集体土地征收与补偿过程中可诉行政行为的判定与审查——兼谈《土地管理法》修改建议
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摘要
由于立法缺位等原因,人民法院审理农村集体土地征收与补偿案件存在征收与补偿主体难以确定、征收与补偿行为难以分辨、过程性与终局性行为难以区别、适格被告与可诉行为难以判定等问题。解决这些问题,应重点解决征收与补偿行为"判定难"和适格被告"确认难"。修改《土地管理法》时,宜将省以上人民政府征收土地批复与市、县人民政府征收行为相区分,明确市、县人民政府征收与补偿主体责任。现阶段,在国家与地方立法均未规定市、县人民政府单独作出征收决定、补偿决定情况下,人民法院仍应引导并支持市、县人民政府分别作出征收决定与补偿决定,而不应视为无职权依据。无上述征收决定、补偿决定的,宜将市、县人民政府征收土地公告视为征收决定,将市、县人民政府或土地行政部门有关具体补偿安置内容的决定、公告、通知和告知函等视为补偿决定,依法进行审查。实施征收过程中,无任何书面补偿文书也无补偿协议且未实施强制拆除的,可以引导被征收人诉请履行补偿安置职责;既无补偿协议也无补偿决定且违法实施强制拆除的,可以引导被征收人提起行政强制附带赔偿之诉或者诉请履行补偿安置职责。强制拆除主体不明时,宜推定系由市、县人民政府或者土地行政部门实施;确定赔偿金额时,应综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与土地管理法律法规规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准,确保被征收人得到的赔偿不低于其依法可以获得的征收补偿。另外,市、县人民政府批准的征地补偿安置方案争议应坚持复议监督前置,人民法院在监督形式、监督范围、裁判方式等方面秉持司法谦抑。对不违反上位法和地方政策的土地补偿费、安置补助费、青苗、房屋及社会保障等方面的补偿安置方案,一般应予支持。对宅基地上合法房屋或者符合"一户一宅"建设面积标准的房屋,应以确保居住水平不降低为原则,可以采取重置价格补偿加异地安排重建、提供房屋产权调换以及货币补偿方式安置;房屋位于因历史原因形成的"城中村"、未达成补偿协议且被征收人诉请参照相邻国有土地上房屋评估价格补偿的,可以参照相近地段国有土地上相似房屋的市场评估价格确定货币补偿金额,但应扣除房屋合法占地面积对应的国有土地出让金额。
引文
[1]江必新:“完善行政诉讼制度的若干思考”,载《中国法学》2013年第1期。
[2]参见熊樟林:“土地征收决定不是终裁行为”,载《法学研究》2017年第3期。
[3]《浙江省高级人民法院关于土地征收相关问题请示的答复》规定,对省级人民政府批准征地行为不服提起的诉讼,属于人民法院行政诉讼受案范围,依法应由不动产所在地人民法院管辖。
[4]根据《土地管理法实施条例》第25条规定,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施;对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。
[5]根据国法[2011]35号文件规定,被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的,应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。
[6]国法[2011]35号文件指出:“近年来,一些地方因不服市、县人民政府征地补偿、安置方案引发的行政争议有所增多,部分争议未能得到及时处理……为了进一步依法做好征地补偿安置争议的行政复议工作,经征求全国人大法工委和最高人民法院的意见,并报国务院领导同意……”
[7][日]原田尚彦:《诉的利益》,石龙潭译,中国政法大学出版社2014年版,第164页。
[8]翁岳生主编:《行政法》(上册),中国法制出版社2009年版,第5页。
[9]参见李建良:“论多阶段行政处分与多阶段行政行为之区辨”,载《中研院法学期刊》2011年第9期。
[10]参见徐健:“论多阶段行政行为中前阶段行为的可诉性”,载《行政法学研究》2017年第3期。
[11]陈清秀:《行政诉讼法》,法律出版社2016年版,第281页。
[12]参见乔仕彤、毛文峥:“行政征收的司法控制之道”,载《清华法学》2018年第4期。
[13]《土地管理法》第43条规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
[14]《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中发[2017]4号)规定,充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用,从严核定新增建设用地规划,从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。因此,加强土地规划管控和用途管制的目的是加强耕地管控,坚持最严格的耕地保护制度。
[15]《建设用地审查报批管理办法》第10条规定,建设项目用地呈报说明书应当附具经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图,占用基本农田的,同时提供乡级土地利用总体规划图;为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的,提供城市规划图和村庄、集镇规划图。第14条规定,农用地转用方案和补充耕地方案应当符合土地利用总体规划,确属必需占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标。
[16]彭錞:“中国集体土地征收决策机制:现状、由来与前景”,载《华东政法大学学报》2017年第1期。
[17]《土地管理法》第44条第3款规定,在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。《土地管理法实施条例》第20条第1项规定,市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案,分批次逐级上报有批准权的人民政府。
[18]吴庚:《行政法之理论与实用》,中国人民大学出版社2005年版,第213页。
[19]耿宝建:“国有土地上房屋征收与补偿的十个具体问题”,载《法律适用》2017年第9期。
[20]对于被征收房屋的用途,一般以房产证、土地使用权证登记的用途为准;登记为住宅而实际一直用于经营,已经取得营业执照并且提供纳税凭据的房屋,可以根据《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发[2003]42号)第4条规定,结合经营情况、经营年限及纳税等实际情况,给予适当补偿。
[21]何家弘:《短缺证据与模糊事实》,法律出版社2012年版,第151-152页。
[22]郑春燕:“现代行政过程中的法律关系”,载《法学研究》2008年第1期。
[23]参见邓宏刚:“我国行政诉讼诉判关系的新认识”,载《中国法学》2012年第5期。
[2]参见熊樟林:“土地征收决定不是终裁行为”,载《法学研究》2017年第3期。
[3]《浙江省高级人民法院关于土地征收相关问题请示的答复》规定,对省级人民政府批准征地行为不服提起的诉讼,属于人民法院行政诉讼受案范围,依法应由不动产所在地人民法院管辖。
[4]根据《土地管理法实施条例》第25条规定,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施;对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。
[5]根据国法[2011]35号文件规定,被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的,应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。
[6]国法[2011]35号文件指出:“近年来,一些地方因不服市、县人民政府征地补偿、安置方案引发的行政争议有所增多,部分争议未能得到及时处理……为了进一步依法做好征地补偿安置争议的行政复议工作,经征求全国人大法工委和最高人民法院的意见,并报国务院领导同意……”
[7][日]原田尚彦:《诉的利益》,石龙潭译,中国政法大学出版社2014年版,第164页。
[8]翁岳生主编:《行政法》(上册),中国法制出版社2009年版,第5页。
[9]参见李建良:“论多阶段行政处分与多阶段行政行为之区辨”,载《中研院法学期刊》2011年第9期。
[10]参见徐健:“论多阶段行政行为中前阶段行为的可诉性”,载《行政法学研究》2017年第3期。
[11]陈清秀:《行政诉讼法》,法律出版社2016年版,第281页。
[12]参见乔仕彤、毛文峥:“行政征收的司法控制之道”,载《清华法学》2018年第4期。
[13]《土地管理法》第43条规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
[14]《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中发[2017]4号)规定,充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用,从严核定新增建设用地规划,从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。因此,加强土地规划管控和用途管制的目的是加强耕地管控,坚持最严格的耕地保护制度。
[15]《建设用地审查报批管理办法》第10条规定,建设项目用地呈报说明书应当附具经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图,占用基本农田的,同时提供乡级土地利用总体规划图;为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的,提供城市规划图和村庄、集镇规划图。第14条规定,农用地转用方案和补充耕地方案应当符合土地利用总体规划,确属必需占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标。
[16]彭錞:“中国集体土地征收决策机制:现状、由来与前景”,载《华东政法大学学报》2017年第1期。
[17]《土地管理法》第44条第3款规定,在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。《土地管理法实施条例》第20条第1项规定,市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案,分批次逐级上报有批准权的人民政府。
[18]吴庚:《行政法之理论与实用》,中国人民大学出版社2005年版,第213页。
[19]耿宝建:“国有土地上房屋征收与补偿的十个具体问题”,载《法律适用》2017年第9期。
[20]对于被征收房屋的用途,一般以房产证、土地使用权证登记的用途为准;登记为住宅而实际一直用于经营,已经取得营业执照并且提供纳税凭据的房屋,可以根据《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发[2003]42号)第4条规定,结合经营情况、经营年限及纳税等实际情况,给予适当补偿。
[21]何家弘:《短缺证据与模糊事实》,法律出版社2012年版,第151-152页。
[22]郑春燕:“现代行政过程中的法律关系”,载《法学研究》2008年第1期。
[23]参见邓宏刚:“我国行政诉讼诉判关系的新认识”,载《中国法学》2012年第5期。