财政压力、税收征管与地区不平等
摘要
利用2005年全国取消农业税作为准实验,采用双重差分法,识别区县级政府财政压力对当地制造业企业增值税和所得税负担以及税收偷逃产生的影响。结果表明:受取消农业税费改革冲击越大的区县,其制造业企业的税收负担增加越多,且低报利润偷逃所得税更加困难。地区间的财政压力差异会通过税收征管的"乘数效应",使地区间人均GDP差异进一步扩大。各级政府通过严格税收征管并完善地区间转移支付制度,可以在一定程度上缓解地区间税负差异与经济不平等。
Using the quasi-experiment of the nationwide elimination of agricultural taxes in2005,we have used a twofold difference method to identify the effect of fiscal pressure at the district and county level upon the income tax and value-added tax burden of local manufacturing enterprises and their tax evasion.Our finding indicate that the greater the impact of the reform of elimination of agricultural taxes on a district or county,the heavier will be the tax burden of its manufacturing enterprises and the more difficult it will be to dodge income tax by understating profits.Through the"multiplier effect"of tax collection and administration,the disparity in the fiscal pressures to which different regions are subject will further enlarge the gap in per capita GDP between them.Governments at different levels can alleviate interregional economic inequality and differences in tax burden to a certain extent by strengthening taxation administration and improving the system of transfer payments between regions.
Using the quasi-experiment of the nationwide elimination of agricultural taxes in2005,we have used a twofold difference method to identify the effect of fiscal pressure at the district and county level upon the income tax and value-added tax burden of local manufacturing enterprises and their tax evasion.Our finding indicate that the greater the impact of the reform of elimination of agricultural taxes on a district or county,the heavier will be the tax burden of its manufacturing enterprises and the more difficult it will be to dodge income tax by understating profits.Through the"multiplier effect"of tax collection and administration,the disparity in the fiscal pressures to which different regions are subject will further enlarge the gap in per capita GDP between them.Governments at different levels can alleviate interregional economic inequality and differences in tax burden to a certain extent by strengthening taxation administration and improving the system of transfer payments between regions.
引文
(1)T.Besley and T.Persson,“The Origins of State Capacity:Property Rights,Taxation,and Politics,”The American Economic Review,vol.99,no.4,2009,pp.1218-1244;T.Besley and T.Persson,Pillars of Prosperity:The Political Economics of Development Clusters,Princeton,NJ:Princeton University Press,2011;T.Besley and T.Persson,“Taxation and Development,”in Alan Auerbach et al.,eds.,Handbook of Public Economics,Amsterdam:Elsevier,vol.5,2013,pp.51-110.
(2)这里是指政府严格执行税法的力度偏弱,并非指我国企业面临的法定税率偏低。我国法定税负与实际税负一直存在很大差别,一个重要原因就是现行税制在初始制度设计上存在“宽打窄用”的思路,即以“宽打”的税制架构,确保“窄用”的税收收入规模。现行税制建立初期预留下的巨大“征管空间”,是之后税收持续高速增长的重要原因。(高培勇:《中国税收持续高速增长之谜》,《经济研究》2006年第12期;《财税形势·财税政策·财税改革---面向“十一五”的若干重大财税问题盘点》,《财贸经济》2006年第1、2期)正由于存在这样的“征管空间”,使得本文可以利用取消农业税的契机,观察到随后税收征管力度的加强。
(1)吕冰洋、郭庆旺:《中国税收高速增长的源泉:税收能力和税收努力框架下的解释》,《中国社会科学》2011年第2期;周黎安、刘冲、厉行:《税收努力、征税机构与税收增长之谜》,《经济学(季刊)》2011年第1期;王剑锋:《政府税收努力与税收高增长---兼论税收管理行为的规范化》,《中央财经大学学报》2008年第7期。本文使用的“税收征管”一词,突出以税务机关和政府为主体的税收征收与管理行为,强调征税人的行为与实践,相对独立于纳税人的意愿与目标。相关研究中,几个相近的概念被广泛使用,如“税收努力”、“税收执法”以及“税收增收”等。从几个概念的字面含义看,“税收征管”一词更适合运用于本文,原因如下。“税收努力”突出税收征管过程中可能伴随的征税机关对人财物等的资源投入,需要花费成本。由于普遍存在地方政府与当地企业协商税率的情况,政府加强税收征管可能只需要通过近乎零成本的重新与企业协商(甚至要挟)便可完成,不一定要增加人财物的投入。因此,我国的“税收征管”比“税收努力”有更强的概括性。“税收执法”强调税收征管执行与客观法律标准的偏离程度。这个概念的使用需要伴随着对企业法定税负的界定与定量测算,现实中有很大难度。本文关心的是企业的实际税负以及对企业业绩的潜在影响,引入这一概念并无必要。“税收增收”试图从政府的角度反映税收的增加,但税收增加也可能是由于税基增加,或由于税收偷逃难度增强,或偷逃意愿减少等各种因素导致,不一定要通过税收征管加强才能完成。本文的重点以及准实验的环境是考察税收征管增强对企业实际税负的影响,而企业偷逃的意愿没有发生变化,因此“税收增收”这一概念不能清晰反映“税收征管”的变化。
(2)陈晓光:《增值税有效税率差异与效率损失---兼议对“营改增”的启示》,《中国社会科学》2013年第8期。该文发现,我国规模以上制造业企业增值税的有效税率差异导致年均7.9%的TFP损失,而企业间增值税有效税率60%的差异是县级的地区差异导致。以下提到该文,出处均与此同。
(3)本文所讲的“财政压力”没有严格的定义与度量方法,主要用来反映财政收支的不平衡程度。比较接近的另一个概念是“财力缺口”。但学术界对财力缺口的测算也缺乏统一认识,研究者经常会根据问题的背景使用自己定义的财力缺口。本文关心的是地方政府财政压力的“变化”而非财政压力的“水平”,因此没有对财政压力“水平”的度量进行深入细致的讨论。为了避免混乱,文中统一使用“财政压力”字样。
(1)在一些沿海发达地区,地方政府甚至主动为企业提供时长不等、不用纳税的“税收假期”。当然,我国地方政府除了加强税收征管以外,还会通过收费、土地出让、国有资产转让等方式缓解财政压力。本文集中讨论税收征管问题,土地出让、国有资产转让问题将另文研究。
(2)实际上,除了地方财政压力外,税收征管力度和企业实际税收负担会受到其他很多因素的影响。如激烈的税收竞争会导致更强的税收征管力度;或地方政府可能会适当削减支出,贫穷地区的财政压力因此而减弱。因此,我们可以有下面的函数关系,即“企业税收负担=f(地方财政压力,其他因素)”。本文的重要工作与贡献在于寻找导致地方财政压力的准实验场景,在保证“其他因素”不变的条件下,考察“地方财政压力”对“企业税收负担的影响”,即估计函数f(·)对自变量“地方财政压力”的偏导数大小。
(3)这可能只是导致我国区域经济差异的原因之一。地理环境、生产要素、发展战略等因素都是造成我国区域经济差异的重要原因。如王小鲁、樊纲研究了生产要素配置、流动以及市场化进程,对我国地区差距的影响(王小鲁、樊纲:《中国地区差距的变动趋势和影响因素》,《经济研究》2004年第1期);蔡昉等研究了劳动力市场扭曲对区域差异的影响(蔡昉、王德文、都阳:《劳动力市场扭曲对区域差距的影响》,《中国社会科学》2001年第2期);林毅夫、刘培林认为,地方政府推行与当地比较优势相违背的工业发展战略是导致我国1978年以来地区差异扩大的原因(林毅夫、刘培林:《中国的经济发展战略与地区收入差距》,《经济研究》2003年第3期)。本文拟回答的问题是,在其他影响区域经济差异因素的基础上,财政压力和税收征管在多大程度上进一步扩大了区域经济差异。
(4)“乘数效应”的具体机制见第四部分的理论模型。
(1)地方官员存在强大的GDP考核压力,参见H.B.Li and L.A.Zhou,“Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China,”Journal of Public Economics,vol.89,no.9-10,2005,pp.1743-1762.为了保证地方GDP和投资的增长以及招商引资的政绩,地区政府之间会展开包括税收优惠、土地出让在内的各种竞争。本文实证研究考察的是:在给定上述制度环境的条件下,识别短期内因地方财政收入锐减导致的税收征管力度的变化。由于取消农业税与上述制度环境有相对独立性,使得本文可较为可信地排除其他因素对税收征管力度变化的影响。
(2)感兴趣的读者可以向作者索取县级人均GDP、财政压力、税负之间的关系图。
(3)2005年12月29日,十届全国人大常委会第十九次会议通过决定,自2006年1月1日起废止《农业税条例》,取消除烟叶以外的农业特产税,全部免征牧业税。实际上,2005年全国已有28个省份全面免征了农业税,河北、山东、云南也按中央要求将农业税税率降到2%以下。因此,本文以2005年作为农业税改革的起点。安徽省以及其他地区的县、市在2005年前已经有一些局部改革试点,在研究中我们会考虑这些问题。
(1)识别地方财政压力与该地区税负之间的因果关系是一个挑战。一些研究利用大型企业微观数据对地方政府税收征管、税收竞争,以及企业税负和税收偷逃进行了有益的研究。如范子英、田彬彬:《税收竞争、税收执法与企业避税》,《经济研究》2013年第9期;马光荣、李力行:《政府规模、地方治理与逃税》,《世界经济》2012年第6期。
(1)与农业税费改革相配套的另一项补助为“取消农业特产税、降低农业税率转移支付补助”,由于该指标缺2007年的数据,本文没有将该补助纳入到基于(1)式的取消农业税,但会在后文中讨论考虑该补助对本文结果稳健性的影响。
(2)H.B.Cai and Q.Liu,“Competition and Corporate Tax Avoidance:Evidence from Chinese Industrial Firms,”The Economic Journal,vol.119,no.537,2009,pp.764-795.
(1)农业税费改革始于2000年3月2日发布的《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》明确规定,在安徽省范围内,组织进行农村税费改革工作。经过“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”,农业税平均税率依然为6.96%。同年,还有河北、内蒙古、吉林、黑龙江、河南、湖南、陕西、甘肃8个省(自治区)的32个县(市),组织进行农村税费改革初步试点。2001年,江苏自费进行试点。同年,还有27个省、自治区、直辖市自主选择102个县(市),自费进行农村税费改革试点工作,之后又不断扩大试点规模。(王力主编:《新中国农业税历程》,北京:中国税务出版社,2009年,第135页)
(2)从农业税费改革的书面规定、通知和条例看,至2004年9月24日,全国有5个省(自治区、直辖市)完全取消农业税,3个省(直辖市)基本取消,16个省(自治区)的310个县免征农业税,11个粮食主产省(自治区)降低农业税率3%,其余省、自治区、直辖市农业税税率总体上降低1%。2005年,全国有28个省份全面免征农业税,河北、山东、云南也按中央要求将农业税税率降到2%以下。在《农业税条例》正式废止之前的2005年,全国几乎所有的区县已经停征“农业三税”,该年县级“农业三税”总收入仅为2004年的8.9%。
(3)转移支付额的计算公式为:某地区转移支付额=乡镇转移支付+村级转移支付+教育集资转移支付。其中:该地区乡镇转移支付=(该地区乡村两级办学经费+该地区计划生育经费+该地区优抚经费+该地区乡村道路修建经费+该地区民兵训练费+其他统筹支出+该地区屠宰税减收+该地区农业特产税政策性减收-该地区农业税增收)×该地区转移支付系数。转移支付系数公式为:某地区转移支付系数=(该地区农业税等四项收入占其财力比重÷全国平均农业税等四项收入占地方财力比重×权重+该地区人员经费和基本公用经费占其地方财力比重÷全国平均人员经费和基本公用经费占地方财力比重×权重+该地区人均常年粮食产量占全国人均常年粮食产量的比重×权重)×中央财政负担系数。
(1)这些特征包括当地企业的资本密集度、企业规模、所有制、产业竞争度、产业流动性。
(2)作者还对结果进行了安慰剂检验(Placebo test),并考察了历年的动态效应,又对结果在财政支出变化、农业税费改革试点地区、与农业税费改革相关的其他转移支付补助、样本期内改革、农产品收购发票抵扣、样本期内新成立企业、产业异质性等多方面进行了分析。有兴趣的读者可向作者索取这几部分的结果。
(1)C.T.Hsieh and P.J.Klenow,“Misallocation and Manufacturing TFP in China and India,”The Quarterly Journal of Economics,vol.124,no.4,2009,pp.1403-1448.陈晓光:《增值税有效税率差异与效率损失---兼议对“营改增”的启示》,《中国社会科学》2013年第8期。以下提到该文,出处均与此相同。
(2)作者选择了一个相对简单、但与本文实证研究相兼容匹配的理论模型。核心是要叙述并量化“图1”中描述的逻辑链条。为了简化分析但又不失结论的一般性,本文未考虑地区内厂商的异质性。本部分的分析很容易扩展为生产要素包括资本和劳动、生产函数为Cobb-Douglas的情形。该理论模型可以拓展得更加全面(如考虑地方税收竞争、转移支付影响等),但目前由于缺乏关于其他因素的充足经验证据,本文只聚焦于税收征管,未考虑通过其他因素对地区收入差距产生的影响。
(3)税收竞争模型一般的关注点集中于资本等要素流动引起的辖区内税基的变化,而本文的焦点在于辖区内垄断竞争企业由于税负变化引起的企业规模(用增加值度量、也即税基)的变化,用地区间垄断竞争模型刻画我国地区间税收竞争。首先,由于实证研究考虑的是企业的有效税率,有效税基是企业增加值而非资本等生产要素。其次,实证研究结果反映的是辖区内税基总体变化,所导致的当地企业有效税率的平均变化,因此理论上与垄断竞争模型中的代表性企业一致。
(1)本文没有考虑财政支出变化这一因素对“乘数效应”的影响。但理论上,贫穷地区财政支出相对较少,因而税收压力和“乘数效应”会因此有所减弱。不过本文实证研究表明,县级财政支出总额并未受到取消农业税冲击的显著影响。
(1)此假设要求税率处于Laffer曲线的上升阶段,税率越高,税收收入越大。税基小的地区必须通过提高税率,才能增加税收收入。理论上讲,有效税率与地区间收入的关系有各种可能。笔者尝试过两者间的各种函数关系如“线性-线性”关系、“线性-对数”关系等来检验,但最后发现“对数-对数”关系最显著。因此,(11)式的设定是基于数据的一个经验关系,应该符合中国平均的现实情况。
(2)第(11)式简化了地方政府选择有效税率各种影响因素的复杂过程,可视为一个“简约式”而非“结构关系”。(12)式中,税基在各种因素影响下,通过各种渠道(如地方政府可获得的其他收入来源等)对有效税率产生的影响,最后都被参数总体所捕捉。
(1)本文使用的数据全部是工业企业,故没有单独考虑营业税。为了检验结果的稳健性,本文将考虑包括营业税在内的“销售税金及附加”。
(2)理论模型中,由于T=τ·R,在税收征管力度及有效税率τ不变的条件下,任何对税基R的冲击会等比例地转化为对税收收入T的冲击,即△lnT=△lnR(或△T/T=△R/R)。因此,税基R和对税收收入T相同规模的百分比冲击,给税收征管带来的压力是相同的。基于此,本文做出如下假设:任何对税基R的冲击或者对税收收入T的冲击,只要冲击的百分比规模相同,则导致的税收征管力度加强也相同,即有△ln(1-τ)/△lnT=△ln(1-τ)/△lnR。根据对地方财政冲击变量ARGc的定义(1)式,回归方△lnT△lnR程(2)式中的解释变量Postt·ARGc相当于理论模型中税收收入T百分比变化的相反数-△T/T(=-△lnT),因此当被解释变量为ln(1-τ)时,利用(2)式回归得到的参数为△ln(1-τ)θ=-,即θ为变量ln(1-τ)因税收征管力度变化而对税收收入△lnT(1-τ)T百分比变化做出的反应。由(11)式可知△lnβ=,并根据前面的假设△lnR△ln(1-τ)△ln(1-τ)(=,我们可以得到如下联系△ln 1-τ)实证结果与理论模型△lnR△lnT△lnR的重要参数关系β=-θ。
(3)“销售税金及附加”包括反映企业经营主要业务应负担的营业税、消费税、城市维护建设税、资源税、土地增值税和教育费附加等。按照《2007年新会计科目制度表》,该科目称为“营业税金及附加”。
(1)另外,笔者还考虑了从原始样本中剔除东北三省数据以及与农林牧产品有关的九大产业的情况,估计得到的β值也为0.05。
(2)C.Broda and D.E.Weinstein,“Globalization and the Gains from Variety,”The Quarterly Journal of Economics,vol.121,no.2,2006,pp.541-585.
(1)本文忽略了要素市场不完善以及要素不完全流动,对地区经济差异带来的影响。跨地区经济差异因素分解的分析结果表明,我国地区差异主要由全要素生产率的差异导致。如基于Cobb-Douglas生产函数的发展核算(Developing Accounting)发现,1982-2002年区间平均75%的地区收入差距由全要素生产率导致。(彭国华:《中国地区收入差距、全要素生产率及其收敛分析》,《经济研究》2005年第9期)
(1)一些最新的研究为此提供了经验证据。如在税收竞争方面,我国县级政府之间对各自辖区企业所得税税率和营业税税率都存在着显著的正向空间竞争行为(龙小宁等:《基于空间计量模型的中国县级政府间税收竞争的实证分析》,《经济研究》2014年第8期)。
(1)另外,县级政府的税收分享比例会影响到税务部门的税收征管力度。尽管增值税在中央与省政府之间的分成比例为全国统一的75∶25,但省、市、县三级政府的分成比例在各省间有很大不同。研究发现,县级政府从增值税中分享到的比例越低,则当地企业的增值税有效税率越低。取消农业税使得增值税有效税率相对增加,但县级财政增值税分享比例越低的县,其增值税有效税率增加越小(X.G.Chen,“The Effect of a Fiscal Squeeze on Tax Enforcement:Evidence from a Natural Experiment in China,”Working Paper,The University of Western Australia,2015)。还有,税收征管在产业间的分布表现出显著的、与市委书记在任时长有关的政治周期。由于腐败等原因,税务部门不得不从征税相对容易的资本密集型企业,转向征税成本更高的劳动密集型企业(X.G.Chen,“Shifts of Distortion and Corruption over Local Political Cycles in China,”Working Paper,The University of Western Australia,2015)。
(2)这里是指政府严格执行税法的力度偏弱,并非指我国企业面临的法定税率偏低。我国法定税负与实际税负一直存在很大差别,一个重要原因就是现行税制在初始制度设计上存在“宽打窄用”的思路,即以“宽打”的税制架构,确保“窄用”的税收收入规模。现行税制建立初期预留下的巨大“征管空间”,是之后税收持续高速增长的重要原因。(高培勇:《中国税收持续高速增长之谜》,《经济研究》2006年第12期;《财税形势·财税政策·财税改革---面向“十一五”的若干重大财税问题盘点》,《财贸经济》2006年第1、2期)正由于存在这样的“征管空间”,使得本文可以利用取消农业税的契机,观察到随后税收征管力度的加强。
(1)吕冰洋、郭庆旺:《中国税收高速增长的源泉:税收能力和税收努力框架下的解释》,《中国社会科学》2011年第2期;周黎安、刘冲、厉行:《税收努力、征税机构与税收增长之谜》,《经济学(季刊)》2011年第1期;王剑锋:《政府税收努力与税收高增长---兼论税收管理行为的规范化》,《中央财经大学学报》2008年第7期。本文使用的“税收征管”一词,突出以税务机关和政府为主体的税收征收与管理行为,强调征税人的行为与实践,相对独立于纳税人的意愿与目标。相关研究中,几个相近的概念被广泛使用,如“税收努力”、“税收执法”以及“税收增收”等。从几个概念的字面含义看,“税收征管”一词更适合运用于本文,原因如下。“税收努力”突出税收征管过程中可能伴随的征税机关对人财物等的资源投入,需要花费成本。由于普遍存在地方政府与当地企业协商税率的情况,政府加强税收征管可能只需要通过近乎零成本的重新与企业协商(甚至要挟)便可完成,不一定要增加人财物的投入。因此,我国的“税收征管”比“税收努力”有更强的概括性。“税收执法”强调税收征管执行与客观法律标准的偏离程度。这个概念的使用需要伴随着对企业法定税负的界定与定量测算,现实中有很大难度。本文关心的是企业的实际税负以及对企业业绩的潜在影响,引入这一概念并无必要。“税收增收”试图从政府的角度反映税收的增加,但税收增加也可能是由于税基增加,或由于税收偷逃难度增强,或偷逃意愿减少等各种因素导致,不一定要通过税收征管加强才能完成。本文的重点以及准实验的环境是考察税收征管增强对企业实际税负的影响,而企业偷逃的意愿没有发生变化,因此“税收增收”这一概念不能清晰反映“税收征管”的变化。
(2)陈晓光:《增值税有效税率差异与效率损失---兼议对“营改增”的启示》,《中国社会科学》2013年第8期。该文发现,我国规模以上制造业企业增值税的有效税率差异导致年均7.9%的TFP损失,而企业间增值税有效税率60%的差异是县级的地区差异导致。以下提到该文,出处均与此同。
(3)本文所讲的“财政压力”没有严格的定义与度量方法,主要用来反映财政收支的不平衡程度。比较接近的另一个概念是“财力缺口”。但学术界对财力缺口的测算也缺乏统一认识,研究者经常会根据问题的背景使用自己定义的财力缺口。本文关心的是地方政府财政压力的“变化”而非财政压力的“水平”,因此没有对财政压力“水平”的度量进行深入细致的讨论。为了避免混乱,文中统一使用“财政压力”字样。
(1)在一些沿海发达地区,地方政府甚至主动为企业提供时长不等、不用纳税的“税收假期”。当然,我国地方政府除了加强税收征管以外,还会通过收费、土地出让、国有资产转让等方式缓解财政压力。本文集中讨论税收征管问题,土地出让、国有资产转让问题将另文研究。
(2)实际上,除了地方财政压力外,税收征管力度和企业实际税收负担会受到其他很多因素的影响。如激烈的税收竞争会导致更强的税收征管力度;或地方政府可能会适当削减支出,贫穷地区的财政压力因此而减弱。因此,我们可以有下面的函数关系,即“企业税收负担=f(地方财政压力,其他因素)”。本文的重要工作与贡献在于寻找导致地方财政压力的准实验场景,在保证“其他因素”不变的条件下,考察“地方财政压力”对“企业税收负担的影响”,即估计函数f(·)对自变量“地方财政压力”的偏导数大小。
(3)这可能只是导致我国区域经济差异的原因之一。地理环境、生产要素、发展战略等因素都是造成我国区域经济差异的重要原因。如王小鲁、樊纲研究了生产要素配置、流动以及市场化进程,对我国地区差距的影响(王小鲁、樊纲:《中国地区差距的变动趋势和影响因素》,《经济研究》2004年第1期);蔡昉等研究了劳动力市场扭曲对区域差异的影响(蔡昉、王德文、都阳:《劳动力市场扭曲对区域差距的影响》,《中国社会科学》2001年第2期);林毅夫、刘培林认为,地方政府推行与当地比较优势相违背的工业发展战略是导致我国1978年以来地区差异扩大的原因(林毅夫、刘培林:《中国的经济发展战略与地区收入差距》,《经济研究》2003年第3期)。本文拟回答的问题是,在其他影响区域经济差异因素的基础上,财政压力和税收征管在多大程度上进一步扩大了区域经济差异。
(4)“乘数效应”的具体机制见第四部分的理论模型。
(1)地方官员存在强大的GDP考核压力,参见H.B.Li and L.A.Zhou,“Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China,”Journal of Public Economics,vol.89,no.9-10,2005,pp.1743-1762.为了保证地方GDP和投资的增长以及招商引资的政绩,地区政府之间会展开包括税收优惠、土地出让在内的各种竞争。本文实证研究考察的是:在给定上述制度环境的条件下,识别短期内因地方财政收入锐减导致的税收征管力度的变化。由于取消农业税与上述制度环境有相对独立性,使得本文可较为可信地排除其他因素对税收征管力度变化的影响。
(2)感兴趣的读者可以向作者索取县级人均GDP、财政压力、税负之间的关系图。
(3)2005年12月29日,十届全国人大常委会第十九次会议通过决定,自2006年1月1日起废止《农业税条例》,取消除烟叶以外的农业特产税,全部免征牧业税。实际上,2005年全国已有28个省份全面免征了农业税,河北、山东、云南也按中央要求将农业税税率降到2%以下。因此,本文以2005年作为农业税改革的起点。安徽省以及其他地区的县、市在2005年前已经有一些局部改革试点,在研究中我们会考虑这些问题。
(1)识别地方财政压力与该地区税负之间的因果关系是一个挑战。一些研究利用大型企业微观数据对地方政府税收征管、税收竞争,以及企业税负和税收偷逃进行了有益的研究。如范子英、田彬彬:《税收竞争、税收执法与企业避税》,《经济研究》2013年第9期;马光荣、李力行:《政府规模、地方治理与逃税》,《世界经济》2012年第6期。
(1)与农业税费改革相配套的另一项补助为“取消农业特产税、降低农业税率转移支付补助”,由于该指标缺2007年的数据,本文没有将该补助纳入到基于(1)式的取消农业税,但会在后文中讨论考虑该补助对本文结果稳健性的影响。
(2)H.B.Cai and Q.Liu,“Competition and Corporate Tax Avoidance:Evidence from Chinese Industrial Firms,”The Economic Journal,vol.119,no.537,2009,pp.764-795.
(1)农业税费改革始于2000年3月2日发布的《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》明确规定,在安徽省范围内,组织进行农村税费改革工作。经过“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”,农业税平均税率依然为6.96%。同年,还有河北、内蒙古、吉林、黑龙江、河南、湖南、陕西、甘肃8个省(自治区)的32个县(市),组织进行农村税费改革初步试点。2001年,江苏自费进行试点。同年,还有27个省、自治区、直辖市自主选择102个县(市),自费进行农村税费改革试点工作,之后又不断扩大试点规模。(王力主编:《新中国农业税历程》,北京:中国税务出版社,2009年,第135页)
(2)从农业税费改革的书面规定、通知和条例看,至2004年9月24日,全国有5个省(自治区、直辖市)完全取消农业税,3个省(直辖市)基本取消,16个省(自治区)的310个县免征农业税,11个粮食主产省(自治区)降低农业税率3%,其余省、自治区、直辖市农业税税率总体上降低1%。2005年,全国有28个省份全面免征农业税,河北、山东、云南也按中央要求将农业税税率降到2%以下。在《农业税条例》正式废止之前的2005年,全国几乎所有的区县已经停征“农业三税”,该年县级“农业三税”总收入仅为2004年的8.9%。
(3)转移支付额的计算公式为:某地区转移支付额=乡镇转移支付+村级转移支付+教育集资转移支付。其中:该地区乡镇转移支付=(该地区乡村两级办学经费+该地区计划生育经费+该地区优抚经费+该地区乡村道路修建经费+该地区民兵训练费+其他统筹支出+该地区屠宰税减收+该地区农业特产税政策性减收-该地区农业税增收)×该地区转移支付系数。转移支付系数公式为:某地区转移支付系数=(该地区农业税等四项收入占其财力比重÷全国平均农业税等四项收入占地方财力比重×权重+该地区人员经费和基本公用经费占其地方财力比重÷全国平均人员经费和基本公用经费占地方财力比重×权重+该地区人均常年粮食产量占全国人均常年粮食产量的比重×权重)×中央财政负担系数。
(1)这些特征包括当地企业的资本密集度、企业规模、所有制、产业竞争度、产业流动性。
(2)作者还对结果进行了安慰剂检验(Placebo test),并考察了历年的动态效应,又对结果在财政支出变化、农业税费改革试点地区、与农业税费改革相关的其他转移支付补助、样本期内改革、农产品收购发票抵扣、样本期内新成立企业、产业异质性等多方面进行了分析。有兴趣的读者可向作者索取这几部分的结果。
(1)C.T.Hsieh and P.J.Klenow,“Misallocation and Manufacturing TFP in China and India,”The Quarterly Journal of Economics,vol.124,no.4,2009,pp.1403-1448.陈晓光:《增值税有效税率差异与效率损失---兼议对“营改增”的启示》,《中国社会科学》2013年第8期。以下提到该文,出处均与此相同。
(2)作者选择了一个相对简单、但与本文实证研究相兼容匹配的理论模型。核心是要叙述并量化“图1”中描述的逻辑链条。为了简化分析但又不失结论的一般性,本文未考虑地区内厂商的异质性。本部分的分析很容易扩展为生产要素包括资本和劳动、生产函数为Cobb-Douglas的情形。该理论模型可以拓展得更加全面(如考虑地方税收竞争、转移支付影响等),但目前由于缺乏关于其他因素的充足经验证据,本文只聚焦于税收征管,未考虑通过其他因素对地区收入差距产生的影响。
(3)税收竞争模型一般的关注点集中于资本等要素流动引起的辖区内税基的变化,而本文的焦点在于辖区内垄断竞争企业由于税负变化引起的企业规模(用增加值度量、也即税基)的变化,用地区间垄断竞争模型刻画我国地区间税收竞争。首先,由于实证研究考虑的是企业的有效税率,有效税基是企业增加值而非资本等生产要素。其次,实证研究结果反映的是辖区内税基总体变化,所导致的当地企业有效税率的平均变化,因此理论上与垄断竞争模型中的代表性企业一致。
(1)本文没有考虑财政支出变化这一因素对“乘数效应”的影响。但理论上,贫穷地区财政支出相对较少,因而税收压力和“乘数效应”会因此有所减弱。不过本文实证研究表明,县级财政支出总额并未受到取消农业税冲击的显著影响。
(1)此假设要求税率处于Laffer曲线的上升阶段,税率越高,税收收入越大。税基小的地区必须通过提高税率,才能增加税收收入。理论上讲,有效税率与地区间收入的关系有各种可能。笔者尝试过两者间的各种函数关系如“线性-线性”关系、“线性-对数”关系等来检验,但最后发现“对数-对数”关系最显著。因此,(11)式的设定是基于数据的一个经验关系,应该符合中国平均的现实情况。
(2)第(11)式简化了地方政府选择有效税率各种影响因素的复杂过程,可视为一个“简约式”而非“结构关系”。(12)式中,税基在各种因素影响下,通过各种渠道(如地方政府可获得的其他收入来源等)对有效税率产生的影响,最后都被参数总体所捕捉。
(1)本文使用的数据全部是工业企业,故没有单独考虑营业税。为了检验结果的稳健性,本文将考虑包括营业税在内的“销售税金及附加”。
(2)理论模型中,由于T=τ·R,在税收征管力度及有效税率τ不变的条件下,任何对税基R的冲击会等比例地转化为对税收收入T的冲击,即△lnT=△lnR(或△T/T=△R/R)。因此,税基R和对税收收入T相同规模的百分比冲击,给税收征管带来的压力是相同的。基于此,本文做出如下假设:任何对税基R的冲击或者对税收收入T的冲击,只要冲击的百分比规模相同,则导致的税收征管力度加强也相同,即有△ln(1-τ)/△lnT=△ln(1-τ)/△lnR。根据对地方财政冲击变量ARGc的定义(1)式,回归方△lnT△lnR程(2)式中的解释变量Postt·ARGc相当于理论模型中税收收入T百分比变化的相反数-△T/T(=-△lnT),因此当被解释变量为ln(1-τ)时,利用(2)式回归得到的参数为△ln(1-τ)θ=-,即θ为变量ln(1-τ)因税收征管力度变化而对税收收入△lnT(1-τ)T百分比变化做出的反应。由(11)式可知△lnβ=,并根据前面的假设△lnR△ln(1-τ)△ln(1-τ)(=,我们可以得到如下联系△ln 1-τ)实证结果与理论模型△lnR△lnT△lnR的重要参数关系β=-θ。
(3)“销售税金及附加”包括反映企业经营主要业务应负担的营业税、消费税、城市维护建设税、资源税、土地增值税和教育费附加等。按照《2007年新会计科目制度表》,该科目称为“营业税金及附加”。
(1)另外,笔者还考虑了从原始样本中剔除东北三省数据以及与农林牧产品有关的九大产业的情况,估计得到的β值也为0.05。
(2)C.Broda and D.E.Weinstein,“Globalization and the Gains from Variety,”The Quarterly Journal of Economics,vol.121,no.2,2006,pp.541-585.
(1)本文忽略了要素市场不完善以及要素不完全流动,对地区经济差异带来的影响。跨地区经济差异因素分解的分析结果表明,我国地区差异主要由全要素生产率的差异导致。如基于Cobb-Douglas生产函数的发展核算(Developing Accounting)发现,1982-2002年区间平均75%的地区收入差距由全要素生产率导致。(彭国华:《中国地区收入差距、全要素生产率及其收敛分析》,《经济研究》2005年第9期)
(1)一些最新的研究为此提供了经验证据。如在税收竞争方面,我国县级政府之间对各自辖区企业所得税税率和营业税税率都存在着显著的正向空间竞争行为(龙小宁等:《基于空间计量模型的中国县级政府间税收竞争的实证分析》,《经济研究》2014年第8期)。
(1)另外,县级政府的税收分享比例会影响到税务部门的税收征管力度。尽管增值税在中央与省政府之间的分成比例为全国统一的75∶25,但省、市、县三级政府的分成比例在各省间有很大不同。研究发现,县级政府从增值税中分享到的比例越低,则当地企业的增值税有效税率越低。取消农业税使得增值税有效税率相对增加,但县级财政增值税分享比例越低的县,其增值税有效税率增加越小(X.G.Chen,“The Effect of a Fiscal Squeeze on Tax Enforcement:Evidence from a Natural Experiment in China,”Working Paper,The University of Western Australia,2015)。还有,税收征管在产业间的分布表现出显著的、与市委书记在任时长有关的政治周期。由于腐败等原因,税务部门不得不从征税相对容易的资本密集型企业,转向征税成本更高的劳动密集型企业(X.G.Chen,“Shifts of Distortion and Corruption over Local Political Cycles in China,”Working Paper,The University of Western Australia,2015)。