摘要
在统筹城乡发展的过程中,是否以及如何发挥政府在资源配置中的作用,以弥补市场缺陷,是值得深入思考的话题。其中政府如何有效地进行投资选择,即如何有效地确定合理的投资规模、选择投资结构和投资模式、怎样完善投资制度等,便成为我们需要深入研究的课题。
本文由绪论、正文5章和结论与展望三个部分组成,约9万余字,基本思路是理论综述——经验验证——对策研究。在对地方政府投资进行理论抽象的基础上,将讨论重点放在统筹城乡发展背景中的地方政府投资的规模、城乡空间结构、产业结构选择分析上。主要内容包括：
1.统筹城乡发展与地方政府投资的理论分析
该部分在综述统筹城乡发展理论的基础上,对统筹城乡发展的内涵进行了界定,分析了地方政府在统筹城乡发展中的作用,探讨了地方政府投资在统筹城乡发展中的效应,提出了统筹城乡发展中地方政府投资的评价框架和选择思路。首先,统筹城乡发展的内涵是把城乡看着一个系统,通过政府与市场的双重作用,逐步形成初期政府主导、市场参与,中期政府引导、市场为主,后期市场主导、政府参与的城乡全方位自由交流与平等合作互利的经济体制,并以城乡制度一体化建设为保障,充分发挥城市和乡村的经济社会优势,加大城乡经济发展条件和社会发展条件的投资力度,促进城乡产业结构、金融、社会、物质等资源配置的优化,实现城乡医疗卫生、教育、社会保障、基础设施等基本公共服务均等化,有效缩小城乡二元差距,最终实现城乡经济社会全面统筹协调发展。其次,分析了城乡统筹发展中政府的重要作用在于弥补市场缺陷,促进经济协调运行。第三,在统筹城乡发展中,地方政府投资具有其他投资不可替代的效应,是城乡经济社会发展的重要推动力量,对推动城乡统筹发展举足轻重。第四,在统筹城乡发展背景下,地方政府投资选择应实现投资战略从城市偏向转向城乡统筹、投资结构从竞争性投资偏向转向公共产品供给、从追求需求规模扩张转向注重供给能力建设、投资制度从城乡分制转向城乡同制、投资模式从政府直接投资转向政府主导的多元投资等5个转变。
2.地方政府投资规模及其决定因素
该部分在统筹城乡发展的地方政府投资选择取向框架下,论述了地方政府投资最优规模选择的理论依据,并利用Eviews软件对地方政府投资的最优需求规模进行了检验,评价了规模效率及其成因,提出了优化地方政府投资规模选择的建议。首先,利用“最大社会收益”原则,从理论上分析了地方政府投资的最优规模条件,即当且仅当地方政府投资的边际社会成本MSC与边际社会收益MSB相等的时候,地方政府投资规模最优。其次,利用向量自回归(VAR)模型通过建立脉冲响应函数,测定了地方政府投资的最优规模和地方政府投资的滞后程度,认为地方政府投资占国内生产总值GDP的比重为0.183325时,地方政府投资的规模最优。第三,对地方政府投资规模效率进行评价并发现：从需求角度看我国地方政府投资总量长期不足；但从供给角度看已形成较大地方债务风险。造成这种现状的因素,主要包括国家政策体制、投资效益预期、财政分权程度等。第四,提出了统筹城乡发展背景下优化地方政府投资规模的对策建议：在充分考虑地方财政承受能力、信贷能力、土地和环境等影响因素,地方政府投资相对规模达到国内生产总值(GDP)的20%左右可能是适当的。
3.地方政府投资产业结构选择
该部分在统筹城乡发展的地方政府投资选择取向的框架下,分析了地方政府投资产业结构现状,对地方政府投资产业结构效率进行了评价,讨论了地方政府投资产业结构优化选择的约束问题,提出了优化地方政府投资产业结构的对策建议。首先,从现状看,地方政府投资产业结构仍然存在不平衡——投资重心偏离公益性事业,倾向竞争性产业。其次,在统筹城乡发展的背景下,影响地方政府投资产业结构的因素包括长期实施城市优先经济发展战略、地方所处的经济发展阶段等。第三,在统筹城乡发展的背景下,地方政府投资不能在各产业内平均分配,而应根据各产业之间的关联关系和供给的短缺程度,确定各时期重点投资产业。一是通过选择前后关联较高的产业重点投资,引导城乡产业进行合理分工与协作,同时,加大农业重点领域的政府投资力度,提高农业科技创新能力,发挥政府投资的乘数效应,切实统筹工业和农业发展；二是应根据市场失灵的领域,确定不同时期的产业投资重点,逐步降低在一般竞争性领域的投资比重,加强外部性明显的公共产品领域投资,强化保持可持续发展发展和结构调整、技术进步、增长质量和效益方面的投资,保证产业结构协调发展；三是要统筹兼顾、同等对待农村工业和城市工业,通过城镇化推动农村工业化,加强工业服务体系建设,以工业化带动农村发展；四是在提档升级城市服务业的同时,大力发展农村金融、商贸、物流、旅游等基础服务业,加快发展农村文化创意、养生康复等新兴服务业发展,促进城乡服务业相互融合、共同发展。
4.地方政府投资城乡空间结构选择
该部分在统筹城乡发展的地方政府投资选择取向的框架下,分析了地方政府投资城乡空间结构现状,对城乡空间结构效率和决定因素进行分析评价,提出了地方政府投资城乡空间结构选择的建议。首先,地方政府投资与统筹城乡发展的空间结构矛盾主要表现在地方政府投资的城乡结构失衡和区域结构差距较大等两个方面,地方政府投资城乡差距是造成城乡收入差距的重要原因,经测算,城乡投资差距0.764573元,将导致城乡收入差距拉大1元。其次,地方政府投资城乡结构不佳是城乡二元经济结构的主要原因之一,地方政府公共投资的城乡结构差异和城乡居民收入水平的结构差异存在累积因果循环效应,相互影响、不断自我强化。第三,地方政府投资空间结构选择的理论分析结果表明,在地方经济发展水平一定、地方政府财力有限的情况下,要保证统筹城乡发展,加大农村投资力度,又确保城市稳定发展,只有加快发展城乡经济才能最终解决这个问题。第四,地方政府投资在空间结构选择上,应以市场调节为基础,及时调整地方政府投资城乡空间投资投向,一是要与地方政府城乡公共产品供给结构一致；二是要在保证提高农村投资水平的同时,继续加强城市投入；三是要根据城乡就业结构、城乡人口结构水平、城乡空间距离等因素调整地方政府投资；四是要调整地方政府投资提供公共产品方式,从注重公共产品建设转向注重公共产品后期维护。
5.地方政府投资政策优化选择
该部分研究了地方政府投资制度优化选择,并对地方政府投资配套政策进行探讨。首先,阐述了现行投资制度的发展现状,认为尽管经过30多年改革的实践,城乡投资体制改革逐渐完善,但仍然存在不足,尚不能完全适应统筹城乡发展的需要。其次,在借鉴国外政府投资体制经验的基础上,针对现行投资制度的弊端,对建立完善统筹城乡发展的投资制度选择提出了建议。一是尽快出台政府投资管理法律法规,建立完善的适应城乡统筹发展的投资管理制度；二是从明确投资主体、完善事前评估制度、建立项目调整机制、完善审批制度等方面完善地方政府投资决策制度；三是从决策责任追究制、社会监督机制、项目后评价制度等方面加强对地方政府投资决策的监督,抑制投资冲动；四是全面放开民间投资参与城乡发展建设的限制,创新和完善民间投资参与统筹城乡发展的体制机制。五是通过扩大政府间接投资范围、改革财政补贴方式、引入市场竞争机制等几个措施,创新地方政府投资模式。第三,讨论了建立财政政策、土地政策、金融政策等与基本投资制度之间的协调机制和利益平衡机制,注意不同政策之间的相互促进和相互替代效应,充分发挥各种政策作用,优化配置城乡资源,促进城乡统筹发展。
本研究可能的创新主要来自以下几个方面：
1.在文献研究综述的基础上,提出了统筹城乡发展的内涵和基本实现路径。首先,统筹城乡发展内涵不是消灭城乡差别,而是把城乡作为一个系统来对待,通过政府与市场的双重作用,逐步形成初期政府主导、市场参与,中期政府引导、市场为主,后期市场主导、政府参与的城乡之间全方位自由交流与平等互利合作的经济体制,并以规范化服务性政府建设和基层民主政治建设为保障,充分发挥城市和乡村的经济社会优势,加大城乡经济发展条件和社会发展条件的投资力度,促进城乡产业结构、金融、社会、物质等资源配置的优化,实现城乡医疗卫生、教育、社会保障、基础设施等基本公共服务均等化,有效缩小城乡二元差距,实现城乡经济持续协调发展和城乡居民的发展机会平等,最终实现经济、社会、政治、文化和生态文明的全面统筹发展。其次,统筹城乡发展初期的基本实现路径是,通过“政府主导,市场参与”方式,以发展生产力和促进城乡居民就业创业为核心,实现经济统筹发展,加大社会发展投入,实现社会统筹发展；以各项制度创新突破点,实现政治统筹发展,以提高城乡居民素质、共享公益文化事业为重要目的,实现城乡文化统筹发展。
2.在统筹城乡发展的基本内涵基础上,提出城乡统筹发展的地方政府投资选择的5个转变：一是地方政府投资战略要从城市偏向转向城乡统筹,把农村真正纳入到城市同等重要的位置,并采取积极措施加强对农村的有力支持和适当保护。二是地方政府投资结构要从竞争性投资偏向转向公共产品供给,逐步降低在一般竞争性领域的投资比重,加强外部性明显的部分公共产品领域投资,强化保持可持续发展发展的投资,确保农业公共产品投资。三是地方政府投资要从追求需求规模扩张转向注重供给规模能力建设,遵从与财力相适应的原则,坚决避免投资规模的大起大落。四是地方政府投资制度要从城乡分制转向城乡同制,要健全市场准入制度,实施公平的市场准入条件,逐步形成非自然垄断业务领域的竞争机制,建立合理的公共服务价格机制,使投资者能够取得应有的回报,制定引导社会资金投入的财税优惠政策,引导更多的社会资金投入城乡统筹建设,改革农村土地制度,统一城乡土地制度。五是地方政府投资模式要从政府直接投资转向政府主导的多元投资,地方政府根据公共产品具有的不同属性,应该采用不同的配置规则进行公平、有效的提供,实现地方政府投资模式从直接投资转向多元投资。
3.在地方政府投资在空间结构选择上,提出应以市场调节为基础,及时调整地方政府投资城乡空间投资投向。一是要按城乡公共产品的不同需求,对地方政府投资重点进行相应调整。二是要在保证提高农村投资水平的同时,继续加强城市投入,以适应城市化进程需要。三是要根据城乡就业结构、城乡人口结构水平、城乡空间距离等因素调整地方政府投资,特别是注重农民工和农村地区“空心村”、“空心镇”等的基础公共产品结构调整。四是调整地方政府投资提供公共产品方式,从重公共产品建设转向重公共产品后期维护。
由于时间和本人能力有限,尚有一些问题有待进一步深入的研究。一是城乡统筹发展涉及面广,重点问题研究不是很突出。二是政府投资阐述不够完善,更全面的探究统筹城乡发展的政府投资战略问题,还应该涉及政府投资项目结构问题和区域间的协调发展问题。三是对政府投资效率对城乡统筹发展的影响没有定量分析,地方政府投资效率的定量分析不足。上述问题还有待在今后的研究中能够获得更多的成果。
After the founding of PRC, the strategy of giving priority to the development of heavy industry has resulted in a special divisional system in China, which is called 'urban-rural dualistic structure'. Taking the rural household contract responsibility system and a series of rural reform measures as a breakthrough, we once narrowed the gap between rural and urban areas. When we transformed the reform focus from rural areas to urban areas later, the gap between them has gradually widened again. Currently, how to balance urban and rural development has extensively become the focus of attention.
In the process of balancing urban and rural development, the government should think deeply about what kind of role it should play in resources-allocation and compensation for market imperfections. One thing important is that the government should make an effective choice in investment. This means that the government should firstly make effective choices in investment scale, investment structure, investment mode, etc. and secondly consummate investment systems.
The paper is made up of three parts, the introduction, the body, conclusions and prospects. The paper has firstly made a theoretical analysis, secondly made experience-verification, and thirdly made countermeasure analysis. On the background of balancing urban and rural development, the focus of this paper is on the theoretical analysis of local government investment, and the choice-analysis of investment scale, space structure of urban and rural areas, and industrial structure. The main contents include:
First of all, on the basis of summarizing the theories of balancing urban and rural development, we presented the connotation of balancing urban and rural development. And then, we took an analysis on the theoretical and practical basis about the local government's action in balancing urban and rural development. We also discussed the effect of local government investment in balancing urban and rural development. We finally proposed the evaluation frame of local government investment and proposed five choices for local government investment in balancing urban and rural development. For example, the investment strategy of local government should shift from urban bias to balancing urban and rural development, and the investment structure should shift from competitive investment bias to public goods supply.
Secondly, we made an analysis on the investment scale and its determinants of local government investment. We examined the best demand scale for local government investment, evaluated the scale efficiency and its causes, and then made a proposal for optimizing the choice of the scale of local government investment.
Thirdly, we analyzed the present industrial structure of local government investment, evaluated the efficiency of industrial structure of local government investment, discussed the restricted problems of optimizing industrial structure of local government investment, and finally made proposals for optimizing the industrial structure of local government investment.
Fourthly, we made an analysis on the urban and rural space structure of local government investment. We analyzed then present situation of urban and rural space structure of local government investment. On the base of theoretical exploration on urban and rural space structure of local government investment, we offered our proposals.
Fifthly, we made a research on the optimizing choice of local government investment system. We expatiated the present investment system, and then made some proposals for establishing and consummating investment system of balancing urban and rural development. We also made some research on the supporting policies of local government investment.
The possible innovations of the paper come mainly from the following aspects:
Firstly, on the basis of document study, we pointed out the connotation and basic implementation path of balancing urban and rural development. The connotation of balancing urban and rural development is not mean to eliminate the differences between town and country. It is to take rural and urban economy and society as a unified system to realize sustainable and harmonious development of economy and society, and equalize developing opportunities of urban and rural residents. The basic implementation path is Government-Domain-and-Market-Participation. The key point is to develop productivity and promote employment and entrepreneurship for urban and rural residents to realize coordinated development of economy, society and culture.
Secondly, on the basis of the basic connotation of banlancing urban and rural development, we put forward the five changes of local government investment choice:shifting investment strategy from urban bias to balancing urban and rural areas, shifting local government investment structure from competitive investment bias to public goods supply, shifting local government investment from scale expansion to the construction of supply ability, shifting local government investment system from an individual rural-urban system to a coordinated rural-urban system, shifting investment patterns from government direct investment to government-led multiple investment.
Thirdly, considering the space structure choice of local government investment, we proposed that market regulation should be the foundation, and we should also make some adjustments for the investment focus. According to the different demands for public products, we should make some adjustment to the priority of local government investment. On the assumption of increase the investment level in rural areas, we should continue strengthening investment in urban areas to meet the demands of urbanization. Local government investment should also made some adjustments according to urban and rural employment structure, urban and rural population structure level, urban and rural space distance, etc.
引文
1数据来源：国家统计局发布的《中国统计年鉴》,中国统计出版社,1985—2009
2樊继达： 《统筹城乡发展中的基本公共服务均等化》,中国财政经济出版社,2008.9,第18-21页
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10根据国家统计局：《中国统计年鉴》,中国统计出版社,1985—2009年的数据整理所得
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14樊继达：《统筹城乡发展中的基本公共服务均等化》,中国财政经济出版社,2008.9,第18-21页
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24车维汉主编：《发展经济学》,清华大学出版社,2006.2,第58-64页
14车维汉主编： 《发展经济学》,清华大学出版社,2006.2,第66-70页
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