我国“土地财政”现代化转型的法治路径
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摘要
从我国"土地财政"的演变历程来看,现行"土地财政"是多种力量推动下的历史产物,其存在具有历史合理性,但在发展过程中其应具有的"公共性"内涵逐渐流失,且与理财治国、公共财政的现代法治理念渐行渐远。为此,应从我国"土地财政"产生的逻辑起点出发,围绕公共利益、权力边界和可持续性等三大核心问题重塑其"公共性"品格,为"土地财政"现代化提供方向性指引。在具体路径上,可通过完善《物权法》《土地管理法》《城市规划法》及开征房地产税等途径,打破城市建设的政府"垄断"格局,提高城市建设的民主化程度,为"土地财政"现代化转型提供制度保障。
From the perspective of historical background and economic basis,China's land finance just looks like "public finance" but lacks the essence of "public finance",which leading to lack of legitimacy.It is suggested the character of publicity should be reconstructed on the base of public interests,power boundary and sustainability.It is also suggested to improve the "Property Law","Land Management Law" and "Urban Planning Law",and to levy property tax on the real estates in China.It is in this way that the monopoly of government on city construction could be broken,the democratization of city construction could be improved and the modern government finance could be highlighted to adapt to the new urbanization construction in China.
From the perspective of historical background and economic basis,China's land finance just looks like "public finance" but lacks the essence of "public finance",which leading to lack of legitimacy.It is suggested the character of publicity should be reconstructed on the base of public interests,power boundary and sustainability.It is also suggested to improve the "Property Law","Land Management Law" and "Urban Planning Law",and to levy property tax on the real estates in China.It is in this way that the monopoly of government on city construction could be broken,the democratization of city construction could be improved and the modern government finance could be highlighted to adapt to the new urbanization construction in China.
引文
[1][5]赵燕菁.土地财政:历史、逻辑与抉择[J].城市发展研究,2014,(1):1-13.
[2]刘立峰.地方政府的土地财政及其可持续性研究[J].宏观经济研究,2014,(1):3-9+24.
[3]刘琼,欧名豪,盛业旭,郭杰.不同类型土地财政收入与城市扩张关系分析——基于省际面板数据的协整分析[J].中国人口·资源与环境,2014,(12):32-37.
[4]许经勇.分税制、土地资本化、土地财政与城镇化转型[J].福建论坛(人文社会科学版),2016,(11):5-9.
[6]郭亮.“土地财政”中的地方政府权力运作机制研究[J].华中科技大学学报(社会科学版),2017,(1):111-120.
[7]孙崇明.新型城镇化进程中的“伪城镇化”现象:生成逻辑与风险治理[J].四川理工学院学报(社会科学版),2016,(6):11-20.
[8]杨宏伟.我国新型城镇化中的“逆城市化”现象、诱因与制度反思[J].改革与战略,2017,(3):122-125.
[9]彭代彦,文乐.为什么半城镇化率越来越高?——基于房价上涨的分析视角[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2017,(2):51-62.
[10]洪源,杨司键,李礼.21世纪以来地方政府投融资行为是否导致了城镇化“地与人”非协调发展?[J].中国软科学,2017,(5):181-192;张清勇,刘逍遥.土地城镇化VS人口城镇化:研究现状与展望[J].区域经济评论,2017,(3):134-143.
[11][12](德)马克斯·韦伯.经济与社会[M].上海:上海世纪出版集团,2010.1409,1378.
[13](英)亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究[M].郭大力,王亚南译.北京:商务印书馆,1981.901-1020.
[14]中华人民共和国统计局,http://data.stats.gov.cn/search.htm?s=1950-1980中国城市人口,2019-05-04访问。
[15]古杰,岳隽,陈小祥.新中国城镇化的发展阶段及政策分析[J].规划师,2015,(10):74-81.
[16]周其仁.改革的逻辑[M].北京:中信出版社,2013.164.
[17]熊兴,余兴厚,丁黄艳.政府主导下的城镇化与工业化发展及其互动关系[J].广东财经大学学报,2017,(2):100-112.
[18]严金海,李鹏程,章国宝.地方政府土地违法的基本特征与行为逻辑[J].天津商业大学学报,2017,(2):15-20.
[19][20][21]郑永流,朱庆育.中国法律中的公共利益[M].北京:北京大学出版社,2014.119,98,119.
[22]周刚志.地方“土地财政”之合宪性控制[J].北方法学,2014,(1):132-139.
[23]王克稳.论我国集体土地征收中的被征收人[J].苏州大学学报(哲学社会科学),2013,(1):72-78.
[24]李成刚.土地制度根本性改革或在2018年全面展开[N].中国经济时报,2015-01-12.
[25]叶强,栗梦悦.应然与实然:《城乡规划法》立法的改进和完善[J].规划师,2017,(3):43-48.
[26][32]刘汉霞.论我国房地产税的本质及其立法要点[J].广东社会科学,2017,(4):237-246.
[27][29]安体富,葛静.关于房产税改革的若干问题探讨——基于重庆、上海房产税试点的启示[J].经济研究参考, 2012,(45):12-21.
[28]刘剑文.论房地产税法的功能定位[J].广东社会科学,2015,(5):222-232.
[30]彭兴庭.物业税能使房价下降四成吗?[N].中国经济导报,2005-12-03.
[31]马海涛.新常态与我国现代财政制度之“蜕变”[A].中国财政学会.中国财政学会2015年年会暨第二十次全国财政理论讨论会交流材料汇编之一[C].中国财政学会,2015:10.
(1)“城镇化”,又称“城市化”,该词来自英文“Urbanization”,在英文表述中本没有城市化与城镇化的差异,但是译文到我国,学术界则展开了长达近20年的“城市化”与“城镇化”之争论。“城镇化”论者认为,中国的城市化道路应以发展小城镇为主;而“城市化”论者则认为,中国的城市化道路要以“城市”为主,小城镇不能成为支撑中国城市化和现代化的主要空间载体。这种争论实际也反映了我国在城市化道路上的摇摆。
(1)一般情况下,用地机构和个人必须依法办理国有土地出让的法律手续,交纳有关规费,取得国有土地使用权证才能得到使用及再转让的权利,但在具体执行时,政府及关联公司可以变通处理,例如先交纳小部分规费办理土地使用权证,待土地投入市场运作获得经营性收益之后再补办全部手续,这种“空转”的土地开发模式成功启动了许多基础设施项目。参见周其仁.改革的逻辑[M].北京:中信出版社,2013年9月,第163页。
(2)1955年该标准调整为10万人口,特殊情形下,不足10万人口的也可设市。
(3)1989年出台的《中华人民共和国城市规划法》取消了对特大城市的认定标准。
(1)在现行法中,有宪法、55部公法法律、87件行政法规、9部司法解释规定了公共利益;关于“公共利益”的用法及类似表述有近20种;公共利益的表述方式主要有概括规定、列举规定、示例规定等三种。参见郑永流,朱庆育:《中国法律中的公共利益》[M].北京:北京大学出版社,2014年7月,第3页。
(1)中国市长协会发布《中国城市发展报告(2015)》显示:2014年中国城市人均建设面积为129.57平方米,大大超出国家标准的85.1至105.0平方米/人,也明显高于发达国家人均84.4平方米和其他发展中国家人均83.3平方米的水平。
(1)十七届三中全会和十八届三中全会都将“符合规划”作为农村集体土地流转的前提条件。如《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”;《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。2018年1月15日,国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示,我国将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,推动建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。政府将不再是居住用地唯一提供者。
[2]刘立峰.地方政府的土地财政及其可持续性研究[J].宏观经济研究,2014,(1):3-9+24.
[3]刘琼,欧名豪,盛业旭,郭杰.不同类型土地财政收入与城市扩张关系分析——基于省际面板数据的协整分析[J].中国人口·资源与环境,2014,(12):32-37.
[4]许经勇.分税制、土地资本化、土地财政与城镇化转型[J].福建论坛(人文社会科学版),2016,(11):5-9.
[6]郭亮.“土地财政”中的地方政府权力运作机制研究[J].华中科技大学学报(社会科学版),2017,(1):111-120.
[7]孙崇明.新型城镇化进程中的“伪城镇化”现象:生成逻辑与风险治理[J].四川理工学院学报(社会科学版),2016,(6):11-20.
[8]杨宏伟.我国新型城镇化中的“逆城市化”现象、诱因与制度反思[J].改革与战略,2017,(3):122-125.
[9]彭代彦,文乐.为什么半城镇化率越来越高?——基于房价上涨的分析视角[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2017,(2):51-62.
[10]洪源,杨司键,李礼.21世纪以来地方政府投融资行为是否导致了城镇化“地与人”非协调发展?[J].中国软科学,2017,(5):181-192;张清勇,刘逍遥.土地城镇化VS人口城镇化:研究现状与展望[J].区域经济评论,2017,(3):134-143.
[11][12](德)马克斯·韦伯.经济与社会[M].上海:上海世纪出版集团,2010.1409,1378.
[13](英)亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究[M].郭大力,王亚南译.北京:商务印书馆,1981.901-1020.
[14]中华人民共和国统计局,http://data.stats.gov.cn/search.htm?s=1950-1980中国城市人口,2019-05-04访问。
[15]古杰,岳隽,陈小祥.新中国城镇化的发展阶段及政策分析[J].规划师,2015,(10):74-81.
[16]周其仁.改革的逻辑[M].北京:中信出版社,2013.164.
[17]熊兴,余兴厚,丁黄艳.政府主导下的城镇化与工业化发展及其互动关系[J].广东财经大学学报,2017,(2):100-112.
[18]严金海,李鹏程,章国宝.地方政府土地违法的基本特征与行为逻辑[J].天津商业大学学报,2017,(2):15-20.
[19][20][21]郑永流,朱庆育.中国法律中的公共利益[M].北京:北京大学出版社,2014.119,98,119.
[22]周刚志.地方“土地财政”之合宪性控制[J].北方法学,2014,(1):132-139.
[23]王克稳.论我国集体土地征收中的被征收人[J].苏州大学学报(哲学社会科学),2013,(1):72-78.
[24]李成刚.土地制度根本性改革或在2018年全面展开[N].中国经济时报,2015-01-12.
[25]叶强,栗梦悦.应然与实然:《城乡规划法》立法的改进和完善[J].规划师,2017,(3):43-48.
[26][32]刘汉霞.论我国房地产税的本质及其立法要点[J].广东社会科学,2017,(4):237-246.
[27][29]安体富,葛静.关于房产税改革的若干问题探讨——基于重庆、上海房产税试点的启示[J].经济研究参考, 2012,(45):12-21.
[28]刘剑文.论房地产税法的功能定位[J].广东社会科学,2015,(5):222-232.
[30]彭兴庭.物业税能使房价下降四成吗?[N].中国经济导报,2005-12-03.
[31]马海涛.新常态与我国现代财政制度之“蜕变”[A].中国财政学会.中国财政学会2015年年会暨第二十次全国财政理论讨论会交流材料汇编之一[C].中国财政学会,2015:10.
(1)“城镇化”,又称“城市化”,该词来自英文“Urbanization”,在英文表述中本没有城市化与城镇化的差异,但是译文到我国,学术界则展开了长达近20年的“城市化”与“城镇化”之争论。“城镇化”论者认为,中国的城市化道路应以发展小城镇为主;而“城市化”论者则认为,中国的城市化道路要以“城市”为主,小城镇不能成为支撑中国城市化和现代化的主要空间载体。这种争论实际也反映了我国在城市化道路上的摇摆。
(1)一般情况下,用地机构和个人必须依法办理国有土地出让的法律手续,交纳有关规费,取得国有土地使用权证才能得到使用及再转让的权利,但在具体执行时,政府及关联公司可以变通处理,例如先交纳小部分规费办理土地使用权证,待土地投入市场运作获得经营性收益之后再补办全部手续,这种“空转”的土地开发模式成功启动了许多基础设施项目。参见周其仁.改革的逻辑[M].北京:中信出版社,2013年9月,第163页。
(2)1955年该标准调整为10万人口,特殊情形下,不足10万人口的也可设市。
(3)1989年出台的《中华人民共和国城市规划法》取消了对特大城市的认定标准。
(1)在现行法中,有宪法、55部公法法律、87件行政法规、9部司法解释规定了公共利益;关于“公共利益”的用法及类似表述有近20种;公共利益的表述方式主要有概括规定、列举规定、示例规定等三种。参见郑永流,朱庆育:《中国法律中的公共利益》[M].北京:北京大学出版社,2014年7月,第3页。
(1)中国市长协会发布《中国城市发展报告(2015)》显示:2014年中国城市人均建设面积为129.57平方米,大大超出国家标准的85.1至105.0平方米/人,也明显高于发达国家人均84.4平方米和其他发展中国家人均83.3平方米的水平。
(1)十七届三中全会和十八届三中全会都将“符合规划”作为农村集体土地流转的前提条件。如《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”;《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。2018年1月15日,国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示,我国将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,推动建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。政府将不再是居住用地唯一提供者。
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