治理取向、项目制与社会组织发展:一项经验研究
摘要
持续性的经济与社会改革推动中国政府不断调整社会组织发展策略,在社会服务项目制的推进下,社会组织发展呈现出新的特征与变化。为进一步深入分析治理取向和制度环境对于社会组织运转的影响,文章运用国家中心这一理论视角,以安老类社会组织为研究对象,分析政府治理取向及项目制对社会组织发展的影响。研究发现,在项目的执行过程中,不同层级政府对于项目制的认识存在很大差异,表现出行为上的左右摇摆。在高层的模糊政策导向下,市级政府倾向于选择性赋权的行动策略,基层政府则倾向于可控式发展的行动策略。政府复杂的角色设定导致项目制对于社会组织的影响呈现正、负二个面向。社会组织在加强专业性、获得社会认同、打造服务品牌等方面取得进展。然而,社会组织异化问题也日益凸显,其自主精神被削弱,组织专业发展方向被扭曲,并徘徊于公共责任与服从责任的窠臼之中。
引文
(1)项目制是继“单位制”后能够将国家内部、国家与社会领域统合起来的最重要的国家治理模式,项目制通过转移支付的方式来解决基层公共服务的问题,以“发包”“打包”和“抓包”的分级运作方式,以“锦标赛”的形式集中调配人力、资金,实现多线动员。
(2)高红:《社区社会组织参与社会建设的模式创新与制度保障》,《社会科学》2011年第6期。
(3)张琼文、韦克难、陈家建:《项目化运作对社区社会组织发展的影响》,《城市问题》2015年第11期。
(4)纪莺莺:《治理取向与制度环境:近期社会组织研究的国家中心转向》,《浙江学刊》2016年第3期。
(5)周晓虹:《全面深化改革的社会路径》,《南京社会科学》2015年第2期。
(6)J.Howell,“The Struggle for Survival :Prospects for the Women’s Federation in Post -Mao China,” World Development,vol.1,1996,pp.89～111.
(7)李友梅:《中国社会管理新格局下遭遇的问题——一种基于中观机制分析的视角》,《学术月刊》2012年第7期。
(8)⑨⑩ 张紧跟:《从结构论争到行动分析:海外中国NGO研究述评》,《社会》2012年第3期。
(9)Tony Saich,“Negotiating the State :The Development of Social Organizations in China,” The China Quarterly,vol.161,2000,pp.124～141.
(10)纪莺莺:《国家中心视角下社会组织的政策参与:以行业协会为例》,《人文杂志》2016年第4期。
(11)Evans Reuschemeyer,Skocpol,Bringing the State Back In:The State and Economic Transformation:Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention,Cambridge University Press,1985,pp.20～21.
(12)⑤ 纪莺莺:《治理取向与制度环境:近期社会组织研究的国家中心转向》,《浙江学刊》2016年第3期。
(13)吴月:《嵌入式控制:对社团行政化现象的一种阐释——基于A机构的个案研究》,《公共行政评论》2013年第6期。
(14)管兵:《城市政府结构与社会组织发育》,《社会学研究》2013年第4期。
(15)J.A.Spire,“Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State:Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs,” American Journal of Sociology,vol.117,no.1,2011,pp.1～45.
(16)T.Hildebrandt,“The Political Economy of Social Organizations Registration in China,” The China Quarterly,vol.208,2011,pp.970～989.
(17)王诗宗、宋程成:《独立抑或自主:中国社会组织特征问题重思》,《中国社会科学》2013年第5期。
(18)黄晓春、嵇欣:《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》,《社会学研究》2014年第6期。
(19)唐文玉、马西恒:《去政治的自主性:民办社会组织的生存策略——以恩派(NPI)公益组织发展中心为例》,《浙江社会科学》2011年第10期。
(20)周飞舟:《财政资金的专项化及其问题:兼论“项目治国”》,《社会》2012年第1期。
(21)黄晓春:《当代中国社会组织的制度环境与发展》,《中国社会科学》2015年第9期。
(22)王向民:《社会组织的项目制治理》,《经济社会体制比较》2014年第5期。
(23)管兵:《竞争性与反向嵌入性:政府购买服务与社会组织发展》,《公共管理学报》2015年第3期。
(24)王清:《项目制与社会组织服务供给困境:对政府购买服务项目化运作的分析》,《中国行政管理》2017年第4期。
(25)马西恒:《创新社会管理背景下的上海社区建设研究》,《科学发展》2013年第5期。
(26)2012年11月14日,民政部、财政部以民发[2012]196号印发《关于政府购买社会工作服务的指导意见》。该《指导意见》明确提出政府购买社会工作服务,是政府利用财政资金,采取市场化、契约化方式,面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。
(27)本文选择的个案是社区养老公益服务项目,属于社会服务范畴,为使概念的表述更加精准,下文将主要运用社会服务(公共服务的重要类型)概念。
(28)陈为雷:《政府和非营利组织项目运作机制、策略与逻辑》,《公共管理学报》2014年第7期。
(29)现行的政策文件并未明确将项目制纳入进来,但是项目制涉及的合作方——“社会组织,应该如何对其进行管理?是否应该将社会服务交由社会组织完成?政府购买服务应该遵循什么原则?”等问题,已有政策文件有所提及。本文认为,从上述政策中可以窥探出中央高层对于社会服务项目制的态度。
(30)[英]简·莱恩:《新公共管理》,赵成根等译,中国青年出版社,2004年,第180～181页。
(31)敬乂嘉:《社会服务中的公共非营利合作关系研究——一个基于地方改革实践的分析》,《公共行政评论》2011年第5期。
(32)秦洪源、付建军:《法团主义视角下地方政府培育社会组织的逻辑、过程和影响——以成都市W街道社会组织培育实践为例》,《社会主义研究》2013年第6期。
(33)管家策略是建立和巩固政府与承包方之间长期稳定的信任关系,在管家关系下,政府与社会组织的无缝隙合作成为一种理想的模式,非正式的信任关系成为弥补正式合同不完全性的关键。管家关系容易导致合作双方采取合谋行为。
(34)黄晓春:《当代中国社会组织的制度环境与发展》,《中国社会科学》2015年第9期。
(35)吴月:《嵌入式控制:对社团行政化现象的一种阐释——基于A机构的个案研究》,《公共行政评论》2013年第6期。
(36)Garth Nowland-Foreman,“Purchase-of-Service Contracting,Voluntary Organizations,Civil Society:Dissecting Golden Eggs?” American Behavioral Scientist,vol.42,no.1,1998,pp.108～123.
(37)R.Wuthnow,Between States and Markets:The Voluntary Sector in Comparative Perspective,New Jersey:Princeton University Press,1991,p.299.
(38)C.Miller,Producing Welfare:A Modern Agenda,New York:Palgrave Macmillan,2004,p.148.
(39)王思斌、阮曾嫒琪:《和谐社会建设背景下中国社会工作的发展》,《中国社会科学》2009年第5期。
(40)在项目执行过程中,政府可能将社会组织作为履行行政任务、化解社会矛盾和风险的辅助力量。如果社会组织接受政府划拨的项目经费后,逐渐偏离社会服务的目标,将精力放在协助政府部门完成各项行政化任务,那么“目标偏离”现象就会出现。
(41)H.Schmid,“Rethinking the Policy of Contracting out Social Services to Non-governmental Organizations,” Public Management Review,vol.5,no.3,2003 ,pp.307～323.
(42)R.M.Kramer and M.Grossman,“Contracting for Social Services:Process Management and Resource Dependencies,” Social Service Review,vol.61,no.1,1987,pp.33～55.
(43)D.M.Van Slyke,“The Public Management Challenges of Contracting with Nonprofits for Social Services,” International Journal of Public Administration,vol.25,no.4,2002,pp.489～518.
(44)陈遥:《社会组织的制度环境研究述评》,《经济研究导刊》2014年第16期。
(45)李国武、李璐:《社会需求、资源供给、制度变迁与民间组织发展:基于中国省级经验的研究》,《社会》2011年第6期。
(46)刘培伟:《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》,《开放时代》2010年第4期。
(47)黄晓春:《当代中国社会组织的制度环境与发展》,《中国社会科学》2015年第9期。
(1)汪锦军:《纵向政府权力结构与社会治理:中国“政府与社会”关系的一个分析路径》,《浙江社会科学》2014年第9期。
(2)纪莺莺:《治理取向与制度环境:近期社会组织研究的国家中心转向》,《浙江学刊》2016年第3期。
(2)高红:《社区社会组织参与社会建设的模式创新与制度保障》,《社会科学》2011年第6期。
(3)张琼文、韦克难、陈家建:《项目化运作对社区社会组织发展的影响》,《城市问题》2015年第11期。
(4)纪莺莺:《治理取向与制度环境:近期社会组织研究的国家中心转向》,《浙江学刊》2016年第3期。
(5)周晓虹:《全面深化改革的社会路径》,《南京社会科学》2015年第2期。
(6)J.Howell,“The Struggle for Survival :Prospects for the Women’s Federation in Post -Mao China,” World Development,vol.1,1996,pp.89～111.
(7)李友梅:《中国社会管理新格局下遭遇的问题——一种基于中观机制分析的视角》,《学术月刊》2012年第7期。
(8)⑨⑩ 张紧跟:《从结构论争到行动分析:海外中国NGO研究述评》,《社会》2012年第3期。
(9)Tony Saich,“Negotiating the State :The Development of Social Organizations in China,” The China Quarterly,vol.161,2000,pp.124～141.
(10)纪莺莺:《国家中心视角下社会组织的政策参与:以行业协会为例》,《人文杂志》2016年第4期。
(11)Evans Reuschemeyer,Skocpol,Bringing the State Back In:The State and Economic Transformation:Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention,Cambridge University Press,1985,pp.20～21.
(12)⑤ 纪莺莺:《治理取向与制度环境:近期社会组织研究的国家中心转向》,《浙江学刊》2016年第3期。
(13)吴月:《嵌入式控制:对社团行政化现象的一种阐释——基于A机构的个案研究》,《公共行政评论》2013年第6期。
(14)管兵:《城市政府结构与社会组织发育》,《社会学研究》2013年第4期。
(15)J.A.Spire,“Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State:Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs,” American Journal of Sociology,vol.117,no.1,2011,pp.1～45.
(16)T.Hildebrandt,“The Political Economy of Social Organizations Registration in China,” The China Quarterly,vol.208,2011,pp.970～989.
(17)王诗宗、宋程成:《独立抑或自主:中国社会组织特征问题重思》,《中国社会科学》2013年第5期。
(18)黄晓春、嵇欣:《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》,《社会学研究》2014年第6期。
(19)唐文玉、马西恒:《去政治的自主性:民办社会组织的生存策略——以恩派(NPI)公益组织发展中心为例》,《浙江社会科学》2011年第10期。
(20)周飞舟:《财政资金的专项化及其问题:兼论“项目治国”》,《社会》2012年第1期。
(21)黄晓春:《当代中国社会组织的制度环境与发展》,《中国社会科学》2015年第9期。
(22)王向民:《社会组织的项目制治理》,《经济社会体制比较》2014年第5期。
(23)管兵:《竞争性与反向嵌入性:政府购买服务与社会组织发展》,《公共管理学报》2015年第3期。
(24)王清:《项目制与社会组织服务供给困境:对政府购买服务项目化运作的分析》,《中国行政管理》2017年第4期。
(25)马西恒:《创新社会管理背景下的上海社区建设研究》,《科学发展》2013年第5期。
(26)2012年11月14日,民政部、财政部以民发[2012]196号印发《关于政府购买社会工作服务的指导意见》。该《指导意见》明确提出政府购买社会工作服务,是政府利用财政资金,采取市场化、契约化方式,面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。
(27)本文选择的个案是社区养老公益服务项目,属于社会服务范畴,为使概念的表述更加精准,下文将主要运用社会服务(公共服务的重要类型)概念。
(28)陈为雷:《政府和非营利组织项目运作机制、策略与逻辑》,《公共管理学报》2014年第7期。
(29)现行的政策文件并未明确将项目制纳入进来,但是项目制涉及的合作方——“社会组织,应该如何对其进行管理?是否应该将社会服务交由社会组织完成?政府购买服务应该遵循什么原则?”等问题,已有政策文件有所提及。本文认为,从上述政策中可以窥探出中央高层对于社会服务项目制的态度。
(30)[英]简·莱恩:《新公共管理》,赵成根等译,中国青年出版社,2004年,第180～181页。
(31)敬乂嘉:《社会服务中的公共非营利合作关系研究——一个基于地方改革实践的分析》,《公共行政评论》2011年第5期。
(32)秦洪源、付建军:《法团主义视角下地方政府培育社会组织的逻辑、过程和影响——以成都市W街道社会组织培育实践为例》,《社会主义研究》2013年第6期。
(33)管家策略是建立和巩固政府与承包方之间长期稳定的信任关系,在管家关系下,政府与社会组织的无缝隙合作成为一种理想的模式,非正式的信任关系成为弥补正式合同不完全性的关键。管家关系容易导致合作双方采取合谋行为。
(34)黄晓春:《当代中国社会组织的制度环境与发展》,《中国社会科学》2015年第9期。
(35)吴月:《嵌入式控制:对社团行政化现象的一种阐释——基于A机构的个案研究》,《公共行政评论》2013年第6期。
(36)Garth Nowland-Foreman,“Purchase-of-Service Contracting,Voluntary Organizations,Civil Society:Dissecting Golden Eggs?” American Behavioral Scientist,vol.42,no.1,1998,pp.108～123.
(37)R.Wuthnow,Between States and Markets:The Voluntary Sector in Comparative Perspective,New Jersey:Princeton University Press,1991,p.299.
(38)C.Miller,Producing Welfare:A Modern Agenda,New York:Palgrave Macmillan,2004,p.148.
(39)王思斌、阮曾嫒琪:《和谐社会建设背景下中国社会工作的发展》,《中国社会科学》2009年第5期。
(40)在项目执行过程中,政府可能将社会组织作为履行行政任务、化解社会矛盾和风险的辅助力量。如果社会组织接受政府划拨的项目经费后,逐渐偏离社会服务的目标,将精力放在协助政府部门完成各项行政化任务,那么“目标偏离”现象就会出现。
(41)H.Schmid,“Rethinking the Policy of Contracting out Social Services to Non-governmental Organizations,” Public Management Review,vol.5,no.3,2003 ,pp.307～323.
(42)R.M.Kramer and M.Grossman,“Contracting for Social Services:Process Management and Resource Dependencies,” Social Service Review,vol.61,no.1,1987,pp.33～55.
(43)D.M.Van Slyke,“The Public Management Challenges of Contracting with Nonprofits for Social Services,” International Journal of Public Administration,vol.25,no.4,2002,pp.489～518.
(44)陈遥:《社会组织的制度环境研究述评》,《经济研究导刊》2014年第16期。
(45)李国武、李璐:《社会需求、资源供给、制度变迁与民间组织发展:基于中国省级经验的研究》,《社会》2011年第6期。
(46)刘培伟:《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》,《开放时代》2010年第4期。
(47)黄晓春:《当代中国社会组织的制度环境与发展》,《中国社会科学》2015年第9期。
(1)汪锦军:《纵向政府权力结构与社会治理:中国“政府与社会”关系的一个分析路径》,《浙江社会科学》2014年第9期。
(2)纪莺莺:《治理取向与制度环境:近期社会组织研究的国家中心转向》,《浙江学刊》2016年第3期。