经济分权与中小城市发展——基于撤县设市的政策效果分析
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摘要
国家新型城镇化规划要求形成大中小城市协调发展的健康城市体系。本文考察旨在通过经济分权促进中小城市发展的重要政策——"撤县设市"——对地方经济发展和城市化的影响。基于1992—2012年的县级面板数据和双重差分方法,研究发现,1993—1997年发生的撤县设市政策对县市经济发展产生了积极的促进效应,这一效应在本文研究时期的后半阶段更为显著。东部和初始集聚水平更高的地区显示出更强的经济促进效应,而在中西部地区不显著。本文利用异质性地区下的分权模型讨论了政策效果的可能机制。
China has aimed to form a healthy urban system with harmonious development of large, medium and small cities. This paper investigates the effects of a major policy to promote the development of small cities—"County-to-city Upgrade"—on local economic development and urbanization. By exploiting China's county-level panel data and the DID approach, the research finds the upgrade policy implemented between 1993 and 1997 has promoted local economic development, with the effects being most prominent in the second half of research period. The positive impacts are higher in eastern regions and counties with higher agglomeration level, and insignificant in middle and western regions. Under a simple decentralization framework with heterogeneous regions, it discusses the potential channels of policy effects.
China has aimed to form a healthy urban system with harmonious development of large, medium and small cities. This paper investigates the effects of a major policy to promote the development of small cities—"County-to-city Upgrade"—on local economic development and urbanization. By exploiting China's county-level panel data and the DID approach, the research finds the upgrade policy implemented between 1993 and 1997 has promoted local economic development, with the effects being most prominent in the second half of research period. The positive impacts are higher in eastern regions and counties with higher agglomeration level, and insignificant in middle and western regions. Under a simple decentralization framework with heterogeneous regions, it discusses the potential channels of policy effects.
引文
[1] Au, C., and J. V. Henderson, “Are Chinese Cities Too Small?”, Review of Economic Studies, 2006, 73(3), 549—576.
[2] 才国伟、黄亮雄,“政府层级改革的影响因素及其经济绩效研究”,《管理世界》,2010年第8期,第1—11页。
[3] 才国伟、张学志、邓卫广,“‘省直管县’改革会损害地级市的利益吗?”,《经济研究》,2011年第7期,第65—77页。
[4] Cai, H., and D. Treisman, “Does Competition for Capital Discipline Governments? Decentralization, Globalization, and Public Policy”, American Economic Review, 2005, 95(3), 817—830.
[5] Cameron, A. C., and D. L. Miller, “A Practitioner's Guide to Cluster-Robust Inference”, Journal of Human Resources, 2015, 50(2), 317—372.
[6] Chen, X., and W. D. Nordhaus, “The Value of Luminosity Data as a Proxy for Economic Statistics”, Proceedings of the National Academy of Sciences, 2011, 108(21), 8589—8594.
[7] Chung, J. H., and T. Lam, “China's ‘City System’ in Flux: Explaining Post-Mao Administrative Changes”, China Quarterly, 2004, 180(1), 945—964.
[8] Ciccone, A., and R. E. Hall, “Productivity and the Density of Economic Activity”, American Economic Review, 1996, 86(1), 54—70.
[9] Davis, M. A., J. D. M. Fisher, and T. M. Whited, “Macroeconomic Implications of Agglomeration”, Econometrica, 2014, 82(2), 731—764.
[10]Ding, C., and E. Lichtenberg, “Land and Urban Economic Growth in China”, Journal of Regional Science, 2011, 51(2), 299—317.
[11]Duranton, G., and D. Puga, “Micro-Foundations of Urban Agglomeration Economies”, in Henderson, J.V. and J. Thisse(eds.), Volume 4, Handbook of Regional and Urban Economics, 2004, 2063—2117.
[12]范剑勇,“产业集聚与地区间劳动生产率差异”,《经济研究》,2006年第11期,第72—83页。
[13]范剑勇、莫家伟,“地方债务、土地市场与地区工业增长”,《经济研究》,2014年第1期,第41—55页。
[14]Fan, S., L. Li, and X. Zhang, “Challenges of Creating Cities in China: Lessons From a Short-Lived County-to-City Upgrading Policy”, Journal of Comparative Economics, 2012, 40(3), 476—491.
[15]Henderson, J. V., A. Storeygard, and D. N. Weil, “Measuring Economic Growth From Outer Space”, American Economic Review, 2012, 102(2), 994—1028.
[16]Henderson, J. V., and H. G. Wang, “Aspects of the Rural-Urban Transformation of Countries”, Journal of Economic Geography, 2005, 5(1), 23—42.
[17]Hodler, R., and P. A. Raschky, “Regional Favoritism”, Quarterly Journal of Economics, 2014, 995—1033.
[18]简泽,“企业间的生产率差异、资源再配置与制造业部门的生产率”,《管理世界》,2011年第5期,第11—23页。
[19]柯善咨、赵曜,“产业结构、城市规模与中国城市生产率”,《经济研究》,2014年第4期,第76—89页。
[20]Leon-Moreta, A., “Municipal Incorporation in the United States”, Urban Studies, 2014, 1—21.
[21]Li, L., “The Incentive Role of Creating ‘Cities’ in China”, China Economic Review, 2011, (22), 172—181.
[22]Li, P., Y. Lu, and J. Wang, “Does Flattening Government Improve Economic Performance? Evidence from China”, Journal of Development Economics, 2016, (123), 18—37.
[23]Lichtenberg, E., and C. Ding, “Local Officials as Land Developers: Urban Spatial Expansion in China”, Journal of Urban Economics, 2009, (66), 57—64.
[24]刘冲、乔坤元、周黎安,“行政分权与财政分权的不同效应:来自中国县域的经验证据”,《世界经济》,2014年第10期,第123—144页。
[25]陆铭,“建设用地使用权跨区域再配置:中国经济增长的新动力”,《世界经济》,2011年第1期,第107—135页。
[26]陆铭、向宽虎、陈钊,“中国的城市化和城市体系调整: 基于文献的评论”,《世界经济》,2011年第6期,第3—25页。
[27]Ma, L., “Urban Administrative Restructuring, Changing Scale Relations and Local Economic Development in China”, Political Geography, 2005, 24(4), 477—497.
[28]Montinola, G., Y. Qian, and B. R. Weingast, “Federalism, Chinese Style”, World Politics, 1995, 48(1), 50—81.
[29]浦善新,“中国设市模式探讨”,《建设科技》,2004年第16卷,第22—24页。
[30]Qian, Y., and G. Roland, “Federalism and the Soft Budget Constraint”, American Economic Review, 1998, 88(5), 1143—1162.
[31]Rawski, T. G., “What Is Happening to China's GDP Statistics?”, China Economic Review, 2001, 347—354.
[32]Rosenthal, S. S., and W. C. Strange, “Evidence on the Nature and Sources of Agglomeration Economies”, in Henderson, J.V. and J. Thisse(eds.), Volume 4, Handbook of Regional and Urban Economics, 2004, 2119—2171.
[33]史宇鹏、周黎安,“地区放权与经济效率:以计划单列为例”,《经济研究》,2007年第1期,第17—28页。
[34]Tang, W., and G. J. D. Hewings, “Do City-County Mergers in China Promote Local Economic Development?”, Economics of Transition, 2017, 3(25), 439—469.
[35]唐为、王媛,“行政区划调整与人口城市化:来自撤县设区的经验证据”,《经济研究》,2015年第9期,第72—85页。
[36]Tiebout, C., “A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of Political Economy, 1956, 64(5), 416—424.
[37]汪晖、陶然,“论土地发展权转移与交易的‘浙江模式’——制度起源, 操作模式及其重要含义”,《管理世界》,2009年第8期,第39—52页。
[38]王贤彬、聂海峰,“行政区划调整与经济增长”,《管理世界》,2010年第4期,第1—12页。
[39]王小鲁、夏小林,“优化城市规模 推动经济增长”,《经济研究》,1999年第9期,第22—29页。
[40]王媛,“我国地方政府经营城市的战略转变——基于地级市面板数据的经验证据”,《经济学家》,2013年第11期,第76—85页。
[41]王媛、贾生华,“不确定性、实物期权与政府土地供应决策:来自杭州的证据”,《世界经济》,2011年第3期,第125—145页。
[42]Xu, C., “The Fundamental Institutions of China's Reforms and Development”, Journal of Economic Literature, 2011, 49(4), 1076—1151.
[43]于鸣超,“中国市制的变迁及展望”,《战略与管理》,1999年第5期,第78—79页。
[44]Zhang, L., and S. X. B. Zhao, “Re-Examining China's ‘Urban’ Concept and the Level of Urbanization”, China Quarterly, 1998, (154), 330—381.
(1)1我国官方用语为“城镇化率”,为行文方便,本文对“城市化”和“城镇化”概念不作区分。
(2)2从1978到1997年,通过实施撤县设市政策,我国新增超过350个中小规模的城市(县级市)。
(3)3中央对撤县设市的限制也有所松动,自2015年以来,已有超过十个县实施了撤县设市。
(4)4近年来在浙江等地开展的“镇级市”试点,一个主要目的便是解决这一“小马拉大车”问题。
(5)5官方统计数据存在很大的样本缺失问题。Fan et al.(2012)使用了包含91个撤县设市样本、时间跨度为1993—2004年的数据;本文的时间跨度为1992—2012年,处理组样本为139个。
(6)6本文没有使用GDP指标,是因为县级GDP的公开数据最早只能追溯至1997年。《全国地市县财政统计资料》公布了自1993年以来县一级工农业总产值的数据。为避免指标不一致带来的问题,本文选择了人均工农业总产值和工业化率作为辅助性分析。
(7)7因为市辖区在产业结构和所获得的发展资源上不同于同级的县市,本文实证分析排除了市辖区的样本。
(8)8对于1993年的撤县设市组,只能获得1个pre-treatment样本。20世纪90年代的县级数据可得性限制了我们获得更多pre-treatment的数据。数据不可得也是已有文献对撤县设市政策研究不足的重要原因。
(9)9即县所在的地区(或地级市)在每个年份设置一个虚拟变量,变量总数为地区(地级市)数乘以年份数减去1。
(10)10反之,如果控制组受到政策的正面冲击,则会低估政策效果。
(11)11D【math373z】为1的县只有3个(即1997年发生撤县设市的县,其中东部1个,中西部2个),回归系数较易受到偶然因素的影响。
(12)12可排除政策后期的效果变大是源于累积效应:政策效果并非直线上升,而是在第7年(尤其是第12年)后出现加速趋势。
(13)13相比2000年,2010年的结果有所降低,可能是由于地区的城镇化率不可能无限上升,从而存在收敛效应。
(14)14本文采用简泽(2011)的做法,将1998年以后第一次进入工业企业数据库中的企业认定为新进入的企业。2004年数据来自经济普查,包含了更多中小企业,导致新企业进入的数量显著增加。
(15)15县级市相对于县土地收入的增加,既可能源于土地指标的增加,也可能源于县级市土地相对价格的上升。由于缺乏县一级土地指标(或者土地出让面积)的数据,本文无法区分两者的相对贡献大小。
(16)16因缺乏县的建设用地数据,本文无法比较县和县级市的差异。另外,回归中没有控制资本、劳动等影响经济发展的其他变量,是因为这些变量本身也是土地出让行为的结果。回归可能存在其他遗漏变量问题,因此两者的关系不完全是因果关系。作为说明性部分,在此我们呈现的是土地与经济发展的相关关系,并比较两者关系在不同年份和地区间有何差异。
[2] 才国伟、黄亮雄,“政府层级改革的影响因素及其经济绩效研究”,《管理世界》,2010年第8期,第1—11页。
[3] 才国伟、张学志、邓卫广,“‘省直管县’改革会损害地级市的利益吗?”,《经济研究》,2011年第7期,第65—77页。
[4] Cai, H., and D. Treisman, “Does Competition for Capital Discipline Governments? Decentralization, Globalization, and Public Policy”, American Economic Review, 2005, 95(3), 817—830.
[5] Cameron, A. C., and D. L. Miller, “A Practitioner's Guide to Cluster-Robust Inference”, Journal of Human Resources, 2015, 50(2), 317—372.
[6] Chen, X., and W. D. Nordhaus, “The Value of Luminosity Data as a Proxy for Economic Statistics”, Proceedings of the National Academy of Sciences, 2011, 108(21), 8589—8594.
[7] Chung, J. H., and T. Lam, “China's ‘City System’ in Flux: Explaining Post-Mao Administrative Changes”, China Quarterly, 2004, 180(1), 945—964.
[8] Ciccone, A., and R. E. Hall, “Productivity and the Density of Economic Activity”, American Economic Review, 1996, 86(1), 54—70.
[9] Davis, M. A., J. D. M. Fisher, and T. M. Whited, “Macroeconomic Implications of Agglomeration”, Econometrica, 2014, 82(2), 731—764.
[10]Ding, C., and E. Lichtenberg, “Land and Urban Economic Growth in China”, Journal of Regional Science, 2011, 51(2), 299—317.
[11]Duranton, G., and D. Puga, “Micro-Foundations of Urban Agglomeration Economies”, in Henderson, J.V. and J. Thisse(eds.), Volume 4, Handbook of Regional and Urban Economics, 2004, 2063—2117.
[12]范剑勇,“产业集聚与地区间劳动生产率差异”,《经济研究》,2006年第11期,第72—83页。
[13]范剑勇、莫家伟,“地方债务、土地市场与地区工业增长”,《经济研究》,2014年第1期,第41—55页。
[14]Fan, S., L. Li, and X. Zhang, “Challenges of Creating Cities in China: Lessons From a Short-Lived County-to-City Upgrading Policy”, Journal of Comparative Economics, 2012, 40(3), 476—491.
[15]Henderson, J. V., A. Storeygard, and D. N. Weil, “Measuring Economic Growth From Outer Space”, American Economic Review, 2012, 102(2), 994—1028.
[16]Henderson, J. V., and H. G. Wang, “Aspects of the Rural-Urban Transformation of Countries”, Journal of Economic Geography, 2005, 5(1), 23—42.
[17]Hodler, R., and P. A. Raschky, “Regional Favoritism”, Quarterly Journal of Economics, 2014, 995—1033.
[18]简泽,“企业间的生产率差异、资源再配置与制造业部门的生产率”,《管理世界》,2011年第5期,第11—23页。
[19]柯善咨、赵曜,“产业结构、城市规模与中国城市生产率”,《经济研究》,2014年第4期,第76—89页。
[20]Leon-Moreta, A., “Municipal Incorporation in the United States”, Urban Studies, 2014, 1—21.
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[22]Li, P., Y. Lu, and J. Wang, “Does Flattening Government Improve Economic Performance? Evidence from China”, Journal of Development Economics, 2016, (123), 18—37.
[23]Lichtenberg, E., and C. Ding, “Local Officials as Land Developers: Urban Spatial Expansion in China”, Journal of Urban Economics, 2009, (66), 57—64.
[24]刘冲、乔坤元、周黎安,“行政分权与财政分权的不同效应:来自中国县域的经验证据”,《世界经济》,2014年第10期,第123—144页。
[25]陆铭,“建设用地使用权跨区域再配置:中国经济增长的新动力”,《世界经济》,2011年第1期,第107—135页。
[26]陆铭、向宽虎、陈钊,“中国的城市化和城市体系调整: 基于文献的评论”,《世界经济》,2011年第6期,第3—25页。
[27]Ma, L., “Urban Administrative Restructuring, Changing Scale Relations and Local Economic Development in China”, Political Geography, 2005, 24(4), 477—497.
[28]Montinola, G., Y. Qian, and B. R. Weingast, “Federalism, Chinese Style”, World Politics, 1995, 48(1), 50—81.
[29]浦善新,“中国设市模式探讨”,《建设科技》,2004年第16卷,第22—24页。
[30]Qian, Y., and G. Roland, “Federalism and the Soft Budget Constraint”, American Economic Review, 1998, 88(5), 1143—1162.
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[32]Rosenthal, S. S., and W. C. Strange, “Evidence on the Nature and Sources of Agglomeration Economies”, in Henderson, J.V. and J. Thisse(eds.), Volume 4, Handbook of Regional and Urban Economics, 2004, 2119—2171.
[33]史宇鹏、周黎安,“地区放权与经济效率:以计划单列为例”,《经济研究》,2007年第1期,第17—28页。
[34]Tang, W., and G. J. D. Hewings, “Do City-County Mergers in China Promote Local Economic Development?”, Economics of Transition, 2017, 3(25), 439—469.
[35]唐为、王媛,“行政区划调整与人口城市化:来自撤县设区的经验证据”,《经济研究》,2015年第9期,第72—85页。
[36]Tiebout, C., “A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of Political Economy, 1956, 64(5), 416—424.
[37]汪晖、陶然,“论土地发展权转移与交易的‘浙江模式’——制度起源, 操作模式及其重要含义”,《管理世界》,2009年第8期,第39—52页。
[38]王贤彬、聂海峰,“行政区划调整与经济增长”,《管理世界》,2010年第4期,第1—12页。
[39]王小鲁、夏小林,“优化城市规模 推动经济增长”,《经济研究》,1999年第9期,第22—29页。
[40]王媛,“我国地方政府经营城市的战略转变——基于地级市面板数据的经验证据”,《经济学家》,2013年第11期,第76—85页。
[41]王媛、贾生华,“不确定性、实物期权与政府土地供应决策:来自杭州的证据”,《世界经济》,2011年第3期,第125—145页。
[42]Xu, C., “The Fundamental Institutions of China's Reforms and Development”, Journal of Economic Literature, 2011, 49(4), 1076—1151.
[43]于鸣超,“中国市制的变迁及展望”,《战略与管理》,1999年第5期,第78—79页。
[44]Zhang, L., and S. X. B. Zhao, “Re-Examining China's ‘Urban’ Concept and the Level of Urbanization”, China Quarterly, 1998, (154), 330—381.
(1)1我国官方用语为“城镇化率”,为行文方便,本文对“城市化”和“城镇化”概念不作区分。
(2)2从1978到1997年,通过实施撤县设市政策,我国新增超过350个中小规模的城市(县级市)。
(3)3中央对撤县设市的限制也有所松动,自2015年以来,已有超过十个县实施了撤县设市。
(4)4近年来在浙江等地开展的“镇级市”试点,一个主要目的便是解决这一“小马拉大车”问题。
(5)5官方统计数据存在很大的样本缺失问题。Fan et al.(2012)使用了包含91个撤县设市样本、时间跨度为1993—2004年的数据;本文的时间跨度为1992—2012年,处理组样本为139个。
(6)6本文没有使用GDP指标,是因为县级GDP的公开数据最早只能追溯至1997年。《全国地市县财政统计资料》公布了自1993年以来县一级工农业总产值的数据。为避免指标不一致带来的问题,本文选择了人均工农业总产值和工业化率作为辅助性分析。
(7)7因为市辖区在产业结构和所获得的发展资源上不同于同级的县市,本文实证分析排除了市辖区的样本。
(8)8对于1993年的撤县设市组,只能获得1个pre-treatment样本。20世纪90年代的县级数据可得性限制了我们获得更多pre-treatment的数据。数据不可得也是已有文献对撤县设市政策研究不足的重要原因。
(9)9即县所在的地区(或地级市)在每个年份设置一个虚拟变量,变量总数为地区(地级市)数乘以年份数减去1。
(10)10反之,如果控制组受到政策的正面冲击,则会低估政策效果。
(11)11D【math373z】为1的县只有3个(即1997年发生撤县设市的县,其中东部1个,中西部2个),回归系数较易受到偶然因素的影响。
(12)12可排除政策后期的效果变大是源于累积效应:政策效果并非直线上升,而是在第7年(尤其是第12年)后出现加速趋势。
(13)13相比2000年,2010年的结果有所降低,可能是由于地区的城镇化率不可能无限上升,从而存在收敛效应。
(14)14本文采用简泽(2011)的做法,将1998年以后第一次进入工业企业数据库中的企业认定为新进入的企业。2004年数据来自经济普查,包含了更多中小企业,导致新企业进入的数量显著增加。
(15)15县级市相对于县土地收入的增加,既可能源于土地指标的增加,也可能源于县级市土地相对价格的上升。由于缺乏县一级土地指标(或者土地出让面积)的数据,本文无法区分两者的相对贡献大小。
(16)16因缺乏县的建设用地数据,本文无法比较县和县级市的差异。另外,回归中没有控制资本、劳动等影响经济发展的其他变量,是因为这些变量本身也是土地出让行为的结果。回归可能存在其他遗漏变量问题,因此两者的关系不完全是因果关系。作为说明性部分,在此我们呈现的是土地与经济发展的相关关系,并比较两者关系在不同年份和地区间有何差异。