地方金融监管权的法治化配置
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摘要
既有金融基本法律将地方金融监管权划归中国人民银行、银保监会等中央金融监管部门及其派出机构享有,但以"金融办"为代表的地方金融监管机构却是地方金融监管权的事实享有者。中央政府及其所属金融监管部门通过"国发"、部门规章或其他方式将部分地方金融监管权让渡给地方政府及其指定的金融监管部门,此举实然有违与权力授予或转授相关的限制性法律规定。地方政府工作部门、议事协调机构的创设须同时满足一般性授权和具体性授权两项条件,而作为地方政府指定金融监管机构之地方"金融办"的设置,却在一定程度上缺乏一般性授权的依据。是故,地方政府金融监管权合法性与权威的确立,尚须借助地方金融监管权配置方式与地方金融监管权行使主体地位的法定化予以实现。
The current financial basic laws allocate local financial regulatory power to the central financial regulatory authorities such as the People's Bank of China, the China Bank Insurance Regulatory Commission and their dispatched institutions. However, local financial regulatory agencies represented by the "Financial Office" are the actual owners of local financial regulatory powers. The Central Government and its affiliated financial regulatory authorities have transferred certain local financial regulatory powers to local governments and their designated financial regulatory authorities through "State Council", departmental regulations, or other methods. This is basically contrary to the restrictive legal regulations related to the authorization or delegation of power. The establishment of the local government department, as well as the deliberation and coordination agency must meet two conditions,the general authorization and the specific authorization. Nevertheless, the setting of the local "Financial Office" as the designated financial regulatory agency of local government lacks general authorization. For this reason, the legitimacy and authority of the local government's financial regulatory power must be based on the legalization of the local financial regulatory power allocation and the establishment of the legal status of local financial regulatory organization.
The current financial basic laws allocate local financial regulatory power to the central financial regulatory authorities such as the People's Bank of China, the China Bank Insurance Regulatory Commission and their dispatched institutions. However, local financial regulatory agencies represented by the "Financial Office" are the actual owners of local financial regulatory powers. The Central Government and its affiliated financial regulatory authorities have transferred certain local financial regulatory powers to local governments and their designated financial regulatory authorities through "State Council", departmental regulations, or other methods. This is basically contrary to the restrictive legal regulations related to the authorization or delegation of power. The establishment of the local government department, as well as the deliberation and coordination agency must meet two conditions,the general authorization and the specific authorization. Nevertheless, the setting of the local "Financial Office" as the designated financial regulatory agency of local government lacks general authorization. For this reason, the legitimacy and authority of the local government's financial regulatory power must be based on the legalization of the local financial regulatory power allocation and the establishment of the legal status of local financial regulatory organization.
引文
[1]张健华.深化地方金融管理体制改革[J].金融发展评论,2013(10):1-8.
[2]郭峰.互联网金融不适合交给地方监管[2015-08-03](2018-06-20).[EB/OL]. http://finance.qq.com/a/20150507/026549.htm.
[3]单飞跃,吴好胜.地方金融管理法律问题研究[J].法治研究,2013(6):48-55.
[4]上海证券报两会报道组.铸造区域金融安全网中央地方金融分级监管体系现雏形[N].上海证券报, 2015-03-13(F02).
[5]刘志伟.地方金融监管协同机制的法律构造[J].现代经济探讨, 2017(2):77-82.
[6]封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究[M].北京:北京大学出版社, 2008:371.
[7]耿宝建.行政授权新论——走出理论与现实困境的一种认知尝试[J].法学, 2006(4):51-61.
[8]叶必丰.行政法学:修订版[M].武汉:武汉大学出版社, 2003:135.
[9]马向荣.地方“金融办”职能定位与金融分层监管体系催生[J].改革, 2014(2):59-66.
[10]国务院部分部门“三定”规定[2008-07-18](2018-03-10)[EB/OL].http://www.cnr.cn/newspaper/news/200807/t20080718_505040149.html.
[11]徐跃.“三定”规定制度是机构编制管理创新的工作平台[J].中国机构改革与管理, 2011(1):50-52.
[12]《中华人民共和国立法法释义》[2001-08-01](2018-03-12)[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2001-08/01/content_140407.htm.
(1)2018年《深化党和国家机构改革方案》《国务院机构改革方案》明确将于2003年正式确立并已经运行15年的“一行三会”向“一行两会”金融监管体制转变。出于尊重历史、符合语境等因素的考虑,文中不同地方将分别选择使用“一行三会”或“一行二会”的表述。
(2)本文所指地方金融,系指小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等地方性民间金融机构或金融业态,而非民间性的已经由“一行三会”进行管理的地方正规金融机构,如城市商业银行、农村商业银行等。
(3)本文所言“金融办”是对金融工作办公室、金融工作局、金融服务办公室等,在中央缺乏对口业务管理或指导部门的地方金融监督管理机构的简称。
(4)截至定稿为止,2017年融资担保公司数量与业务规模尚未公布,因而此处采用截至2016年12月31日的数据。
(5)事实上,尽管国务院及其各部委和直属事业单位已经通过三种方式(一是国务院规范性文件直接授权模式或通过对部门规章的批准予以授权;二是国务院部委或直属事业单位以部门规章的形式进行授权;三是通过中共中央的决定的形式指导授权)将部分地方金融监管权授予地方政府,并由地方政府指定的或相关的部门或机构行使该权力。但是,这三种方式在法律层面缺乏支撑,并且地方政府新设立的地方金融监督管理机构(金融办抑或金管局)是通过“三定方案”的方式予以设立,有违行政组织法原则。
(6)本研究仅以各省、市、自治区人民政府金融工作(服务)办公室或金融工作局为例进行研究,而不对省级以下各级人民政府金融工作(服务)办公室或金融工作局的设立进行分析。
(7)最初是《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发[2003]15号),将农村信用社的管理权转至省级人民政府,并且《国务院办公厅转发银监会、人民银行关于明确对农村信用社监管职责分工指导意见的通知》(国办发[2004]48号)进一步明确省级人民政府对辖区内农村信用社的基本职责。2010年国务院批准中国银监会、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、商务部、中国人民银行和国家工商总局联合发布的《融资性担保公司管理暂行办法》将融资担保公司的监管权力移交至省、自治区、直辖市人民政府,实施属地管理。中国人民银行、银监会于2008年发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》,将小额贷款公司的监管权力和风险处置责任交给地方政府指定的金融监管部门。另外,2012年国务院通过《金融业发展和改革“十二五”规划》提出完善地方政府金融管理体制,强化地方政府金融监管意识和责任,进一步明确地方政府对小额贷款公司和担保公司等机构的管理职责,强化地方政府的风险处置责任。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“落实金融监管改革措施和稳健政策,完善监管协调机制,界定中央和地方政府金融监管职责和风险处置责任”。《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》(国发[2014]30号)则进一步对中央和地方政府金融监管职责和风险处置责任的划分予以规定。
(8)省、市、自治区人民政府工作部门包括政府办公厅、组成部门、直属特设机构、直属机构、部门管理机构。比如,山东省人民政府设置工作机构49个,其中,省政府办公厅和组成部门27个,直属特设机构1个,直属机构15个,部门管理机构5个。
(9)本文所言“‘三定’规定是国务院和县级以上地方人民政府各部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称”。具体请参见徐跃:《“三定”规定制度是机构编制管理创新的工作平台》,《中国机构改革与管理》,2011(1):50-52。
(10)一般性授权包括《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等法律法规;具体性授权则主要体现为“根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发xx省人民政府机构改革方案的通知》(厅字[20xx]xx号)和《中共xx省委xx省人民政府关于印发xx省人民政府机构改革实施意见的通知》(省委发[20xx]x号)精神”等规范性文件。
[2]郭峰.互联网金融不适合交给地方监管[2015-08-03](2018-06-20).[EB/OL]. http://finance.qq.com/a/20150507/026549.htm.
[3]单飞跃,吴好胜.地方金融管理法律问题研究[J].法治研究,2013(6):48-55.
[4]上海证券报两会报道组.铸造区域金融安全网中央地方金融分级监管体系现雏形[N].上海证券报, 2015-03-13(F02).
[5]刘志伟.地方金融监管协同机制的法律构造[J].现代经济探讨, 2017(2):77-82.
[6]封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究[M].北京:北京大学出版社, 2008:371.
[7]耿宝建.行政授权新论——走出理论与现实困境的一种认知尝试[J].法学, 2006(4):51-61.
[8]叶必丰.行政法学:修订版[M].武汉:武汉大学出版社, 2003:135.
[9]马向荣.地方“金融办”职能定位与金融分层监管体系催生[J].改革, 2014(2):59-66.
[10]国务院部分部门“三定”规定[2008-07-18](2018-03-10)[EB/OL].http://www.cnr.cn/newspaper/news/200807/t20080718_505040149.html.
[11]徐跃.“三定”规定制度是机构编制管理创新的工作平台[J].中国机构改革与管理, 2011(1):50-52.
[12]《中华人民共和国立法法释义》[2001-08-01](2018-03-12)[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2001-08/01/content_140407.htm.
(1)2018年《深化党和国家机构改革方案》《国务院机构改革方案》明确将于2003年正式确立并已经运行15年的“一行三会”向“一行两会”金融监管体制转变。出于尊重历史、符合语境等因素的考虑,文中不同地方将分别选择使用“一行三会”或“一行二会”的表述。
(2)本文所指地方金融,系指小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等地方性民间金融机构或金融业态,而非民间性的已经由“一行三会”进行管理的地方正规金融机构,如城市商业银行、农村商业银行等。
(3)本文所言“金融办”是对金融工作办公室、金融工作局、金融服务办公室等,在中央缺乏对口业务管理或指导部门的地方金融监督管理机构的简称。
(4)截至定稿为止,2017年融资担保公司数量与业务规模尚未公布,因而此处采用截至2016年12月31日的数据。
(5)事实上,尽管国务院及其各部委和直属事业单位已经通过三种方式(一是国务院规范性文件直接授权模式或通过对部门规章的批准予以授权;二是国务院部委或直属事业单位以部门规章的形式进行授权;三是通过中共中央的决定的形式指导授权)将部分地方金融监管权授予地方政府,并由地方政府指定的或相关的部门或机构行使该权力。但是,这三种方式在法律层面缺乏支撑,并且地方政府新设立的地方金融监督管理机构(金融办抑或金管局)是通过“三定方案”的方式予以设立,有违行政组织法原则。
(6)本研究仅以各省、市、自治区人民政府金融工作(服务)办公室或金融工作局为例进行研究,而不对省级以下各级人民政府金融工作(服务)办公室或金融工作局的设立进行分析。
(7)最初是《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发[2003]15号),将农村信用社的管理权转至省级人民政府,并且《国务院办公厅转发银监会、人民银行关于明确对农村信用社监管职责分工指导意见的通知》(国办发[2004]48号)进一步明确省级人民政府对辖区内农村信用社的基本职责。2010年国务院批准中国银监会、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、商务部、中国人民银行和国家工商总局联合发布的《融资性担保公司管理暂行办法》将融资担保公司的监管权力移交至省、自治区、直辖市人民政府,实施属地管理。中国人民银行、银监会于2008年发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》,将小额贷款公司的监管权力和风险处置责任交给地方政府指定的金融监管部门。另外,2012年国务院通过《金融业发展和改革“十二五”规划》提出完善地方政府金融管理体制,强化地方政府金融监管意识和责任,进一步明确地方政府对小额贷款公司和担保公司等机构的管理职责,强化地方政府的风险处置责任。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“落实金融监管改革措施和稳健政策,完善监管协调机制,界定中央和地方政府金融监管职责和风险处置责任”。《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》(国发[2014]30号)则进一步对中央和地方政府金融监管职责和风险处置责任的划分予以规定。
(8)省、市、自治区人民政府工作部门包括政府办公厅、组成部门、直属特设机构、直属机构、部门管理机构。比如,山东省人民政府设置工作机构49个,其中,省政府办公厅和组成部门27个,直属特设机构1个,直属机构15个,部门管理机构5个。
(9)本文所言“‘三定’规定是国务院和县级以上地方人民政府各部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称”。具体请参见徐跃:《“三定”规定制度是机构编制管理创新的工作平台》,《中国机构改革与管理》,2011(1):50-52。
(10)一般性授权包括《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等法律法规;具体性授权则主要体现为“根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发xx省人民政府机构改革方案的通知》(厅字[20xx]xx号)和《中共xx省委xx省人民政府关于印发xx省人民政府机构改革实施意见的通知》(省委发[20xx]x号)精神”等规范性文件。