俄勒冈城市增长边界简化方法探究及其对中国的启示
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摘要
控制城市蔓延,引导城市集约发展、精明增长是推动新型城镇化中的重要任务。城市开发边界作为控制城市蔓延的一项重要的政策抓手正在各地迅速展开。为了更好地支持我国城市开发边界的划定工作,本文重点介绍并评价了俄勒冈最新的划定城市增长边界(UGB)的简化方法。UGB简化方法基于科学的数据研究得出,由一系列的统一标准组成,用详细可循的条文来规制,并建构配套的制度体系、营造良好的社会基础以保障实施。UGB简化方法体现的整体与部分的协调、供给与需求的匹配、刚性与弹性的融合值得中国在制定与实施城市增长边界政策时借鉴学习。论文提出的简化UGB方法可以给我国以启迪:重新认识城市增长边界的本质,灵活运用相关工具;鼓励公众参与贯穿规划始末;为UGB构建法律基础,健全其过程监督;完善UGB政策体系,推动部际和府际间的跨域协作;在摆脱对土地财政路径依赖的前提下,将土地存量成本分析纳入UGB划定的考量范围,推动事件驱动型UGB扩展方式在未来的应用;建立统一规范的技术标准,收集整理客观科学的数据信息则是实现上述目标的纽带和关键。
Control of urban sprawl, intensification of urban development, and smart growth all play an important task in promoting the new urbanization form. Urban development boundaries have become an important piece of policy to control urban sprawl, which has spread quickly throughout the country. In order to support China's delineation of urban development boundaries, this paper focuses on introducing and evaluating Oregon's latest streamlined urban growth boundary(UGB) method. The streamlined UGB method is based on scientific data, composed of a series of standardized measures, regulated by rules in detail, and supported by the regulatory and social environments to ensure its implementation. The streamlined method reflects a coordinated approach to growth management, balance between supply and demand, and integration of permanent and elastic boundaries; these elements provide an opportunity for China to study and learn from to potentially apply to their urban growth boundary development and implementation. This paper puts forth aspects of the streamlined UGB method that can potentially apply to China's case, such as: China should reacquaint the essence of UGB and use related tools flexibly; and to encourage public participation throughout the planning process; constructing the legal foundation for UGB, and perfect its supervision; consummating the policy system of UGB and promoting interdepartmental and intergovernmental cooperation; in the premise of getting rid of land finance path, we should take the analysis of land inventory cost into UGB consideration, to promote the event-driven model in the future UGB applications; the uniform technical standards and objective scientific information is the key and bond to realize the above target.
Control of urban sprawl, intensification of urban development, and smart growth all play an important task in promoting the new urbanization form. Urban development boundaries have become an important piece of policy to control urban sprawl, which has spread quickly throughout the country. In order to support China's delineation of urban development boundaries, this paper focuses on introducing and evaluating Oregon's latest streamlined urban growth boundary(UGB) method. The streamlined UGB method is based on scientific data, composed of a series of standardized measures, regulated by rules in detail, and supported by the regulatory and social environments to ensure its implementation. The streamlined method reflects a coordinated approach to growth management, balance between supply and demand, and integration of permanent and elastic boundaries; these elements provide an opportunity for China to study and learn from to potentially apply to their urban growth boundary development and implementation. This paper puts forth aspects of the streamlined UGB method that can potentially apply to China's case, such as: China should reacquaint the essence of UGB and use related tools flexibly; and to encourage public participation throughout the planning process; constructing the legal foundation for UGB, and perfect its supervision; consummating the policy system of UGB and promoting interdepartmental and intergovernmental cooperation; in the premise of getting rid of land finance path, we should take the analysis of land inventory cost into UGB consideration, to promote the event-driven model in the future UGB applications; the uniform technical standards and objective scientific information is the key and bond to realize the above target.
引文
[1]United Nation.New urban agenda[R].Quito:Habitat 3 Conference,2016:97.
[2]建设部.城市规划编制办法[Z].2006-04-01.
[3]新华社.中央城镇化工作会议公报[EB/OL].(2013-12-14)[2017-01-18].http://www.gov.cn/ldhd/2013-12/14/content_2547880.htm.
[4]中共中央,国务院.国家新型城镇化规划(2014—2020)[Z].(2014-03-16).http://ghs.ndrc.gov.cn/zttp/xxczhjs/ghzc/201605/t20160505_800839.html.
[5]国土资源部.关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知[Z].(2014-02-20).http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201402/t20140220_1304242.htm.
[6]郄建荣.国土部:特大城市将划定永久性开发边界[EB/OL].(2016-01-08)[2017-01-18].http://news.xinhuanet.com/city/2016-01/08/c_128608909.htm.
[7]新华社.中央城市工作会议公报[EB/OL].(2015-12-22)[2017-01-18].http://www.xinhuanet.com/politics/2015-12/22/c_1117545528.htm.
[8]张兵,林永新,刘宛,等.“城市开发边界”政策与国家的空间治理[J].城市规划学刊,2014(3):20-27.
[9]林肯土地政策研究所.土地规划管理——美国俄勒冈州土地利用规划的经验教训[M].国土资源部信息中心,译.北京:中国大地出版社,2003.
[10]Department of Land Conser vation and Development.Oregon administrative rules chapter 660 division 24[Z].2009-04-16.
[11]Department of Land Conservation and Development.New urban growth boundary rules adopted[Z].2015-12-07.
[12]Department of Land Conser vation and Development.Oregon administrative rules chapter 660 division 38[Z].2016-01-01.
[13]KNAAP G J.The price effects of an urban growth boundary:a test for the effects of timing[D].University of Oregon,1982.
[14]KNAAP G J.The price effects of an urban growth boundary in metropolitan Portland,Oregon[J].Land Economics,1985,61(1):26-35.
[15]Nelson A C.Demand,segmentation,and timing effects of an urban containment program of urban fringe land values[J].Urban Studies,1985,22(3):439-443.
[16]NELSON A C.Using land markets to evaluate urban containment programs[J].Journal of the American Planning Association,1986,52(2):156-171.
[17]王颖,顾朝林,李晓江.中外城市增长边界研究进展[J].国际城市规划,2014(4):1-11.
[18]冯科,吴次芳,韦仕川,等.管理城市空间扩展:UGB及其对中国的启示[J].中国土地科学,2008(5):77-80.
[19]郭其伟,陈晓键,朱瑜葱.俄勒冈州城市增长边界实践及其对我国的启示[J].西北大学学报(自然科学版),2015,45(6):1007-1011.
[20]SULLIVAN E J.Urbanization in Oregon:Goal 14 and the urban growth boundary[J].The Urban Lawyer,2015,47(1):165-201.
[21]DOYLE E.The new UGB process is open for use[J].Local Focus,2016(1):28-31.
[22]KNAAP G J,Hopkins L D.The inventory approach to urban growth boundaries[J].Journal of American Planning Association,2001,67(3):314-326.
[23]韩昊英.城市增长边界的理论与应用[M].北京:中国建筑工业出版社,2014.
[24]Chris WEBSTER.The new institutional economics and the evolution of modern urban planning:insights,issues and lessons[J].The Town Planning Review,2005,76(4):455-484.
[25]WHITMAN R.House Bill 2254--section-by-section analysis[Z].2013-04-04.
[26]刘海龙.从无序蔓延到精明增长——美国“城市增长边界”概念述评[J].城市问题,2005(3):67-72.
[27]黄明华,张然,贺琦,等.回归本源——对城市增长边界“永久性”与“阶段性”的探讨[J].城市规划,2017(2):9-17.
(1)明确要求在制定城市总体规划过程中,“研究中心城区空间增长边界,确定建设用地规模,划定建设用地范围”。
(2)要求“严格新城新区设立条件,防止城市边界无序蔓延”、“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。
(3)重点提出“严控建设占用耕地,划定城市开发边界,控制城市建设用地规模,逐步减少新增建设用地计划指标”的要求。
(4)2015年中央城市工作会议指出,要坚持集约发展,树立“精明增长”“紧凑城市”理念,科学划定城市开发边界,推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变[7]。
(5)2014年7月国土部和住建部选择14个首批试点城市探索划定城市开发边界。
(6)本文所指的UGB传统方法指于2009年4月16日生效的评估和修正UGB的方法,即俄勒冈州行政法规第660章第24节(OAR 660-024)。资料来源:https://www.oregon.gov/LCD/docs/rulemaking/ugb2/660-024_adopted_031309.pdf。
(7)本文所指的UGB简化方法指于2016年1月1日生效的评估和修正UGB的方法,即俄勒冈州行政法规第660章第38节(OAR 660-038)。资料来源:http://arcweb.sos.state.or.us/pages/rules/oars_600/oar_660/660_038.html。
(8)League of Oregon Cities,成立于1925年,由俄勒冈州内238个城市联合组成的志愿协会,属于非营利机构。其核心任务是与成员城市合作,建立更加稳定、宜居的社区,以更好地帮助地方政府服务于俄勒冈市民。
(9)为解决UGB传统方法的弊端而成立,其成员由州长办公室于2012年1月任命,其中的大部分成员后来进入了政策制定咨询委员会(RAC:Rulemaking Advisory Committee)。
(10)由专家以志愿形式组成的委员会,负责规划和管理全州的土地利用活动,属于州级行政机关。
(11)土地保护与开发委员会的行政臂膀,属于州级行政机关。
(12)由地方政府、利益团体、规划咨询师、土地利用代理人和其他一些对UGB有实践经验和理论知识的人员所构成。
(1)俄勒冈州政府为有效管控州内的土地利用,设定了19个规划目标,并于目标14--城市化中提出划定城市增长边界。
(2)(1)满足城市人口增长的长远需要;(2)满足住房、就业机会和生活质量的需要;(3)通过经济手段有序地提供公共设施和服务;(4)最高效地利用现有城区内和边缘地区的土地;(5)关注开发活动对环境、能源、经济和社会的影响;(6)根据土地分类标准保留农业用地,一类地为优先保留用地,依次类推;(7)保障城市土地的使用与附近农业活动和谐一致[9]。
(1)土地普查是指对划定为住宅用途和工业或其他就业用途的用地中的空置用地、部分空置用地、已开发用地和可再开发用地的数量及映射位置(mapped location)进行确定。
(2)相当于为UGB的扩张划定一片备选区域。
(3)原则上按照土地的资源禀赋来排序,优先等级:非资源用地﹥林地﹥农田。
(4)住宅用地和就业用地需求中考虑了学校、公园、街道、公路等配套基础设施的土地需求,该比例有明文规定,如住宅用地以其新增面积的25%作为配套用地,就业用地以其新增面积的15%作为配套用地。
(1)法规要求LCDC通过定期审查(一般5~10年一次)以确保城市的UGB修正方案符合州土地利用目标并能满足变化的现实条件和需求。
(2)克纳普和霍普金斯(Knaap&Hopkins)在其研究中将UGB的扩展视为一个存量控制问题,以此来解释UGB应包含多少土地、何时扩展,以及扩展多少等问题。研究将实施土地存量管理的UGB扩展方式分为两种典型类型。(1)时间驱动型:UGB通常每5年调整一次,以满足未来20年的土地需求,而不管土地的实际消耗速度;(2)事件驱动型:当UGB内可供开发用地减少到一定阈值时,开始调整UGB以防止出现土地价格飙升和开发过于密集等负面影响[22]。
(3)土地存量控制总成本包括以下三方面。(1)持货成本(holding cost)是指对现有的存量土地进行保留管理,避免其被开发的成本。在实践中,可包括土地测量费、土地登记费、维护设施费(如围栏等)、监管费和土地信息监测费等。(2)订购成本(order cost)是指对UGB进行扩展的成本。根据该定义,UGB缩小可被视为负成本。在实践中,可包括土地调查费、土地测量费、土地征收方案制定费、土地征收补偿费和土地基础设施投资费等。(3)缺损成本(deficiency cost)是指可开发用地量小于事先设定的阈值时,导致的土地价格飙升和环境恶化所带来的成本。在实践中,可包括土地价格飙升和环境恶化造成的社会福利降低[22]。
(1)CIAC需确保土地利用过程中公众参与活动的发生,并开展一些项目以提高公众参与的可行性。
(2)俄勒冈州的私有土地大致被划分成了若干功能区,包括三大保护区和主要的建设区。
(3)城市储备土地(Urban Reserve)是指位于城市增长边界以外的土地,当该土地纳入城市增长边界时便于未来长期扩张UGB和提供高性价比的公共设施和服务。旨在为土地业主、开发商和政府提供城市未来发展空间的明确性。
(1)该程序是自愿的,以奖励为基础,以市场为导向,引导城市开发在城市和可城市化地区进行,远离资源土地的领域。
(1)湖坝模型和河堤模型:城市边界在城市周围形成一道独立、连续的界限来限制城市的增长,就像是用大坝来限制不断上涨的湖水一样;郊区边界则用层层防线环绕着开放空间,就像是河堤保护着乡村自然空间,让城市的扩张像洪水一样在河堤的控制之下穿过[26]。
(1)三区三线:城镇、农业、生态空间及城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线;三区四线:禁建区、限建区、适建区和基础设施用地的控制界线(黄线)、各类绿地范围的控制线(绿线)、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线(紫线)、地表水体保护和控制的地域界线(蓝线);三界四区:城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界、城乡建设用地禁建边界、允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区。
[2]建设部.城市规划编制办法[Z].2006-04-01.
[3]新华社.中央城镇化工作会议公报[EB/OL].(2013-12-14)[2017-01-18].http://www.gov.cn/ldhd/2013-12/14/content_2547880.htm.
[4]中共中央,国务院.国家新型城镇化规划(2014—2020)[Z].(2014-03-16).http://ghs.ndrc.gov.cn/zttp/xxczhjs/ghzc/201605/t20160505_800839.html.
[5]国土资源部.关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知[Z].(2014-02-20).http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201402/t20140220_1304242.htm.
[6]郄建荣.国土部:特大城市将划定永久性开发边界[EB/OL].(2016-01-08)[2017-01-18].http://news.xinhuanet.com/city/2016-01/08/c_128608909.htm.
[7]新华社.中央城市工作会议公报[EB/OL].(2015-12-22)[2017-01-18].http://www.xinhuanet.com/politics/2015-12/22/c_1117545528.htm.
[8]张兵,林永新,刘宛,等.“城市开发边界”政策与国家的空间治理[J].城市规划学刊,2014(3):20-27.
[9]林肯土地政策研究所.土地规划管理——美国俄勒冈州土地利用规划的经验教训[M].国土资源部信息中心,译.北京:中国大地出版社,2003.
[10]Department of Land Conser vation and Development.Oregon administrative rules chapter 660 division 24[Z].2009-04-16.
[11]Department of Land Conservation and Development.New urban growth boundary rules adopted[Z].2015-12-07.
[12]Department of Land Conser vation and Development.Oregon administrative rules chapter 660 division 38[Z].2016-01-01.
[13]KNAAP G J.The price effects of an urban growth boundary:a test for the effects of timing[D].University of Oregon,1982.
[14]KNAAP G J.The price effects of an urban growth boundary in metropolitan Portland,Oregon[J].Land Economics,1985,61(1):26-35.
[15]Nelson A C.Demand,segmentation,and timing effects of an urban containment program of urban fringe land values[J].Urban Studies,1985,22(3):439-443.
[16]NELSON A C.Using land markets to evaluate urban containment programs[J].Journal of the American Planning Association,1986,52(2):156-171.
[17]王颖,顾朝林,李晓江.中外城市增长边界研究进展[J].国际城市规划,2014(4):1-11.
[18]冯科,吴次芳,韦仕川,等.管理城市空间扩展:UGB及其对中国的启示[J].中国土地科学,2008(5):77-80.
[19]郭其伟,陈晓键,朱瑜葱.俄勒冈州城市增长边界实践及其对我国的启示[J].西北大学学报(自然科学版),2015,45(6):1007-1011.
[20]SULLIVAN E J.Urbanization in Oregon:Goal 14 and the urban growth boundary[J].The Urban Lawyer,2015,47(1):165-201.
[21]DOYLE E.The new UGB process is open for use[J].Local Focus,2016(1):28-31.
[22]KNAAP G J,Hopkins L D.The inventory approach to urban growth boundaries[J].Journal of American Planning Association,2001,67(3):314-326.
[23]韩昊英.城市增长边界的理论与应用[M].北京:中国建筑工业出版社,2014.
[24]Chris WEBSTER.The new institutional economics and the evolution of modern urban planning:insights,issues and lessons[J].The Town Planning Review,2005,76(4):455-484.
[25]WHITMAN R.House Bill 2254--section-by-section analysis[Z].2013-04-04.
[26]刘海龙.从无序蔓延到精明增长——美国“城市增长边界”概念述评[J].城市问题,2005(3):67-72.
[27]黄明华,张然,贺琦,等.回归本源——对城市增长边界“永久性”与“阶段性”的探讨[J].城市规划,2017(2):9-17.
(1)明确要求在制定城市总体规划过程中,“研究中心城区空间增长边界,确定建设用地规模,划定建设用地范围”。
(2)要求“严格新城新区设立条件,防止城市边界无序蔓延”、“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。
(3)重点提出“严控建设占用耕地,划定城市开发边界,控制城市建设用地规模,逐步减少新增建设用地计划指标”的要求。
(4)2015年中央城市工作会议指出,要坚持集约发展,树立“精明增长”“紧凑城市”理念,科学划定城市开发边界,推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变[7]。
(5)2014年7月国土部和住建部选择14个首批试点城市探索划定城市开发边界。
(6)本文所指的UGB传统方法指于2009年4月16日生效的评估和修正UGB的方法,即俄勒冈州行政法规第660章第24节(OAR 660-024)。资料来源:https://www.oregon.gov/LCD/docs/rulemaking/ugb2/660-024_adopted_031309.pdf。
(7)本文所指的UGB简化方法指于2016年1月1日生效的评估和修正UGB的方法,即俄勒冈州行政法规第660章第38节(OAR 660-038)。资料来源:http://arcweb.sos.state.or.us/pages/rules/oars_600/oar_660/660_038.html。
(8)League of Oregon Cities,成立于1925年,由俄勒冈州内238个城市联合组成的志愿协会,属于非营利机构。其核心任务是与成员城市合作,建立更加稳定、宜居的社区,以更好地帮助地方政府服务于俄勒冈市民。
(9)为解决UGB传统方法的弊端而成立,其成员由州长办公室于2012年1月任命,其中的大部分成员后来进入了政策制定咨询委员会(RAC:Rulemaking Advisory Committee)。
(10)由专家以志愿形式组成的委员会,负责规划和管理全州的土地利用活动,属于州级行政机关。
(11)土地保护与开发委员会的行政臂膀,属于州级行政机关。
(12)由地方政府、利益团体、规划咨询师、土地利用代理人和其他一些对UGB有实践经验和理论知识的人员所构成。
(1)俄勒冈州政府为有效管控州内的土地利用,设定了19个规划目标,并于目标14--城市化中提出划定城市增长边界。
(2)(1)满足城市人口增长的长远需要;(2)满足住房、就业机会和生活质量的需要;(3)通过经济手段有序地提供公共设施和服务;(4)最高效地利用现有城区内和边缘地区的土地;(5)关注开发活动对环境、能源、经济和社会的影响;(6)根据土地分类标准保留农业用地,一类地为优先保留用地,依次类推;(7)保障城市土地的使用与附近农业活动和谐一致[9]。
(1)土地普查是指对划定为住宅用途和工业或其他就业用途的用地中的空置用地、部分空置用地、已开发用地和可再开发用地的数量及映射位置(mapped location)进行确定。
(2)相当于为UGB的扩张划定一片备选区域。
(3)原则上按照土地的资源禀赋来排序,优先等级:非资源用地﹥林地﹥农田。
(4)住宅用地和就业用地需求中考虑了学校、公园、街道、公路等配套基础设施的土地需求,该比例有明文规定,如住宅用地以其新增面积的25%作为配套用地,就业用地以其新增面积的15%作为配套用地。
(1)法规要求LCDC通过定期审查(一般5~10年一次)以确保城市的UGB修正方案符合州土地利用目标并能满足变化的现实条件和需求。
(2)克纳普和霍普金斯(Knaap&Hopkins)在其研究中将UGB的扩展视为一个存量控制问题,以此来解释UGB应包含多少土地、何时扩展,以及扩展多少等问题。研究将实施土地存量管理的UGB扩展方式分为两种典型类型。(1)时间驱动型:UGB通常每5年调整一次,以满足未来20年的土地需求,而不管土地的实际消耗速度;(2)事件驱动型:当UGB内可供开发用地减少到一定阈值时,开始调整UGB以防止出现土地价格飙升和开发过于密集等负面影响[22]。
(3)土地存量控制总成本包括以下三方面。(1)持货成本(holding cost)是指对现有的存量土地进行保留管理,避免其被开发的成本。在实践中,可包括土地测量费、土地登记费、维护设施费(如围栏等)、监管费和土地信息监测费等。(2)订购成本(order cost)是指对UGB进行扩展的成本。根据该定义,UGB缩小可被视为负成本。在实践中,可包括土地调查费、土地测量费、土地征收方案制定费、土地征收补偿费和土地基础设施投资费等。(3)缺损成本(deficiency cost)是指可开发用地量小于事先设定的阈值时,导致的土地价格飙升和环境恶化所带来的成本。在实践中,可包括土地价格飙升和环境恶化造成的社会福利降低[22]。
(1)CIAC需确保土地利用过程中公众参与活动的发生,并开展一些项目以提高公众参与的可行性。
(2)俄勒冈州的私有土地大致被划分成了若干功能区,包括三大保护区和主要的建设区。
(3)城市储备土地(Urban Reserve)是指位于城市增长边界以外的土地,当该土地纳入城市增长边界时便于未来长期扩张UGB和提供高性价比的公共设施和服务。旨在为土地业主、开发商和政府提供城市未来发展空间的明确性。
(1)该程序是自愿的,以奖励为基础,以市场为导向,引导城市开发在城市和可城市化地区进行,远离资源土地的领域。
(1)湖坝模型和河堤模型:城市边界在城市周围形成一道独立、连续的界限来限制城市的增长,就像是用大坝来限制不断上涨的湖水一样;郊区边界则用层层防线环绕着开放空间,就像是河堤保护着乡村自然空间,让城市的扩张像洪水一样在河堤的控制之下穿过[26]。
(1)三区三线:城镇、农业、生态空间及城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线;三区四线:禁建区、限建区、适建区和基础设施用地的控制界线(黄线)、各类绿地范围的控制线(绿线)、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线(紫线)、地表水体保护和控制的地域界线(蓝线);三界四区:城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界、城乡建设用地禁建边界、允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区。