27页。
②张建新:《社会机制的涵义及其特征》《人文杂志》,1991年第6期第27页。
③孙绵涛:《社会机制理论的新探索(上)》,《沈阳师范大学学报》2007年第6期第28页。
①世界银行专家组:《公共部门的社会问责》,中国人民大学出版社,2007年9月第1版,第7页。
②世界银行专家组:《公共部门的社会问责》,中国人民大学出版社,2007年9月第1版,第7页。
③世界银行专家组:《公共部门的社会问责》,中国人民大学出版社,2007年9月第1版,第13页。
④刘祖云、王彬彬:《责任政府:行政问责从学术、立法到机制的逻辑》,《学术界》(双月刊) 2008年第5期第96页。
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⑥周仲秋:《论行政问责制》,《社会科学家》,2004年第3期,第129页。
①刘军宁:《中国如何走向真正的问责制》,《瞭望新闻周刊》2004年5月17日第28页。
②李良栋、侯少文、刘春主编:《新编政治学原理》,中共中央党校出版社2000年版,第192页。
①胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,2007年10月15日。
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①张贤明:《论政治责任——民主理论的一个视角》,吉林大学出版社2000年版,第38页。
①[法]卢梭:《社会契约论》,商务印书馆1964年版,第130页。
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③[英]洛克:《政府论》(下),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第95页。
①参见李道揆:《美国政府和美国政治》(上、下册),商务印书馆,1999年3月第1版,第49页。
①李东云:《从政府责任机制转变看新公共管理》,《云南行政学院学报》,2003年第6期,第56页。
②[美]麦克尔·巴泽雷著:《突破官僚制:政府管理的新愿景》,中国人民大学出版社2002年版,第5页。
①Robert B·Denhardt, Public Administration: An Action Orientation, Pacific Grove: Brooks/ Cole Publishing Company, 1991, p.369
①[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),商务印书馆1961年版,第154页。
②[美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》:商务印书馆1992年版,第264页。
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①[法]托克维尔:《论美国的民主》,商务印书馆1988年版,第880页。
②[美]库珀:《行政伦理学———实现行政责任的途径》,中国人民大学出版社,2001年版第64页。
①[美]库珀:《行政伦理学———实现行政责任的途径》,中国人民大学出版社,2001年版第68页。
②[美]库珀:《行政伦理学———实现行政责任的途径》,中国人民大学出版社,2001年版第65页。
③[美]库珀:《行政伦理学———实现行政责任的途径》,中国人民大学出版社,2001年版第71页。
④Mareh,J.G&olsen,J.P(1989),Rediscovering Institution,一The Organizational Basisof Politics,(NewYork:TheFreePress),p162.
①North, D.C. and Thomal, Robert P., The Rise of the Western World: A New Economic History, Combridge University Press, 1973, p.7.
②Scokpol T, State and Social Revolution, Cambridge University Press, 1979, p.27.
①[美]布坎南:《宪法经济学》,《公共论丛》1996年第2卷,第338—339页。
②[美]布坎南:《宪法经济学》,《公共论丛》1996年第2卷,第338—339页。
③[英]洛克斯利:《个人、契约和宪法:布坎南的政治经济学》,[英]J·R·沙克尔顿等编:《当代十二位经济学家》,商务印书馆,1992年,第38页。
①[美]彼德斯著:《政府未来的治理模式》,中国人民大学出版社,2001年版第29页。
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①王邦佐,桑玉成:《论责任政府》,《解放日报》,2003-5-13·
②A.H.Birch,RePresentative,and ReSPosible Government ---An Essay on the British Constituion,University of Toronto Press,1964,P133.
③A.H.Birch,RePresentative,and ReSPosible Government ---An Essay on the British Constituion,University of Toronto Press,1964,P133.
④李军鹏:《当代西方政府问责制度的新发展及其启示》,《上海行政学院学报》2008年1月第44页。
①[美]路易斯·亨金:《宪政·民主·对外事务》,生活·读书·新知三联书店,1996年版第12页。
②A.H.Birch,RePresentative,and ReSPosible Government ---An Essay on the British Constituion,University of Toronto Press,1964,P132
③A.H.Birch,RePresentative,and ReSPosible Government ---An Essay on the British Constituion,University of Toronto Press,1964,P132
④A.H.Birch,RePresentative,and ReSPosible Government ---An Essay on the British Constituion,University of Toronto Press,1964,P136
⑤A.H.Birch,RePresentative,and ReSPosible Government ---An Essay on the British Constituion,University of Toronto Press,1964,P139
⑥A.H.Birch,RePresentative,and ReSPosible Government ---An Essay on the British Constituion,University of Toronto Press,1964,P140.
⑦[澳]欧文·E·休斯:《公共管理导论》(第二版),中国人民大学出版社,2001年版第271页。
①[美]B·盖伊·彼得斯著:《政府未来的治理模式》,中国人民大学出版社,2001年11月第1版,第2页。
①[美]B·盖伊·彼得斯著:《政府未来的治理模式》,中国人民大学出版社,2001年11月第1版,第5页。
②[美]罗纳德·德沃金:《认真对待权利》,中国大百科全书出版社1998年版,第357页。
③[美]罗纳德·德沃金:《认真对待权利》,中国大百科全书出版社1998年版,第357页。
④[美]约翰·罗尔斯:《正义论》,上海译文出版社1991年版,第66-68页、202页。
①[美]B·盖伊·彼得斯著:《政府未来的治理模式》,中国人民大学出版社,2001年11月第1版,第54页。
②陈庆云:《“小政府”与“责任政府”》,《中国行政管理》1994年第12期第21页。
③张定淮、涂春光:《论责任政府及其重建机制》,《中国行政管理》2003年第12期,75-79页。
①张成福:《责任政府论》,《中国人民大学学报》2000年第2期第26页。
②Denhardt,R.1993 Theory of Public Organization.2nd ed.,CA:Brooks/Cole.136
③[法]托克维尔:《论美国的民主》,商务印书馆1991年版,第265页。
①金太军:《公共行政的民主取向与责任取向析论》,《天津社会科学》2000年第5期第34页。
①李军鹏:《当代西方政府问责制度的新发展及其启示》,《上海行政学院学报》2008年1月第48页。
①[美]詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯等:《民治政府――美国政府与政治》(第二十版),中国人民大学出版社2007年,第418-423页。
②A.W.Bradley and K.D.Ewing,Constitutional and Administrative Law.Longman:2003,13edn.P.115.
①曾繁正:《西方主要国家行政法、行政诉讼法》[M]红旗出版社,1998年版第292—293页。
①[美]小威廉·T·格姆雷、斯蒂芬·J·巴拉著,俞沂暄译:《官僚机制与民主—责任与绩效》,复旦大学出版社,2007年7月第1版,第8—9页。
①联合国:《千年宣言》, http: //www. un. org/Chinese/esa/devagenda/millennium. htm.l
②[美]詹姆斯·M·伯恩斯等著,陆震纶等译:《民治政府》,中国社会科学出版社1996年版,第916页。
①[美]F·J·古德诺:《政治与行政》,华夏出版社1987版,第2页。
②关信基:《一个非政治化的政治体制》,载于郑宇硕《创造香港新纪元》,香港突破出版社,1991年版第87页。
①宋立功《必须建立新世纪的高官问责制》,载于《信报:财经月刊》(港)第268期,1999年7月号。
①参见2001年10月24日《大公报》
②宋立功《必须建立新世纪的高官问责制》,载于《信报:财经月刊》(港)第268期,1999年7月号
①曾荫权:《难订机制罢免犯错官员》,《明报》2002年4月26日A6版。
①《大云山房文稿》卷1《三代因革论》。
①《日知录·部刺史》。
①《百官公卿表》
①《明史》卷236《江东之传》
②霍韬:《霍文敏公集》卷4《陛辞疏》。
①许同莘:《公牍学史》,档案出版社1989年版,第197页。
②韩俊远、刘太祥:《中国古代行政权力的制约与监督机制》,《南都学坛(人文社会科学学报)》,2004年5月第28—29页。
③长孙无忌等,〈〈唐律疏议〉〉,中华书局,1983年。
①《毛泽东选集》(第3卷),人民出版社1995年版第1045页。
①薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》上卷,中共中央党校出版社1991年版,第156页。
②薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》上卷,中共中央党校出版社1991年版,第156页。
③《毛泽东选集》第3卷,人民出版社1991年版第1094—1095页。
①《周恩来选集》〔下卷〕人民出版社1984年版,第103页。
②《周恩来选集》〔下卷〕人民出版社1984年版,第207页。
③《周恩来选集》〔下卷〕人民出版社1984年版,第208页。
④《邓小平文选》,第一卷,人民出版社1994年版,第12页。
⑤《邓小平文选》,第一卷,人民出版社1994年版,第222页。
①《邓小平文选》,第一卷,人民出版社1994年版,第195页。
②《邓小平文选》,第一卷,人民出版社1994年版,第180页。
③《邓小平文选》,第一卷,人民出版社1994年版,第160页。
①《邓小平文选》,第二卷,人民出版社1994年版,第150—151页。
②《邓小平文选》,第二卷,人民出版社1994年版,第282页。
③《邓小平文选》,第二卷,人民出版社1994年版,第341页。
④《邓小平文选》第一卷,人民出版社1994年版,第270页。
⑤《邓小平文选》第一卷,人民出版社1994年版,第273页。
⑥《邓小平文选》第二卷,人民出版社1994年版,第146页。
⑦《毛泽东邓小平理论研究》,2002年第2期,第53—54页。
⑧《毛泽东邓小平理论研究》,2002年第2期,第54页。
⑨《邓小平文选》第二卷,人民出版社1994年版,第328页。
①杨杨:《政府的责任》,《党政论坛》1994年第1期第37页。
②江泽民:《在全国组织工作会议上的讲话》,《人民日报》1994年12月2日。
③江泽民:《论党的建设》,中央文献出版社2001年版,第205页。
①[美]B·盖伊·彼得斯著:《政府未来的治理模式》,中国人民大学出版社,2001年11月第1版,第25页。
②B·盖伊·彼德斯:《政府未来的治理模式》,中国人民大学出版社2001年版,第29页。
①王晋:《第三部门:市场与政府的非零和产物》,《政治学研究》,2004年第3期第107页。
①B·盖伊·彼德斯:《政府未来的治理模式》,中国人民大学出版社2001年版,第54页。
①Rohr, John A. To Run A Constitution: The Legitimacy of the Administrative State. Lawrence, .KS: University Press of Kansas, 1986.29-51。
①陈党:《论构建有效的行政问责法律制度》,《河北法学》,2007年第2期第75-82页。
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②North, Douglass C,“institution, Institutional Change and Economic Performance,”Combridge University Press, 1990, P. 3.
③[英]R.科斯等《财产权利与制度变迁》,上海三联书店,1991年,第253页。
①[美]戈登·塔洛克:《寻租———对寻租活动的经济学分析》,西南财经大学出版社1999年版,第69-70页。
①刘敏军:《当代中国行政问责制度的发展:成就、问题与对策》,佛山科学技术学院学报(社会科学版),2007年3月第52页。
①[英]约翰·密尔:《代议制政府》,商务印书馆,1982年版,第80页。
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