摘要
近年来,公共危机事件在我国时有发生,如2008年南方雨雪低温冰冻灾害、汶川特大地震,2009年的甲型H1N1流感、舟曲特大泥石流灾害,2011年美欧债务危机对我国经济的影响。进入21世纪,随着全球化、工业化、信息化升级,人们突然面对各种频繁发生危机,仿佛置身在一个危机四伏的世界。危机应对的各种方法、路径、机制越来越成为世界各国日益关注的焦点。在巨大的灾难面前,单纯依靠个人或某个组织无法应对危机,于是强大的政府成为我们应对危机最有力的保障。因此,有关政府公共危机处理的体制机制和管理创新的研究受到了日益广泛的关注。
公共危机管理存在交易成本,分为事前交易成本、事中交易成本和事后交易成本。事前交易成本包括危机管理制度制定的成本、危机信息搜寻成本、危机预警成本、公共危机管理体系日常运转的维持成本,以及物资储备和更新成本等等;事中交易成本包括为有效应对危机在搜集信息、协调行动、合作谈判、行为监督等所花费的成本;事后交易成本包括恢复和重建所要花费的各种成本。
在公共危机管理中形成的社会成本一般很难通过市场机制转化为私人成本,只能由政府承担。公共财政是实现政府弥补市场缺陷,满足社会公共需要职能的物质基础。因此,在公共危机事件面前,应具备一套完善的公共财政应急保障体系,力求使损失最小化。
从财政应急保障的角度出发,借鉴了国内外经验,结合转型期公共危机新特点,我国政府公共危机管理财政保障情况看：一是公共财政应急预案体系基本形成,二是初步明确公共危机各阶段财政应急保障职能,三是明确了我国现行的应急资金筹资渠道。但是整个财政保障体系还尚未建立。通过成本-收益的福利最大化分析,可以发现对社会福利影响较大的因素或变量,从而找到了社会福利增大的方法,找到了改进社会保障体系的途径。一是适当加大对公共危机管理的财政投入,包括扩大预备费来源,实行预备费积累式基金管理,加大应对危机的转移支付力度,发行专项国债。二是公共危机财政保障制度建设必不可少。专门的管理机构和管理人员可以提高公共危机管理财政支出的收益,而法律、管理结构、信息系统的建立等都可以降低成本。三是公共危机管理的预防性投资最为重要。根据建立的政策模型分析,从资金投入环节的效果来看,事后重建不如事中控制,事中控制不如事前预防。
国内外的经验证明公共危机管理是一个长期的、复杂的、系统的工程,单从一两个方面实施财政措施难以实现长期的公共危机管理的目标。因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过对公共财政处置公共危机职能的阐释及对公共财政应急管理的理论和实践探讨,以公共财政为核心、立足于处置公共危机的政策思路逐渐清晰,试图构建起政府公共危机管理财政保障体系。第一,重塑危机管理理念。公共危机管理中必须打破传统观念,转变危机管理观念,增强社会的危机管理责任意识,建立及时的信息公开和发布机制,整合各方面资源,提高危机管理效率。第二,重构公共危机管理的财政保障体系。应进一步完善的公共财政预警机制、公共财政紧急处置机制、公共财政善后处理机制,注重预警防范,将评估机制贯穿整个危机管理过程的始终,为处理危机提供日常和紧急状态下的保障。第三,重构公共危机管理经费的国家预算体系。包括调整现有的财政预算结构,实现政府和社会筹集,建立国家公共危机基金,建立符合中国国情的灾害保险制度。第四,重构公共危机财政支出管理。重点是调整财政支出结构,着力完善事前预警支出；建立多方参与的预警系统；改变预备费年度后备的性质,实行基金式管理。第五,公共危机政策监督及公共危机财政绩效评估。包括对公共危机财政支出预算绩效审核,健全公共财政资金效用评估机制,健全公共财政资金监督系统,建立公共危机财政支出效益的专门评价机构。第六,重构公共危机财政法律制度,明确我国公共危机财政法律制度的目标,原则,完善我国公共危机应急财政立法体系。
In recent years, public crises have occurred now and then in our country, including the Rain and Frost Disaster in Southern China in2008, Wenchuan earthquake, the2009influenza A (H1N1), the debris flow disaster in Zhouqu, the economy impact from the2011debt crisis in the United States and Europe. After entering the21st century, as the trend of globalization, industrialization and information technology comes into everyone's life, the frequency of facing crisis has been going up substantially, which makes the people feel like being surrounded by different crisis. Therefore, the response to the crisis should increasingly become the focus of attention all around the world. Disasters can not be easily solved by individuals or organizations. Disasters need strong support from the government. In this case, we should focus both on the government public crisis management mechanisms and the management innovations.
Public crisis management might occur transaction costs, which could be divided into the costs prior to transaction, the costs in the transaction, and the costs after the transaction. The costs prior to transaction consist of the costs from crisis management regulations establishment, crisis information searching, early warning of the crisis, as well as the maintenance costs of crisis management system operations, and the material reserves and update costs, etc; the costs happening in transaction include the efforts and expenses for an effective response to the crisis that needs information collection, action coordination, negotiations and supervision; the afterwards transaction costs should consider the cost for the recovery or the reconstruction.
The costs in public crisis management are generally difficult to turn into private costs via market mechanism, and in the end it must be covered by the government. The public finances are the material basis for the government to fix market imperfections and fulfill the public needs of society functions. Therefore, it needs to have a solid public finance emergency system when dealing with public crisis, aiming to minimize the losses caused by the crisis.
From the perspective of fiscal emergency support and the consideration of the new characteristics of the public crisis, the financial security of our public crisis management should include:
First, building up the public financial contingency plans and system
Second, clarifying the functionality of the financial contingency plans and system,
Third, defining the financing channels.
However, the entire financial security system has not yet been established. We could identify the factors or variables that bring impact to social welfare, with the analysis of cost-benefit maximization, then to find a method to increases social welfare and improve the social security system.
First, to increase financial investment, including the increase of the source of reserve fund, the reserve fund accumulation management, the crisis transferring capability, and the treasury bonds issuing.
Second, to establish a complete financial security system for public crisis. The Specialized management agencies and managing staff could effectively improve the income of the fiscal expenditure of public crisis management, besides this, the establishment of legal system, management structure and information systems could also reduce considerable costs.
Third, the most important measure is the preventive investment in public crisis management. Based on the analysis of policy model, it brings much more benefits from monitoring/controlling within the public crisis than the reconstruction, and much more effectiveness from preventive measures than monitoring/controlling the public crisis.
It is a long-term and complicated system for public crisis management, drawing experience from both domestic and international perspective, and it is challenging to fulfill the long-term goal if it is only to implement the measures or methods from only one or two aspects. What it really takes is to considerate all possible features or solutions from a full-view picture. This article is trying to illustrate the possibility of building up a solid financial security system for public crisis management through the study of public crisis management, and the study of theory for public financial contingency plans.
First, to re-build the concept of public crisis management. It has to break the traditional concepts, and to increase the responsibility awareness for public crisis management and establish timely information disclosure and release mechanism, with integrating all aspects of resources for efficient crisis management.
Second, to reconstruct the financial security system for public crisis management, which should focus on improving the early warning mechanism, the public finance emergency plan system, the public finance rehabilitation mechanism and the early warning prevention system. Also, it needs to ensure that the assessment mechanism should be strictly implemented throughout the entire process of crisis management.
Third, to re-shape the national budgeting system for public crisis management expenditure, including adjustment for the existing budget structure, the government and social mobilization, the establishment of national public crisis fund and the establishment of disaster insurance system.
Fourth, to re-organize the financial expenditure of public crisis management, mainly focusing on adjustment of the structure for fiscal expenditure, the establishment of an early warning system with multi-stakeholder involvement, and the implementation of the Fund management.
Fifth, to supervise public crisis policy and assess public crisis financial performance, including the public crisis financial budget performance audit, the establishment of assessment mechanism for the effectiveness of public finances, and the complete system for monitoring and supervision on public financial capitals, as well as the establishment of specialized assessment agencies for public finance expenditure.
Sixth, to re-establish the public crisis financial legal system, defining the clear objectives and principles for the fiscal legal system, and improving the legislation system of China's public crisis financial emergency.
引文
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