国际上自然资源国家所有权制度的特点及对我国的启示
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摘要
在推进生态文明建设和国家治理现代化过程中,自然资源国家所有权的表达至关重要,它既是财产法上的私权,还是政府对自然资源的行政管理权。从国际上看,自然资源国家所有权相对于其他的所有权是特殊的:自然资源所有权一般实行公有,中央和地方分级所有;自然资源国家所有权的功能是多元的,不仅是国家作为所有权的主体占有、使用、收益自然资源,还有规制和管理的功能;自然资源国家所有权进行分类调整。国际上自然资源国家所有权的特点为我国正在进行的自然资源产权制度改革提供了借鉴。
In the process of promoting construction of ecological civilization and modernization of national governance, it is significant to clarify the implications of state ownership of natural resources. It is not only private ownership, but also administrative management authority to natural resources. Internationally, state ownership of natural resources has some features. Firstly,natural resources are mostly publicly owned. Secondly, the state ownership implies not only the state possesses, uses and gets revenue from natural resources, but also has authority to regulate them for the public. Thirdly, state owned natural resources are managed based on different categories. The characteristics of state ownership of natural resources provide useful references for the ongoing reform of the natural resources property rights system in China.
In the process of promoting construction of ecological civilization and modernization of national governance, it is significant to clarify the implications of state ownership of natural resources. It is not only private ownership, but also administrative management authority to natural resources. Internationally, state ownership of natural resources has some features. Firstly,natural resources are mostly publicly owned. Secondly, the state ownership implies not only the state possesses, uses and gets revenue from natural resources, but also has authority to regulate them for the public. Thirdly, state owned natural resources are managed based on different categories. The characteristics of state ownership of natural resources provide useful references for the ongoing reform of the natural resources property rights system in China.
引文
[1]姚霖.自然资源资产负债表编制理论与方法研究[M].北京:地质出版社,2017.
[2]黄风.罗马法私法导论[M].北京:中国政法大学出版社,2003,170-172.
[3]孙宪忠.国家所有权的行使与保护研究[M].北京:中国社会科学出版社,2015.
[4]费安玲等译.意大利民法典[M].北京:中国政法大学出版社,2004, 205-206.
[5]王灵波.美国自然资源公共信托制度研究[M].北京:中国政法大学出版社,2016, 45-85.
[6]肖泽晟.社会公共财产与国家私产的分野——对我国“自然资源国有”的一种解释[J].浙江学刊,2007,(06):33-40.
[7]李智勇,斯特芬·曼(德),叶兵主编.主要国家森林法比较研究[M].北京:中国林业出版社,2009, 6.
[8]王旭.论自然资源国家所有权的宪法规制[J].中国法学,2013,(6).
[9]马俊驹.国家所有权的基本理论和立法结构探讨[J].中国法学,2011,(4).
[10]王彦.自然资源财产权的制度构建[C].西南财经大学博士论文,2016.
(1)我国《民法通则》第81条采用列举方式规定了“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等”8种自然资源,增加了“水面”的分类表述。
(2)我国《物权法》规定了“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、野生动植物资源、无线电频谱”等10类自然资源,增加了“野生动植物资源、海域、无线电频谱”等3种。
(1)2012年6月14日,黑龙江颁布了中国首个规范气候资源利用的地方法规——《黑龙江省气候资源探测与保护条例》。按照该条例规定,企业探测开发风能及太阳能资源必须经过气象部门批准,且探测出来的资源属国家所有。此条例引起社会广泛关注,分析认为对于气候资源特别是风能、太阳能资源国家更多的是通过管理来实现资源的合理利用和保护,最终是要民生化,而不是垄断国有化。
(2)20世纪以来,随着人口与资源、环境矛盾的尖锐化,自然资源的社会价值、生态价值等非财产价值日益彰显,各国纷纷在宪法、民法或自然资源单行法中确立自然资源国家所有权。不过,国外很少使用“国家所有权”的概念,即使使用,也是解释为中央政府的所有权。所以国外在谈到自然资源所有权时,普遍采取自然资源公有的提法。
(1)美国案例法中会将公众在公共信托财产上的权利描述为公共地役权。
(1)在Boone vs Kingdaburry案例中,法院指出:“事实上,矿产资源的开发,尤其是石油和天然气的开发,是州和国家的既定政策。法院不应当阻碍这一政策的实施,除非有更务实和实质的理由。”
(1)资源单门类的自然资源立法也随之跟进,纷纷实现各类自然资源所有权和使用权的分离,要求自然资源的有偿使用。1994年《城市房地产管理法》、1996年《矿产资源法》、1998年《森林法》、2002年《水法》、1998年及2004年《土地管理法》、2004年《渔业法》的修改,实现了所有权与使用权分离。
(2)可以说我国的自然资源权利体系是在不断完善的,提出完善国有土地、矿产、水流、海域、海岛资源有偿适用制度,建立国有森林、草原资源有偿使用制度,扩充相关自然资源使用权权能。
(1)蔡守秋.关于公众共用自然资源[J].法学杂志, 2008,(4).
(2)《生态文明体制改革总体方案》提出了六大理念:一是树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念;二是树立发展与保护相统一的理念;三是树立绿水青山就是金山银山的理念;四是树立自然价值和自然资本理念;五是树立空间均衡理念;六是树立山水林田湖是一个生命共同体理念。六大原则:一是坚持正确的改革方向,健全市场机制;二是坚持自然资源资产的共有性质;三是坚持城乡环境治理体系统一;四是坚持激励和约束并举;五是坚持主动作为和国际合作相结合;六是坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合。八大制度:一是健全自然资源资产产权制度;二是建立国土空间开发保护制度;三是建立空间规划体系;四是完善资源总量管理和全面节约制度;五是健全资源有偿使用和生态补偿制度;六是建立健全环境治理体系;七是健全环境治理体系和生态保护市场体系;八是完善生态文明绩效评价和责任追究制度。
(3)组建自然资源部。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,统筹山水林田湖草系统治理。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。主要职责是,对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度,负责测绘和地质勘查行业管理等。
[2]黄风.罗马法私法导论[M].北京:中国政法大学出版社,2003,170-172.
[3]孙宪忠.国家所有权的行使与保护研究[M].北京:中国社会科学出版社,2015.
[4]费安玲等译.意大利民法典[M].北京:中国政法大学出版社,2004, 205-206.
[5]王灵波.美国自然资源公共信托制度研究[M].北京:中国政法大学出版社,2016, 45-85.
[6]肖泽晟.社会公共财产与国家私产的分野——对我国“自然资源国有”的一种解释[J].浙江学刊,2007,(06):33-40.
[7]李智勇,斯特芬·曼(德),叶兵主编.主要国家森林法比较研究[M].北京:中国林业出版社,2009, 6.
[8]王旭.论自然资源国家所有权的宪法规制[J].中国法学,2013,(6).
[9]马俊驹.国家所有权的基本理论和立法结构探讨[J].中国法学,2011,(4).
[10]王彦.自然资源财产权的制度构建[C].西南财经大学博士论文,2016.
(1)我国《民法通则》第81条采用列举方式规定了“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等”8种自然资源,增加了“水面”的分类表述。
(2)我国《物权法》规定了“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、野生动植物资源、无线电频谱”等10类自然资源,增加了“野生动植物资源、海域、无线电频谱”等3种。
(1)2012年6月14日,黑龙江颁布了中国首个规范气候资源利用的地方法规——《黑龙江省气候资源探测与保护条例》。按照该条例规定,企业探测开发风能及太阳能资源必须经过气象部门批准,且探测出来的资源属国家所有。此条例引起社会广泛关注,分析认为对于气候资源特别是风能、太阳能资源国家更多的是通过管理来实现资源的合理利用和保护,最终是要民生化,而不是垄断国有化。
(2)20世纪以来,随着人口与资源、环境矛盾的尖锐化,自然资源的社会价值、生态价值等非财产价值日益彰显,各国纷纷在宪法、民法或自然资源单行法中确立自然资源国家所有权。不过,国外很少使用“国家所有权”的概念,即使使用,也是解释为中央政府的所有权。所以国外在谈到自然资源所有权时,普遍采取自然资源公有的提法。
(1)美国案例法中会将公众在公共信托财产上的权利描述为公共地役权。
(1)在Boone vs Kingdaburry案例中,法院指出:“事实上,矿产资源的开发,尤其是石油和天然气的开发,是州和国家的既定政策。法院不应当阻碍这一政策的实施,除非有更务实和实质的理由。”
(1)资源单门类的自然资源立法也随之跟进,纷纷实现各类自然资源所有权和使用权的分离,要求自然资源的有偿使用。1994年《城市房地产管理法》、1996年《矿产资源法》、1998年《森林法》、2002年《水法》、1998年及2004年《土地管理法》、2004年《渔业法》的修改,实现了所有权与使用权分离。
(2)可以说我国的自然资源权利体系是在不断完善的,提出完善国有土地、矿产、水流、海域、海岛资源有偿适用制度,建立国有森林、草原资源有偿使用制度,扩充相关自然资源使用权权能。
(1)蔡守秋.关于公众共用自然资源[J].法学杂志, 2008,(4).
(2)《生态文明体制改革总体方案》提出了六大理念:一是树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念;二是树立发展与保护相统一的理念;三是树立绿水青山就是金山银山的理念;四是树立自然价值和自然资本理念;五是树立空间均衡理念;六是树立山水林田湖是一个生命共同体理念。六大原则:一是坚持正确的改革方向,健全市场机制;二是坚持自然资源资产的共有性质;三是坚持城乡环境治理体系统一;四是坚持激励和约束并举;五是坚持主动作为和国际合作相结合;六是坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合。八大制度:一是健全自然资源资产产权制度;二是建立国土空间开发保护制度;三是建立空间规划体系;四是完善资源总量管理和全面节约制度;五是健全资源有偿使用和生态补偿制度;六是建立健全环境治理体系;七是健全环境治理体系和生态保护市场体系;八是完善生态文明绩效评价和责任追究制度。
(3)组建自然资源部。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,统筹山水林田湖草系统治理。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。主要职责是,对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度,负责测绘和地质勘查行业管理等。