摘要
铁路运输业作为典型的自然垄断行业,政府在进入、投资、价格等方面对其进行严加管制,并实行国营以避免垄断高价。独家垄断的市场结构虽然保持了铁路运输业的规模经济,同时也导致了铁路运输企业缺乏改进技术、降低成本的动力,放松内部管理和技术创新,使实际的生产效率大大低于潜在的最大生产效率,导致了生产低效率。随着国民经济的迅猛增长,铁路运输需求猛增,面对迅猛增长的运输需求,虽然铁路部门采取提速等方式挖掘运输潜力,但是由于铁路运输基础设施滞后,运输调整能力有限,导致铁路运输供需市场严重失衡(姜琪,2012)。当前我国铁路运输业运输缺口严重,2000年以来,客运缺口每年都在40%以上(于良春、彭恒文,2005),极大的影响了国民经济的发展。行政垄断下的中国铁路运输业的发展滞后,表现在如下方面：路网规模较大,但密度小,复线率低；地区间路网布局不平衡；在整体运输市场上所占比重逐年下降；运输密度大,但经济利润低,亏损经常出现；客货运缺口严重,无法满足经济发展带来的运输需求,替代运输有限,无法满足大宗运输的要求,运输结构失调吞食经济增长的增量。
随着2004年《中长期铁路网规划》和2008年《中长期铁路网调整规划方案》的批准和实施,铁路建设规模和债务规模不断扩大,随之而来的是越来越严重的铁路建设资金缺口,仅依靠现有的铁路建设基金、贷款发债和短期融资等方式筹得的资金已远远不能满足现阶段铁路发展的需求。另外,国家宏观政策的收紧,导致国家对铁路建设的投资和银行贷款均相对减缓,铁路建设资金短缺更成为制约铁路业发展的瓶颈。’2012年铁道部规划全国铁路建设的固定资产投资额为5000亿元,截止4月30日全国铁路固定资产投资仅完成895.97亿元,同比减少48.3%,全国范围内,1万公里以上铁路项目里程被迫停工,这些被停工的项目中,约有50%是运行时速在200公里以上的高速铁路。2鉴于中国铁路建设面临的资金缺口严重的问题,2012年5月铁道部发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》,明确表示鼓励和引导民间资本依法进入铁路领域,特别强调对各类投资主体同等对待,对民间资本不单独设置附加条件,但由于投资周期长、收益回报难以核算、非市场化的定价机制等因素使得民资进入铁路行业依然顾虑重重。现阶段中国每年的物流成本占GDP的18%,而发达国家物流成本都维持在GDP的10%左右,造成中国物流成本高昂的重要原因就是铁路运输业发展滞后而导致的整体运输结构失衡。中国经济的快速发展,使得资源消耗量巨大,作为一个地域辽阔的国家,很多资源物品都需要长途运输,由于铁路运输业发展滞后,很多长途货运被高运费的公路运输所替代。2010年,全国公路货运量占到76%,而铁路货运只占11%,由此造成的高物流成本不仅挤压了制造业的利润,而且抬高了消费物价,直接影响中国经济增长的稳定性和持续性。
中国铁路运输业改革已经刻不容缓,本研究遵循ISCP框架2(于良春,张伟,2010),在分析中国铁路运输业运营制度背景的基础上,考察了中国铁路运输业上下游市场的市场结构,并从横、纵两个维度和双侧市场势力、非对称竞争两个视角来对铁路运输企业行为和生产效率进行分析和测度,最后,有针对性的提出铁路运输业的投资体制改革和改革路径选择建议。本文对中国铁路运输业的有效竞争研究主要分为五个方而：
1、铁路运输业行政垄断形成机理与运行机制。基于行业性行政垄断一般理论推导的三个命题,我们引申出第四个命题,认为政府对铁路运输业的行政垄断导致的种种问题是政府突破隐性汲税约束,对铁路运输业过度征收隐性税收的结果。因为,第一,政府在对铁路运输业营业收入进行正常征税的同时,还额外强制收取铁路建设基金,虽然铁路建设基余被用于铁路基础设施的建设,但这无形之间抬高了铁路运输的货运价格,使其在平行相关货运市场的竞争中丧失一部分价格优势。第二,政府对公益性客货运价格进行指导定价,公益性低价实际上是政府对铁路运输业征收的隐性税收,公益性运输是政府应该负担的社会责任,但政府却将包袱甩给了铁路运输企业,加之中央财政缩减对铁路运输业的补贴,使铁路运输企业的盈利能力大大降低。第三,政府缩减投入和补贴的同时,又对铁路运输业实行公益运输指导低价,直接导致铁路运输业的发展缓慢、滞后,面对快速增长的运输需求,铁路运输业却无能为力,只能接受在整体客货运市场上市场比重逐年下降的现实。在既定税收水平的条件下,通过改变制度组合,使政府税收最大化点向经济效率最大化点移动,是政府效用提高的另一途径,该途径的实现依赖于政府转型——建设强化市场型政府。
2、铁路运输业的市场结构与市场势力。铁道部对铁路运输业实行半军事化管理,保持着计划经济时期的政企合一,这对整个产业特征有决定性的作用。铁路上游基建企业、车辆企业、材料和设备企业的实际控制人是国资委,与铁道部的议价能力比较弱,在上游市场,铁路运输企业(铁道部)为作为国内市场唯一的买方,垄断了上游产品市场,可能会具备较强的买方势力。在下游的铁路运输市场,铁道部作为各个铁路运输企业的实际控制人,又以独家垄断厂商的身份出现,面对铁道部极强的垄断市场结构,数量庞大而又分散的买方只能被动接受非市场化的运输资源分配和运输价格,铁路运输企业又具有很强的卖方势力。综合铁路业上下游市场来看,铁路运输企业(铁道部)可能会在上下游市场上具备双侧市场势力。本研究采用新产业组织的实证方法对铁路运输业在上游产业的市场势力进行测度,测算结果发现,铁路运输上游产业整体的系统市场势力溢价为0.9346,对应的P值为0,系数检验非常显著。上游市场不存在市场势力溢价恰恰是因为处于产业链下游铁路运输业对上游市场存在着较强买方势力的结果,使得上游企业在较低的利润率水平上竞争,而非良好有序的竞争所致。作为买方的铁道部在上游市场一家独大,使得铁路运输企业具有较强的价格谈判能力,这样畸形的上下游市场结构并非激烈竞争与市场化推动的产物,而是制度安排的结果。
3、平行相关市场的挤占效应。我们借鉴Blinder-Oaxaca分解方法对平行相关市场上公路客运对铁路客运非对称竞争的挤占效应进行实证测算,结果显示,因铁路线路短缺、产能受限和运输价格因素公路对铁路运输的挤占效应是客观存在的。现今铁路运输与公路运输间客运量差距中,铁路因价格受限造成的客运差距为12.5%,因产能受限造成的客运差距为5.5%,即平行相关市场的挤占效应有至少18%的差距是可以弥补和改进的。另外,铁路与公路之间27.7%的客运差距是平均运距和人均支出造成的。
4、铁路运输业的生产效率与损失。我们以2000-2009年各铁路局的客运量和货运量为产出指标,在岗职工人数、铁路营业里程和机车台数为投入指标,测度中国铁路运输业的各项生产效率值。结果显示,2000-2009年的中国各铁路局的技术效率、纯技术效率和规模效率均值都表现为无效率值,这说明中国铁路运输业在行政垄断制度下运行效率低下,发展滞后,投资的不足使得大部分铁路局路网不完善,路网规模无法达到有效规模,从而导致规模效率低下,技术效率低下,大部分铁路局由于规模原因,在2000-2009年间始终处于规模报酬递增阶段。中国铁路运输企业自身盈利能力不足,无法获得超额利润,尽管存在垄断结构,市场势力却无法得到发挥,故寻租成本和收入转移效应可能并不明显,中国铁路运输业的效率损失主要体现在生产效率损失和配置效率损失两个方面。2005-2011年,中国铁路运输业的年平均生产效率损失为6亿元,其比例占到了年均营业利润的94.4%；平均每年配置效率损失为67.94亿元,占年均营业利润的10.5%。铁路运输业年均效率损失超过了每年的营业利润。
5、投资体制改革与有效竞争的实现路径。中国铁路运输业改革是一个长期而又复杂的过程,不可能“毕其功于一役”,我们认为,在短期内,铁路运输业改革应集中力量解决建设资金问题,尽快解决铁路运输线路短缺的现状。与短期改革同时进行的,铁路运输业应进行渐进式的长期的运营体制改革。在改革的初始阶段,可实行“纵切”方案,撤销铁道部,将铁道部相关业务板块划分为投资、建设、运营三个集团公司,铁路主管部门不直接参与各集团公司的业务运行,只负责规范标准、法规政策的制定和行业监管等,各集团公司拥有完全的自主经营权和定价权,这样有利于提高铁路运输企业的盈利能力和解决债务危机的能力,也有利于吸引外部资本进入铁路基础建设领域投资。在改革的第二阶段,也是铁路运输业改革的长期目标,就是在运输能力充足、运输企业完全市场化运行的条件下,对铁路运营集团公司进行“横切”,即在可竞争的运营集团内部,形成多个竞争性的运输企业主体,横切后的运输企业拥有真正的市场主体地位,能借助市场的力量,自由调整运价,既有利于铁路运输市场价格的形成,也助于整体运输市场运输秩序的完善,降低全国物流成本。
The railway transport industry is a typical natural monopoly industry, Chinese government carries on the strict control in entering, investment, price to avoid the monopoly price.The monopoly market structure keeps up the economic scale of railway transport industry, but it leads to the lack of railway transport enterprises to improve technology, reduce the cost of power, to relax the internal management and technical innovation, it make the actual production efficiency greatly less than the maximum efficiency of production potential, resulting in the low efficiency. With the rapid growth of the national economy, railway transportation demand soared, although the railway departments take speed to tap the transport potential, because of the railway transport infrastructure lag, there is a serious imbalance between supply and demand of railway market.The transportation gap of railway transportation in China is serious, since2000, passenger gap is more than40%each year, the gap impacts greatly on the development of the national economy.The development of the administrative monopoly of China railway industry lags behind:the network scale is large, but the density and double-track rate are small; road network layout is imbalance between regions; the market share decreased year by year; the density is high, but the economic profits is low; freight gap is serious, can not meet the transportation demand, alternative transportations are unable to meet the requirements of bulk transport, transport structure is maladjusted incremental swallowed economic growth. With the approval and implementation of 《The Long-term Railway Network Plan in
2004》 and 《The Medium and Long-term Railway Network Planning Adjustment in2008》, the construction scale and the scale of debt railway expand, there is more and more serious railway construction fund gap, the existing railway construction fund, loans, bonds and short-term financing, financing the fund can not meet the demand of railway development at the present stage.In addition, the policy is tightening, the state investment and bank loans to the railway construction has been slowed, the shortage of funds becomes the bottleneck of the development of railway industry.ln2012,the fixed assets investment of Railways Ministry was500billion Yuan, and the national railway fixed assets investment was89597million yuan in April,decreased48.3%.More than10000kilometers railway projects stopped,50%is high-speed railway which speed is more than200km/h.
In view of China railway construction is facing serious funding gap problem, the Railways Ministry in2012released 《The Opinions of Encouraging and Guiding The Private Capital Investment in Railway》, made it clear that encouraging and guiding the private capital to enter the field of railway, with particular emphasis on all types of investment main body should be treated in the same way, the folk capital was not a separate set of additional conditions. But non-market factors pricing mechanism maked the private capital to enter the railway industry different.At the present stage, Chinese annual transport costs accounted for18%of GDP, while in developed countries, the costs are maintained at around10%of GDP. The lag development of railway transportation cause the high cost.The rapid development of Chinese economy demand of huge resources consumption. As a big country, a lot of resources require long-distance transport, but the development of railway transportation industry lag behind, a lot of long-distance freight is replaced by road transport.In2010, the National Highway freight volume accounted for76%, while the railway freight accounted for only11%. High transport cost results from not only extrusion manufacturing profits, but also raising consumer prices, directly affect the stability of Chinese economic growth.
Based on management system of Chinese railway transportation, the paper analyses the market structure of Chinese Railway transportation, and from the horizontal, vertical two dimensions and bilateral market power, not crowding-out effect under asymmetric competition perspectives to analyse and measure the enterprise behavior and operating efficiency of Chinese railway transportation. At last, we propose the optimal path of reform of the railway transport industry.The paper is divided into five parts to study on the effective competition of Chinese railway industry:
1.Administrative monopoly formation mechanism and operation mechanism of Chinese Railway industry. Based on the general theory, we derive the fourth propositions. The government break the recessive drain tax constraints to levy excessive implicit tax on the railway transport industry,which causes all sorts of questions.The first.the government levy not only normal tax revenue but also construction fund on railway transportation. Although the railway construction fund is used for the construction of railway infrastructure, but this lift the freight price of railway transportation, and lost price advantage in the parallel related freight market.The second, the government guide the price of passenger and freight, the public price is actually a hidden tax levied on railway industry. The public transportation is the responsibility of the government,but the government put the burden to the railway transport enterprise, which reduce the railway transportation enterprise's profit ability.The third,the government cut investment and subsidies on railway industry and make the low public guidance price,which directly lead to the slow development of railway transport industry.The market share of railway transport industry dropped year by year in the overall freight market.In a given tax level conditions, the government change the system combination to make the revenue maximization point to maximize economic efficiency point movement,which is another way to improve the utility of the government by constructing market-intensified government.
2.Market structure and market power of railway transportation industry. The Railways Ministry implement half militarization management on the railway transportation enterprises during the period of planned economy, which plays a decisive role in the whole industry. The construction enterprise, the vehicle enterprise, materials and equipment enterprise are actually in control of State-owned Assets Commission,and has the weak bargaining power with the Railways Ministry.In the upstream market, the railway transport enterprise is the only buyer in the domestic market, may have a strong buyer power.In the downstream transportation market, the Railway Ministry is the actual control of the railway transportation enterprises, and has exclusive monopoly status.The buyer can only passively accept the non-market transportation resource allocation and price of transportation, the railway transport enterprise has strong seller power,so the railway transport enterprise may have bilateral market power in the market.This research uses the empirical method of new industrial organization to measure the market power of railway upstream industry.The result shows that the system of market power of railway upstream industry is0.9346,The P value is0, coefficient test was very significant.The reason for the upstream market having no market power is that the railway has strong buyer power in the upstream market.The upstream enterprises compete in a lower profit margins rather than a good system.The downstream market structure is not caused by fierce competition and market but the institution.
3.Crowding-out Effect in parallel relevant market. We used Blinder Oaxaca decomposition method to measure the crowding-out effect in the parallel market.The results show that, the shortage of railway lines and the limited production capacity lead to the crowding-out effect of railway transportation.12.5%of the gap between railway and highway is leaded by price,5.5%is leaded by limited capacity. The crowding-out effect of parallel market has at least18%of the gap which can be improved.In addition,27.7%of the gap between the railway and highway is caused by the average distance and expenditure.
4.The produce efficiency and loss of railway transportation industry.We use passenger and freight as output index, and use the number of staff, railway operating mileage and the number of locomotive as input index,to measure the production efficiency of Chinese railway industry from2000to2009.The results show that, the technical efficiency, the pure technical efficiency and the scale efficiency of Chinese railway bureaus were invalid rate from2000to2009,which shows that the efficiency of Chinese railway transportation industry is low,insufficient investment makes most railway network not perfect. In2000-2009,most of Chinese railway bureaus were at the stage of increasing returns to scale.The profit ability of Chinese railway enterprises are insufficient. Although the enterprises exist monopoly structure, market forces can not be played, so the social welfare net loss, the cost of rent-seeking and income transfer effect may not exist, the loss of China railway transportation industry is mainly reflected in the loss of productivity.The average loss of productivity is60.3billion yuan, the proportion accounted for an average94.4%of the profits in2005-2011; The loss of average annual allocation efficiency was6.794billion yuan, the proportion accounted for an average10.5%of the profits in2005-2011.The average annual efficiency loss of Chinese railway transportation industry were more than the annual operating profit.
5.Reform of the investment system and the path to realize the workable competition.The reform of China railway industry is a long-term and complex process, we believe that,the railway reform should concentrate on solving the problem of construction funds and the shortage of railway lines in the short term.At the same time,the railway transportation should reform long operating system. In the initial stage of reform,the government should cancle the Railway Ministry, and divide the Railway Ministry into investment, construction, operation three groups, the railway departments are not directly involved in the business operation of the company,only responsible for the standards, regulations and policy formulation and supervision of the industry.The company has complete autonomy and pricing power, which helps to improve the railway transport enterprise's ability to profit and the ability to solve the debt crisis, but also conducive to attract foreign capital to enter the railway infrastructure construction investment.In the second stage of the reform, the government should cut the railway operation group to realize the workable competition of Chinese railway industry.The companies can rely on market forces to adjust the price, which is conducive to the formation of the railway transport market price, perfect helps transport order integral transportation market, reduce the cost of logistics.
引文
12012年3月5日,国务院总理温家宝在十一届全国人大五次会议上作政府工作报告时强调,“中国将深入推进国有经济战略性调整,完善国有资本有进有退、合理流动机制,研究推进铁路、电力等行业改革。”2012年3月22日,《国务院批转发展改革委关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出,要按政企分开、政资分开的要求,研究制定铁路体制改革方案。
1 2005年7月,铁道部就出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》,明确了向非公资本开放铁路建设、铁路运输等领域,但并未真正实施。
1参见于良春,张伟.中国行业性行政垄断的强度与效率损失研究[J].经济研究.2010(3)。
1本节部分内容发表于《经济评论》,2012(4)。
1本节内容发表于《云南社会科学》,2012(2)。
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1它们分别是柏林顿北方圣塔菲铁路公司(BNSF)、CSX运输公司(CSX)、大干线公司(GTC)、堪萨斯南部铁路运输公司(KCS)、诺福克南方铁路分公司(NS)、苏澳利涅铁路公司(SL)和联合太平洋铁路公司(UP),其中,大干线铁路货运公司和苏澳利涅铁路货运公司分别是加拿大国家铁路公司(CN)和太平洋铁路公司(CP)在美国的分公司。参见马超,郭军利,张晓东,李向国.美国铁路发展历史及现状[J].铁道运输与经济,2011(9)。
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1于良春,张伟.中国行业性行政垄断的强度与效率损失研究[J].经济研究,2010(3)。
2下文中统一把《中华人民共和国铁路法》简称为《铁路法》。
1本竹主要内容发表于《经济评论》,2012(4)。
1关于掠夺理论,奥尔森有着很生动的描述。详见曼瑟·奥尔森.权力与繁荣[M].上海：上海世纪出版集团,2005：6-13。
2最大化产出的产权结构往往无法实现统治者租金最大化,这就是所谓的“诺斯悖论”。
1邓宏图定义的行政效率,是指中央政府征收赋税(汲取社会经济资源的能力),以及将这种能力转化为实际财富的行政运行效能。本文的“行政效率”概念与之有差异。参见邓宏图.历史上的官商：一个经济学分析[J].经济学(季刊),2003(4)：531-554。
1没有任何约束,没有产权保障的完全自由放任的市场竞争状态也是低效率的,所以需要政府提供公平竞争的环境,需要政府进行适当的经济干预,但不是直接的行政干预。在一定范围内,政府合理的经济干预对经济增长起促进作用,经济效率会提高,有效竞争的实现需要政府制定和采取一系列的竞争政策来提供保障。参见姜琪.论竞争的本质与有效竞争的界定[J].云南社会科学,2012(2)。
1通过降低行政效率和提高经济效率来增大政府效用的具体介绍和几何意义请参见后文命题3的解释。
2参见李振华.盐铁专营是非多[N].21世纪经济报道,2009.12.25。
3铁专营由于制铁工艺的改进,唐代以后不实行国营,而盐的专营一直持续至今。
1为了更加清晰的说明问题,我们把行政效率和经济效率对税收的影响系数wa和we简化为1,这意味着假定行政效率和经济效率对税收的影响程度相同,在图3-1中表现为制度可能性边界的斜率为-1。
1参见曼瑟·奥尔森.权力与繁荣[M].上海：上海世纪出版集团,2005：3-5。
1参见汤玉刚,赵大平.论政府供给偏好的短期决定：政治均衡与经济效率[J].经济研究.2007(1)：29-40。
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2参见王俊豪.中国垄断性产业结构重组分类管制与协调政策[M].商务印书馆,2005。
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1固定资产投资包含基本建设、更新改造和机车车辆购置三项投资。
2姜琪.我国铁路运输业政府管制效率初探[J].东岳论从,2009(12)。
1这里强调的只是铁路运输市场上的垄断地位,而非整体运输市场,实际上,随着公路、航空等替代运输方式的发展,铁路运输的垄断性地位并不存在,关于外部替代竞争,下文另作分析。
1参见陈甬军,周末.市场势力与规模效应的直接测度——运用新产业组织实证方法对中国钢铁产业的研究[J].中国工业经济.2009(11)。
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3这个作为参照的厂商的产出和投入都是当期所有厂商产出和投入的均值。
2即便是由铁道部和地区成立的合资铁路项目公司,铁道部的出资也占到了约80%的比重。荣朝和,武建红.我国铁路债务危机处置与加快铁路改革的思路[J].综合运输,2012(1)。
1KPSS检验为右侧单边检验,原假设为平稳序列；ADF检验为左侧单边检验,原假设为存在单位根。参见Mario Forni. Using Stationarity Tests in Antitrust Market Definition[J]. American Law and Economics Review,2004.6(2):441-464.
1刘瑞明,石磊.国有企业的双重效率损失与经济增长[J].中国工业经济,2010(1)。
1目前已有的改革方案不外乎三种,纵切、横切和纵横结合。纵切方案,指路网基础设施同运输业务的纵向分离,在客货运市场引入有效竞争,对路网实行严格管制.英国、瑞典等国家。横切方案,即多区域公司,在一个国家范围内,组建多个区域性的垂直一体化公司,公司之间相互开放路网,第三种方案是横纵结合的方案,即网运分离+区域公司。参见刘世锦.中国铁路改革与重组模式：第三种选择[J].中国工业经济.2003(3)。
2既有的改革建议往往过于强调分拆,即重视市场结构对竞争效果的影响,但却忽视了改革时机的选择,在行业发展的不同阶段,实施分拆改革的效果是不同的。另外,分拆的目的仅仅是在改革初期为了培育市场,模拟垄断厂商在市场机制下的自然分解,强拆是改革的手段,而非目的。
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