环境税立法目的:从形式诉求到实质要义
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摘要
环境税法的"政策"特质,使得立法创制目的条款成为必要。从条款内容上看,财政收入植根于环境税之税机理,环境保护发端于环境税之环境诱因,纳税人权利保护则内生于环境与税的互动。环境税立法时,将三者中的任何一个或多个遴选为立法目的都有充足的理由。正因如此,各国环境税立法者书写目的条款时,大都从中选取。然受制于环境税款用途、税源评估和立法的可接受性等因由,各国环境税法中的目的条款设计又有所偏重。基于中国日益严峻的环境现实,尚且充裕的财政现况以及亟待发力的税收法治建设,环境税法制定时宜将环境保护确定为首位立法目的,秉持财政收入为次位立法目的,同时辅之纳税人权利保护为底线立法目的,而非单维度聚焦环境保护。唯有如此,方可制定出契合环境税理,植根中国国情的环境税法。
The tax traits in the policy of the environmental tax make it essential to create the objective clause. According to the clause of the legislative purpose,the financial purpose is rooted in the mechanism of tax stems from the environmental tax. The environmental protection originated externally from the factors of the environmental tax,while the right protection of taxpayer is produced internally from the interaction of environment and tax. It is reasonable to select one or more as the legislative purpose of the environmental tax among the three above,so do the legislators of every country. Legislative purpose of the Environmental Tax Law from different countries have their own emphasis because of the restriction of the use of environmental tax,the evaluation of the tax resources and the acceptability of the legislation. Based on the facts of the increasingly severe environmental problems,a wealthy financial condition and the progressive legal construction of tax,the environmental protection should be selected as the primary legislative purpose,the financial purpose as the secondary and the right protection of taxpayer as the tertiary instead of the sole attention of environmental protection. Only in this way,the Environmental Tax Law which is in accordance with the tax principles and the national conditions of China can be created.
The tax traits in the policy of the environmental tax make it essential to create the objective clause. According to the clause of the legislative purpose,the financial purpose is rooted in the mechanism of tax stems from the environmental tax. The environmental protection originated externally from the factors of the environmental tax,while the right protection of taxpayer is produced internally from the interaction of environment and tax. It is reasonable to select one or more as the legislative purpose of the environmental tax among the three above,so do the legislators of every country. Legislative purpose of the Environmental Tax Law from different countries have their own emphasis because of the restriction of the use of environmental tax,the evaluation of the tax resources and the acceptability of the legislation. Based on the facts of the increasingly severe environmental problems,a wealthy financial condition and the progressive legal construction of tax,the environmental protection should be selected as the primary legislative purpose,the financial purpose as the secondary and the right protection of taxpayer as the tertiary instead of the sole attention of environmental protection. Only in this way,the Environmental Tax Law which is in accordance with the tax principles and the national conditions of China can be created.
引文
[1]刘剑文.中国税收立法基本问题[M].北京:中国税务出版社,2006.
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(1)Victor Thuronyi,ed,Tax Law Design and Drafting(volume 1),International Monetary Fund,1996,chapter 3.
(1)况且,立法目的条款再怎么重要,也只是一部法律中诸多条款中的一个条文,也要受制于上下文的逻辑规律,顾及条文之间在事务上的一致性。毕竟,每一段法律上的文句,都紧密交织在法体系中,构成一个有意义的整体关系。离开整体,立法目的条款将成无源之水。没有其他条款的支撑,立法目的条款也就徒具形式。参见黄茂荣:《法学方法与现代民法》(第5版),法律出版社2007年版,第344页;李林:《立法理论与制度》,中国法制出版社2005年版,第381页。
(1)与之类似的是,《耕地占用税暂行条例》第1条规定:“为了合理利用土地资源,加强土地管理,保护耕地,制定本条例。”《土地增值税暂行条例》第1条规定:“为了规范土地、房地产市场交易秩序,合理调节土地增值收益,维护国家权益,制定本条例。”
(2)我国现行税法体系中既有直接“渗透环境因素”的车船税、消费税,又有“楔入环境特别规则”的企业所得税和增值税等。前者例如,消费税法将成品油、实木地板、木质一次性筷子、电池、涂料等纳入课税范围;后者比如,增值税法针对符合条件的综合资源利用产品及劳务赋予退税和免税待遇。
(3)作者原意为“无税收则无财产”。参见[美]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯R·桑斯坦:《权利的成本---为什么自由依赖于税》,毕竞悦译,北京大学出版社2004年版,第39-52页。
(1)Christina K.harper,Climate Change and Tax Policy,Boston College International and Comparative Law Review,Spring,2007.
(1)如西班牙的Aragon和Cantabria两地区,由于产业结构不同,前者的税基要窄于后者。为弥补税基上的缺失,Aragon地区便设置更高的税率(0.5欧元/千克,Cantabria的税率仅为0.28欧元/千克),以解决水资源治理的资金需求。
(2)参见环境税研究工作组:《环境税研究第二阶段研究成果汇编(国际经验卷)》(2010年8月),第34-39页。
(3)正因政府的财政动机过于明显,1997年瑞典国家环保总局认为州政府确定的二氧化碳税基过于宽泛,要求对税基进行适当缩减。
(4)内容详见OECD,Environmental Taxation:a Guide for Policy Makers,http://www.oecd.org/env/tools-evaluation/4,访问日期:2016-3-22。
(5)Statistics Sweden(2014),Environmental taxes in Sweden 1993-2014,http://www.scb.se/templates/tableO rC hart%2039451.asp,访问日期:2016-3-22。
(1)日本诸多单行法之上通常有一部上位法,单行法一般不提立法目的,而是由上位法规定,指导下位法的制定和实施,如日本《环境基本法》中明确规定了详细的立法目的,约束其它下位环境法律。各环境税法的立法目的也由上位法《地球温暖化基本法案》中规定。《地球温暖化基本法案》第1条规定:“鉴于全球变暖会对地球整体造成严重的影响,在不给大气环境造成严重的人为干涉的前提下,保持温室气体含量的稳定、防止气候变暖,是人类共同的课题。所有人都应积极应对这一问题。在达成《京都议定书》目标的同时,采取措施抑制产生温室气体的经济活动和其它活动,保证抑制全球变暖对策的推进,以此确保现在和将来国民的健康文化生活,为人类的福祉作出积极贡献。以上为本法的目的。”此法案不仅要求开征环境税,还对《农林协同组合法》、《金融商品取引法》等其它法律中的部分条款作出一定的修改,来达到环境保护的目的。
(2)小此木潔:《消費税をどうするか---再分配と負担の視点から》,岩波新書株式会社2009年発行,第180页。
(1)参见驻欧盟使团经商参处:《2013年欧盟环境税收占总税收比重降至6.3%》,http://www.mofcom.gov.cn/article/tongjiziliao/fuwzn/feihuiyuan/201511/20151101196425.shtml,访问日期:2016-3-22。
(1)“十一五”期间,中央财政环境保护支出(含中央财政环境保护投资与部门预算两部分),合计1666.53亿元,占中央财政支出(含补助地方支出)的比例为0.92%。参见逯元堂:《中央财政环境保护预算支出政策优化研究》,财政部财政科学研究所2008年博士论文,第55页。
(2)参阅财政部财政收支数据。
(1)从立法技术上看,立法目的位居宏观层面,税法原则处于中观位阶,它们都指引着具体制度的建构。立法目的不同,税制原则也会有差异,具体制度更是霄壤之别。例如,如果将环境税的立法目的定位为财政收入,首选原则更适合为量能课税,由此而致则不难得出环境税的征税范围越广越好,税率越高越好等结论。而一旦将环境保护确立为环境税立法目的,就必须考虑与污染负担原则的衔接。为此,不仅征税范围要考虑限缩,而且税率设计时也要考虑环境税调控和导引作用的发挥。
[2]刘风景.立法目的条款之法理基础及表述技术[J].法商研究,2013,(3):48-57.
[3]韩佑.法律文本中立法目的条款设置论析[D].济南:山东大学,2014.
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(1)Victor Thuronyi,ed,Tax Law Design and Drafting(volume 1),International Monetary Fund,1996,chapter 3.
(1)况且,立法目的条款再怎么重要,也只是一部法律中诸多条款中的一个条文,也要受制于上下文的逻辑规律,顾及条文之间在事务上的一致性。毕竟,每一段法律上的文句,都紧密交织在法体系中,构成一个有意义的整体关系。离开整体,立法目的条款将成无源之水。没有其他条款的支撑,立法目的条款也就徒具形式。参见黄茂荣:《法学方法与现代民法》(第5版),法律出版社2007年版,第344页;李林:《立法理论与制度》,中国法制出版社2005年版,第381页。
(1)与之类似的是,《耕地占用税暂行条例》第1条规定:“为了合理利用土地资源,加强土地管理,保护耕地,制定本条例。”《土地增值税暂行条例》第1条规定:“为了规范土地、房地产市场交易秩序,合理调节土地增值收益,维护国家权益,制定本条例。”
(2)我国现行税法体系中既有直接“渗透环境因素”的车船税、消费税,又有“楔入环境特别规则”的企业所得税和增值税等。前者例如,消费税法将成品油、实木地板、木质一次性筷子、电池、涂料等纳入课税范围;后者比如,增值税法针对符合条件的综合资源利用产品及劳务赋予退税和免税待遇。
(3)作者原意为“无税收则无财产”。参见[美]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯R·桑斯坦:《权利的成本---为什么自由依赖于税》,毕竞悦译,北京大学出版社2004年版,第39-52页。
(1)Christina K.harper,Climate Change and Tax Policy,Boston College International and Comparative Law Review,Spring,2007.
(1)如西班牙的Aragon和Cantabria两地区,由于产业结构不同,前者的税基要窄于后者。为弥补税基上的缺失,Aragon地区便设置更高的税率(0.5欧元/千克,Cantabria的税率仅为0.28欧元/千克),以解决水资源治理的资金需求。
(2)参见环境税研究工作组:《环境税研究第二阶段研究成果汇编(国际经验卷)》(2010年8月),第34-39页。
(3)正因政府的财政动机过于明显,1997年瑞典国家环保总局认为州政府确定的二氧化碳税基过于宽泛,要求对税基进行适当缩减。
(4)内容详见OECD,Environmental Taxation:a Guide for Policy Makers,http://www.oecd.org/env/tools-evaluation/4,访问日期:2016-3-22。
(5)Statistics Sweden(2014),Environmental taxes in Sweden 1993-2014,http://www.scb.se/templates/tableO rC hart%2039451.asp,访问日期:2016-3-22。
(1)日本诸多单行法之上通常有一部上位法,单行法一般不提立法目的,而是由上位法规定,指导下位法的制定和实施,如日本《环境基本法》中明确规定了详细的立法目的,约束其它下位环境法律。各环境税法的立法目的也由上位法《地球温暖化基本法案》中规定。《地球温暖化基本法案》第1条规定:“鉴于全球变暖会对地球整体造成严重的影响,在不给大气环境造成严重的人为干涉的前提下,保持温室气体含量的稳定、防止气候变暖,是人类共同的课题。所有人都应积极应对这一问题。在达成《京都议定书》目标的同时,采取措施抑制产生温室气体的经济活动和其它活动,保证抑制全球变暖对策的推进,以此确保现在和将来国民的健康文化生活,为人类的福祉作出积极贡献。以上为本法的目的。”此法案不仅要求开征环境税,还对《农林协同组合法》、《金融商品取引法》等其它法律中的部分条款作出一定的修改,来达到环境保护的目的。
(2)小此木潔:《消費税をどうするか---再分配と負担の視点から》,岩波新書株式会社2009年発行,第180页。
(1)参见驻欧盟使团经商参处:《2013年欧盟环境税收占总税收比重降至6.3%》,http://www.mofcom.gov.cn/article/tongjiziliao/fuwzn/feihuiyuan/201511/20151101196425.shtml,访问日期:2016-3-22。
(1)“十一五”期间,中央财政环境保护支出(含中央财政环境保护投资与部门预算两部分),合计1666.53亿元,占中央财政支出(含补助地方支出)的比例为0.92%。参见逯元堂:《中央财政环境保护预算支出政策优化研究》,财政部财政科学研究所2008年博士论文,第55页。
(2)参阅财政部财政收支数据。
(1)从立法技术上看,立法目的位居宏观层面,税法原则处于中观位阶,它们都指引着具体制度的建构。立法目的不同,税制原则也会有差异,具体制度更是霄壤之别。例如,如果将环境税的立法目的定位为财政收入,首选原则更适合为量能课税,由此而致则不难得出环境税的征税范围越广越好,税率越高越好等结论。而一旦将环境保护确立为环境税立法目的,就必须考虑与污染负担原则的衔接。为此,不仅征税范围要考虑限缩,而且税率设计时也要考虑环境税调控和导引作用的发挥。