摘要
农民工作为我国城乡二元经济社会结构下的特定产物,有其存在的意义与价值。他们在我国35年的改革开放历史进程中,为经济社会的发展做出了重要贡献,是新时期和谐社会建设的强大动力。然而,现实的状况是,由于制度的、传统的和人为的等多方而的原因,农民工面临着生存的、心理的和文化的等多重危机,他们成为游走在农村与城市之间的边缘群体,没有或者很难获得公平的发展机会。和谐社会的构建本质上要求用包容性发展的理念来认识与解决社会群体共同发展的问题,极力倡导尽快改变农民工的现状,促进他们全面、协调与可持续的发展。为此,我们除了要为农民工建立完善住房、医疗、养老等方面社会保障制度之外,史要通过教育培训来提高他们的适应力与竞争力，帮助他们更好更快地融入到新的社会空间。农民工教育政策作为旨在解决农工教育问题,用于协调其教育内外关系的行为规范和准则,对农民工教育实践活动具有重要的指导意义。基于此,本研究综合运用文献研究、调查研究、案例研究和比较研究等多种方法,对当前的农民工教育政策体系进行了系统研究,在探讨分析其政策体系主要缺陷的基础之上,尝试构建一个更加完善的农民工教育政策体系。
论文共分为七个部分。
第一部分导论。政策是政府及其权力机关解决社会问题的重要手段。当前,我国经济社会发展对农民工的热烈召唤与他们在城镇生活中不受重视、无法适应的现状之间的巨大落差,引发并潜藏了诸多危机。这些危机给和谐社会的构建带来了巨大挑战。教育作为培养人的活动,有利于解决农民工群体发展面临的这些问题。而农民工教育的发展,又需要科学合理的政策作指导。对农民工教育政策体系的研究既可以提高农民工教育政策制定的科学性,也可以增强农民工教育政策实践的有效性。但是,当前这一研究并没有得到足够的重视,因此拓展与深化对农民工教育政策体系的研究是很有必要的。
第二部分农民工教育政策体系的历史考察。纵观十多年来农民工教育政策体系的发展历程,其发展大致可以划分为萌芽期、初步建立与发展期、快速发展期、应急调整期和新的发展期五个阶段。其总体特点主要表现在：供给指向上强调以市场需求为主要导向；目标指向上强调以就业为直接目的；教育内容上强调以技能培训为核心；运作方式上强调以市场运作为主；价值取向上彰显与明确了农民工的受教育权、体现了对农民工教育利益的关照、促进了对农民工群体的“弱势补偿”。其实施成效主要表现在：以引导性和职业技能培训为重点的培训内容不断扩充与完善；以各级政府联席制度为基础的“三大工程”稳步推进：以教育培训机构、师资和经费为主的政策条件逐步改善；以就业为主要目标的农民工教育培训工作取得明显成效,等等。
第三部分当前农民工教育政策体系的缺陷及其成因。虽然当前农民工教育政策的实施取得了一定成效,但是由于其政策体系内部目标政策、经费政策、师资政策与体制政策等方面存在的诸多问题与缺陷,从而对农民工教育政策执行、政策评价和政策效果等造成了一定的负面影响。追本溯源,政策是政策制定主体开展政策制定活动的结果,其行为活动会受到政策理念的影响。正是因为在当前农民工教育政策制定过程中,政策主体民主理念缺乏、发展理念淡薄、共享理念欠缺,导致政策决策模式“集权化”、政策价值选择冲突、政策主体间利益博弈等问题,进而影响到政策体系构建的科学性与实效性。
第四部分包容性发展理念：农民工教育政策体系构建的理论视角。前面的分析表明,农民工教育政策体系缺陷的根本成因就在于政策理念的缺失。因此我们需要用新的政策理念来指导农民工教育政策体系的构建。包容性发展理念作为指导社会实践的一种新思想,主张通过公平发展机会的获得与成果的共享来促进社会融合,对于农民工教育政策体系构建具有重要的指导意义。它不但有利于理性认识农民工教育的基本属性和农民工教育政策的本质,还有利于科学确立农民工教育政策目标、转变政策制定者的行为,从而引领农民教育政策体系的改革。
第五部分包容性发展理念下的农民工教育政策体系构建的基本维度。农民工教育全面、协调与可持续的发展,需要在政策体系的构建过程中,确立以人为本、公平正义和服务“育农”的价值取向；坚持“追求实效”、“与时俱进”、“统筹兼顾”、“遵循农民工发展与农民工教育发展的基本规律”、“确保农民工教育政策相对稳定性”等基本原则；抓住政策主体、政策客体、政策资源和政策环境这四个基本要素,理清各要素之间的关系；明确目标政策、经费政策、师资政策及教师政策的主要内容及其应然样态；体现教育政策体系本身的系统性,目标政策的人本性与可持续性,条件政策的公平性与共享性,以及体制政策的统筹性与协调性。
第六部分包容性发展理念下的农民工教育政策体系构建的主要思路。基于包容性发展理念的农民工教育政策体系构建,应当结合其政策体系的应然样态,抓住各项政策中的重点来予以优化与完善。其中,目标政策的设计要重点聚焦于终极教育目标、基本教育目标和具体教育目标三个层次；教育经费政策的设计要重点关注成本分担、补贴拨付和审计监督三个维度；师资政策的设计要重点处理好教师队伍的建设与管理两个方面的问题；体制政策的设计则要重点解决教育行政管理体制及其运行机制两个层面的问题。
第七部分包容性发展理念下的农民工教育政策体系实践的条件保障。好的政策要有好的实施才能达到预期目标。农民工教育政策体系的有效运行,还必须要让农民工教育政策主体和目标群体树立起包容性发展的理念；努力提高农民工教育政策决策主体、执行主体和评价主体的能力；构建具有包容性的农民工教育政策实践组织体系；完善农民工教育政策实践运行机制；营造具有包容性的农民工教育政策外部环境。唯有如此,才能为农民工教育政策实践提供强有力的保障,进而促进农民工教育和农民工群体的长远发展。
As a specific phenomenon of Chinese urban-rural economic and social structure, migrant workers exist with special meaning and value. During the35-years historical process of reform and opening-up, they contribute extraordinarily to the development of the economic society and become a strong power of harmonious society construction. Ilowever, the realistic condition is that they are facing multiple crises, such as survive, mentality and culture, due to the problems of system, tradition, and contrived stuff. They become marginalized groups between urban and rural places, hard to obtain equal opportunities for developing. Essentially, the construction of harmonious society requires analysis and solution to the problems of different social groups' common development with the concept of inclusive development, advocates improvement of the realistic condition to facilitate their process of comprehensive, coordinated and sustainable development. Therefore, we should strengthen education training to improve their adaptability and competitiveness and help them adapt to the new social area better and faster, besides the efforts to establish and perfect social security system of housing, medical and retirement. The education policy of migrant workers has a significant meaning of guidance to education practice of migrant workers with the aim of solving migrant workers education problems as regulation and criterion of coordination of internal and external education behavior of relationships. Based on all above, the research uses a variety of research methods as document research, investigation research, case research and comparative research to commence an in-depth systematic study of migrant workers education policy and attempts to construct a more perfect migrant workers education system.
The paper has seven sections.
Section One Introduction
Policy is an important method for governments and its authorities to solve social problems. Currently, the huge gap between the developing demands for migrant workers and the city's neglect to them causes and lurks many risks. These risks bring huge challenges for the construction of harmonious society. Education, working as cultivate people's activities, provides great supports to solve such problems of migrant workers. However, the development of migrant workers education requires scientific and reasonable policy for guidance. The research on migrant workers education system can not only improve the scientificalness of the policy, but also enhance the effectiveness of policy practice. However, the current condition is that the research is not given enough attention, and it is quite necessary to broaden and deepen the research on migrant workers education policy system.
Section Two Historical Observation of Migrant Workers Education Policy System
We can divide development process of migrant worker education policy system into five periods as follows:stages in germination, preliminary establishment and development, rapid development, emergency adjustment and new development. The general characteristics are as follows:orientation of market demand on supply, purpose of employment, core education of skill training, operation of market, display and confirm the right to be educated of migrant workers on value orientation, showing the care of benefits of migrant worker education and facilitating process of weak compensation for migrant workers. The effects are mainly shown as follows:the expansion and perfection of training with the emphases of instruction and professional skills, the steady progress of Three Major Projects based on joint government system, the gradually improvement of policy condition with the main focus on training institution, teachers and expenses, the significant progress of migrant worker education training with the purpose of employment and so on.
Section Three Current Imperfection and its Reason of Migrant Workers Education Policy System
Though the implementation of current migrant workers policy has resulted in certain positive effects, there is negative estimation of policy execution, evaluation and effects due to problems and implementation of purpose policy, expense policy, teacher policy and system policy in the policy system. Tracing to the source, policy is the result of policy-making subject activity and the activity is influenced by the policy idea. Problems of centralization in policy-making modem, conflict of policy value selection, endless fight for benefits between policy subjects and so on are caused by the lack of policy subject idea of democracy, development and share, leading to negative impacts on scientificity and effectiveness of policy system construction.
Section Four Inclusive Development Concept:Theory View for Migrant Workers Education Policy System Construction
We can get the conclusion from analysis above that the real reason of imperfection of migrant workers education policy system is the lack of inclusive development concept in policy idea. Thus we need to use a new policy idea to instruct the construction of migrant workers education policy system. Inclusive development concept is a new concept to instruct social practice, advocating to facilitate social bond with providing equal developing opportunity and sharing results, and the concept has a significant meaning of instructing the construction of education policy system. Inclusive development concept not only has advantages for learning basic attribute of migrant workers education rationally, but also has advantages for establishing migrant workers education policy purpose scientifically leading to the change of behavior of policy-making subject. In this way, inclusive development concept will instruct the reform of migrant education policy system.
Section Five The basicdimensions conception of Migrant Workers Education Policy System Construction Based on Inclusive Development Concept
To ensure a comprehensive, coordinated and sustainable development of migrant worker education, it is necessary to establish the value orientation of people orientated, fairness and justice and service for educating farmers, insist principles such as pursuing for practical effects, taking advance with the times, making overall plans and taking all factors into consideration, following the law of migrant workers development and their education development, ensuring the relative stability of migrant workers education policy, grab the four basic points of policy subject, policy object, policy resource and policy environment and ravel out relationships between each point, confirm the main content and status of purpose policy, expense policy, teacher resource policy and teacher policy, show the systematicness of education policy system, humanism and consistency of purpose policy, equality and sharing of condition policy and coordination and harmony of system policy.
Section Six The Main Thought of Migrant Workers Education Policy System Construction Based on Inclusive Development Concept
Migrant workers education policy system construction based on inclusive concept should be commenced bonding with the policy system status and grabbing main points of all policies for perfection. The design point of purpose policy is centralized in three levels and they are final education purpose, basic education purpose and specific education purpose; the design point of education expenses is focused on cost amortization, subsidy payment and auditing supervision; the design point of teacher resource policy is to solve problems of teacher training and managing; the design point of system policy is to solve problems of administrative control and operation regulation of education system.
Section Seven Condition Ensurance of Migrant workers Education Policy System Practice Based on Inclusive Development Concept
Great policy must be accompanied with great practice in order to reach the expected target. During the practical operation of migrant workers education policy system, it is necessary to help the migrant workers education policy subject and target groups to set up the inclusive development concept, improve the policy subjects' abilities of decision-making, execution and evaluation, construct an inclusive policy practice organizational system, perfect the policy practice operation mechanism, and build an inclusive external policy environment to acquire powerful guarantee, achieving the long-term development of migrant workers education and migrant workers.
引文
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① 注：对农村准备从事非农产业工作或进城务工的学生进行的预备培训,实质就是对农民工的职前培训。因此,本研究将劳动预备培训制度纳入到研究的范围之内。
② 注:此《办法》于2005年5月被废除。
① 注：此制度于2013年6月被废除。
① 注：征该《通知》中,并没有涉及到对返乡农民工培训的补贴问题。其原因很可能在于金融危机是在：政策制定过程中爆发的,政策制定中没有来得及充分考虑农民工返乡这一问题。
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④ 数据来源：国家统计局.2012年我国农民工调查监测报告[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130527_402899251.hem.
⑤ 数据来源：国务院.国务院关于批转促进就业规划2011-2015年的通知(国发(2012]6号).
● 数据来源：我国农民工转移就业数量仍社增长[OL]http://jingji.100xuexi.com/ExtendItem/OTDetail.aspx?id=AD5CCDEC-56FD-40AB-BCCC-F3256CC1E2FC.
⑦ 数据来源：国家统计局.新生代农民工的数量、结构和特点[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.htm.
① 数据来源：国家统计局.2011年我国农民工调查监测报告[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm.
② 数据来源：国家统计局2009年农民工监测调查报告.[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm.
③ 数据来源：国家统计局.2011年我国农民工调查监测报告[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm.
④ 数据来源：国家统计局j.2012年我国农民工调查监测报告[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20130527_402899251.htm.
⑤ 同上。
① 数据来源：国家统计局.2012年我国农民工调查监测报告[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130527_402899251.htm.
① 注：根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》,国务院议事协调机构是国务院行政机构根据职能划分的一个部门,承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构根据工作的需要，分为长期性议事协调机构和暂时性议事协调机构。其中暂时性议事协调机构在工作任务完成后就会适时撤销。
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③ 注：这8类模式分别是理性模式(RationalModel)、渐进模式(IncrementalModel)、综合模式(MixedModel)、组织模式(OrganizationalModel)、团体模式(GroupModel)、精英模式(EliteModel)、竞争模式(GameModel)和系统模式(SystemModel)。(袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社,2001：119-120.)
④ 袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社,2001：121-162.
⑤ 转引自孙绵涛.教育政策学[M].北京：中国人民大学出版社.2010：154-158.原文出自祈型雨：利益表达与整合——教育政策的决策模式研究：145-360.
① 虽然农民式工作联席制度已经将工会、团委和妇联等社会团体纳入其中。但由于我国这些社会团体对政府的依赖性，使其在很大程度上已经成为政府部门。
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② 同上
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③ 转引自联合国.实现我们共同憧憬的未来[R].2012：18.原文出自陈少华(音/)和马丁·拉瓦里翁.世界银行关于发展中世界消费贫穷古籍的最新情况.华盛顿特区：世界银行.发展研究集团，2012.http://siteresources.worldbank.org.
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③ 所谓的新贫困，指的是上个世纪60年代末70年代初,由于西方国家经济出现的恶性通货膨胀、严重的经济萧条，因经济结构、社会结构转型而引起的新型贫困。
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① 注：涓滴增长主要是从物质缺乏角度关注生存的需要,重点关注对绝对收入贫困的帮扶,强调增长成果通过市场机制产生的纵向涓滴效应和横向扩散效应自动地分配到社会所有阶层和群体,从而自动消除贫困,形成帕累托最优状态。基础广泛的增长主要是从能力和资源缺乏角度关注基本生活需要和社会平均生活水平,更多地认识到相对收入贫困问题,强调充分利用劳动力并使其最大发挥自身能力,扩‘展穷人的就业机会。[转引自札志雄,肖卫东,詹琳等.包容性增长理论的脉络、要义与政策内涵[J].社会科学管理与评论,2010,(4)：43.]
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② 同上。
③ 林毅夫及其团队最先是运用的是“共享式增长”的概念。2007年,以林毅夫为主的研究团队曾经为亚行经济研究局和驻中国代表处开展了一个题为“以共享式增长促进社会和谐”的研究课题,并以此题将研究报告出版成了书。作者指出,之所以没用“包容性增长”的概念,主要是原于认为“包容性增长”没有“共享式增长”那么容易让人理解。研究团队成员之一的汤敏也曾在接受《华夏时报》的一个采访中指出,“包容性增长”较之“共享式增长”的一点差异主要在于,“包容性增长”包容着贫困人口要求得到更多,要求机会均等的内涵。
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