共享电单车的政府监管研究
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摘要
共享电单车是传统电动自行车与"互联网+"技术相融合而形成的创新事物,但却在各地推广时处处受阻。在宏观调控层面,当前政府实行不鼓励发展共享电单车的产业政策,这一政策的形成受到公共安全、环境污染、国家标准、监管理念四重因素的影响。然而,基于保障公民出行权、履行生存照顾责任、发展分享经济,以及包容审慎监管的要求,政府应当实施鼓励发展的产业政策。在微观规制层面,政府监管共享电单车的行政立法和行政执法均面临合法性不足的问题:不鼓励规范与《立法法》相悖、执法措施违背了公法原理、放任不管涉嫌行政不作为。毫无疑问,共享电单车的运营需要有效的政府监管,为促进共享电单车的健康发展,应从监管依据、监管主体、监管原则、监管措施等四个方面构建完善的监管体系。
Electric bicycle sharing is an innovation that combines traditional electric bicycles with the "Internet +" technology, but it has been hampered everywhere. At the macro-control level, the government is implementing an industrial policy that does not encourage the development of electric bicycle sharing at present, and the formation of this policy is affected by the four factors of public safety, environmental pollution,national standards, and regulatory concepts. However, based on the protection of citizens' right to travel, the fulfillment of the responsibilities for survival and care, the development of sharing economy, and the need to accommodate prudential supervision, the government should implement industrial policies that encourage development. At the micro regulatory level, government regulation of electric bicycle sharing through administrative legislation and administrative law enforcement is facing the problem of insufficient legitimacy: the discouraging provisions are contrary to the Legislation Law, the enforcement measures violate the principle of public law and leaving unchecked is suspected as administrative inaction. There is no doubt that the operation of electric bicycle sharing requires effective government supervision. In order to promote the healthy development of electric bicycle sharing, a perfect supervision system should be constructed from four aspects,such as the basis of supervision, the subject of supervision, the principle of supervision and the measures of supervision.
Electric bicycle sharing is an innovation that combines traditional electric bicycles with the "Internet +" technology, but it has been hampered everywhere. At the macro-control level, the government is implementing an industrial policy that does not encourage the development of electric bicycle sharing at present, and the formation of this policy is affected by the four factors of public safety, environmental pollution,national standards, and regulatory concepts. However, based on the protection of citizens' right to travel, the fulfillment of the responsibilities for survival and care, the development of sharing economy, and the need to accommodate prudential supervision, the government should implement industrial policies that encourage development. At the micro regulatory level, government regulation of electric bicycle sharing through administrative legislation and administrative law enforcement is facing the problem of insufficient legitimacy: the discouraging provisions are contrary to the Legislation Law, the enforcement measures violate the principle of public law and leaving unchecked is suspected as administrative inaction. There is no doubt that the operation of electric bicycle sharing requires effective government supervision. In order to promote the healthy development of electric bicycle sharing, a perfect supervision system should be constructed from four aspects,such as the basis of supervision, the subject of supervision, the principle of supervision and the measures of supervision.
引文
[1]卢国强.共享电动单车不符上牌标准,北京官方紧急叫停[EB/OL].(2017-02-18)[2018-08-31]. http://news.sina. com. cn/o/2017-02-18/doc-ifyarrcc7799917. shtml.
[2]李荣华.深圳交警紧急叫停共享电单车[EB/OL].(2017-01-07)[2018-08-31]. http://news. 163. com/17/0107/07/CA5MATKG00018AOP. html.
[3]魏一骏.杭州叫停“共享电动车”[EB/OL].(2017-09-17)[2018-08-31]. http://news. xinhuanet. com/2017-09/17/c_1121677260. htm.
[4]计思佳.海口叫停共享电动车[N].海南日报,2018-01-26(08).
[5]网易网.南京禁止共享单车投放:究竟为了什么?[EB/OL].(2017-08-07)[2018-08-31]. http://news. 163. com/17/0807/10/CR7RRQDV000197V6. html.
[6]中央人民政府网.交通运输部解读《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》[EB/OL].(2017-08-04)[2018-08-31]. http://www. gov. cn/xinwen/2017-08/04/content_5215971. htm.
[7]金姬.洗牌前夜的共享电单车[J].新民周刊,2017(22):14-15.
[8]邱本.经济法专论[M].北京:法律出版社,2014:590.
[9]贾锋.论公民出行权保障的国家义务[J].理论月刊,2013(6):105-107.
[10]毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000:17.
[11]国家信息中心分享经济研究中心.中国共享经济发展年度报告2018[R/OL].(2017-09-17)[2018-08-31].http://www. sic. gov. cn/News/568/8873. htm.
[12]李万祥.“分享经济”亟需纳入规范发展轨道[N].经济日报,2016-09-21(14).
[13]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2015:162.
[14]邓小平文选(第二卷)[M].北京:人民出版社,1994:147.
[15]黄学贤.行政法中的信赖保护原则[J].法学,2002(5):21-23.
[16]翁岳生.行政法(上册)[M].北京:中国法制出版社,2009:166.
[17]李昌麒.经济法理念研究[M].北京:法律出版社,2009:190.
[18]崔卓兰,蔡立东.从压制型行政模式到回应型行政模式[J].法学研究,2002(4):65-67.
[19]刘风景.法不溯及既往原则的法治意义[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2013(2):18-19.
[20]李佳.西安市交委办督促落实共享电单车“退市令”[N].三秦都市报,2017-12-14(A07).
[21]张翔.财产权的社会义务[J].中国社会科学,2012(9):109-110.
[22]胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,2010:55.
[23]陈家静.尽管春雨连绵共享电单车照样“上火”[N].江淮晨报,2018-03-20(A12).
[24]周佑勇.行政不作为构成要件的展开[J].中国法学,2001(5):64-66.
[25]余靖雯.教育投入、分权与经济增长[M].北京:中国经济出版社,2016:14.
[26]范一青.西方经济学概论[M].南京:南京大学出版社,2015:136.
[27]刘心.共享电单车亮相洛阳,2元能骑半小时[N].洛阳晚报,2017-12-05(A10).
[28]席涛.法律、监管与市场[J].政法论坛,2011(3):48-50.
[29]罗豪才.为了权利与权力的平衡——法治中国建设与软法之治[M].北京:五洲传播出版社,2016:225.
[30]施立栋,余凌云.电动自行车的治理[J].浙江学刊,2015(2):166-168.
[31]郭道晖.权力的多元化与社会化[J].法学研究,2001(1):3-5.
[32]尹少成.“互联网+”与政府监管转型:机遇、挑战与对策[J].法学杂志,2016(6):56-58.
(1)相较于传统经济而言,分享经济的交易对象转移的是使用权而非所有权,交易场所依托互联网平台进行运作,参与主体具有广泛性、不确定性。而共享电单车是借助手机APP程序运行,企业和用户双方在性质上属于租赁关系,运营企业拥有所有权,社会公众享有使用权,符合这些特征,因此共享电单车属于分享经济的范畴。具体参见朱宝丽《分享经济发展现状、国际考察与监管选择》(《上海师范大学学报(哲学社会科学版)》,2017年第4期60-61页)。在此需要说明的是,本文中的“分享经济”和“共享经济”为同一概念,仅表述不同而已。
(2)政府通过利用产业政策对资源合理配置和加速产业结构优化,进而影响宏观经济关系,实现宏观调控的目标。具体参见:潘静成,刘文华《经济法》(中国人民大学出版社,2008年版第311-313页;漆多俊《经济法基础理论》(法律出版社,2017年版第320-323页)。
(3)当然,如果从法律文本有效期的角度看,表1中广州、杭州、青岛、广元四地规定了有效期,这些城市为以后可能鼓励发展共享电单车留下了空间。
(4)与此类似的是,《北京市鼓励规范发展共享自行车的指导意见(试行)(征求意见稿)》曾规定“本市暂不发展使用电动自行车作为共享自行车”,在之后正式公布的《北京市鼓励规范发展共享自行车的指导意见(试行)》中却规定“本市不发展电动自行车作为共享自行车”,虽一字之差,但意味深远。
(5)2017年5月22日交通运输部发布《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见(征求意见稿)》,明确指出“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”。这一规定在最终的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》中得以保留。
(6)此条款实际上是禁止将装有动力装置的自行车用于互联网租赁,同时根据《关于电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不准上道路行驶的通告》(穗府规[2016]7号)的相关规定,不难得出广州市政府是禁止共享电单车的。
(7)对此,在《指导意见》出台之前,交通运输部曾在《关于政协十二届全国委员会第五次会议第4141号(工交邮电类381号)提案答复的函》(交运提字[2017]80号)中明确指出“近年来,一些城市在发展互联网租赁自行车过程中,也在探索将电踏车作为服务产品的一种形式,受到了用户的欢迎,较好地方便了公众短距离出行和公共交通接驳换乘,在满足社会公众出行需求、有效解决城市交通出行‘最后一公里’问题、缓解城市交通拥堵、构建绿色出行体系等方面发挥了重要作用……鼓励相关城市引导运营企业投放符合国家标准的电踏车等服务产品,为电踏车发展营造良好环境”。
(8)在2017年9月21日交通运输部召开的第九次例行新闻发布会中,交通运输部新闻发言人吴春耕表示,《指导意见》中提出“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”的政策主要有这几个方面的考虑:一是车辆普遍超标;二是容易发生交通事故;三是火灾安全隐患突出;四是车辆运行安全风险高;五是电池污染问题严重。具体参见:交通运输部网.2017年第九次例行新闻发布会[EB/OL].(2017-09-21)[2018-08-31].http://www.mot.gov.cn/2017wangshangzhibo/2017ninth/。
(9)需要指出的是,2018年1月16日工业和信息化部在其官方网站上公布了新的国家标准《电动自行车安全技术规范》(报批稿)以代替1999年颁布的《电动自行车通用技术条件》(GB17761-1999),目前该标准已于5月15日由国家市场监督管理总局、国家标准化委员会正式批准公布(2018年第7号中国国家标准公告)并将于2019年4月15日正式实施。新的国家标准调整完善了车速限值、整车质量、脚踏骑行能力等技术指标,其中,最高车速由20km/h调整为25km/h,整车质量(含电池)由40kg调整为55kg,电机功率由240W调整为400W,并对具有脚踏骑行功能进行了强制性规定。具体参见:万静《电动自行车最高车速调整为25公里/时》(《法制日报》,2018年1月18日第11版)。
(10)参见《上海市非机动车管理办法》第14条,《成都市非机动车管理条例》(2014年修正)第15条,《南京市非机动车交通管理办法》第6条,《宁波市非机动车管理条例》第7条。
(11)以享骑共享电单车为例,享骑已覆盖9城900万用户。其中,在合肥已经有4 500个停车点,180万注册用户;在不发展共享电单车的上海却有注册用户500万,享骑电单车受消费者欢迎的程度可见一斑。具体参见:凤凰网.精细化管理合理化运营,享骑已覆盖9城900万用户[EB/OL].(2018-04-12)[2018-08-31].http://finance.ifeng.com/a/20180412/16076591_0.shtml;凤凰网.巨头加入,共享电单车或将迎来风口[EB/OL].(2017-11-29)[2018-08-31].http://finance.ifeng.com/a/20171129/15827954_0.shtml。
(12)2015年7月1日国务院发布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中指出“加快推进‘互联网+’发展”“培育新兴业态,打造新的增长点”“推进基于互联网平台的便捷化交通运输服务发展”等,很显然,“不鼓励”并不利于发展共享电单车这一新业态,也不利于发展“互联网+交通”。
(13)2017年7月3日国家发展改革委等八部委联合颁布的《关于促进分享经济发展的指导性意见》中指出“支持和引导各类市场主体积极探索分享经济新业态新模式”“避免用旧办法管制新业态”“因地制宜,不断完善发展环境”等,很显然,“不鼓励”并不符合政府引导新兴产业健康发展的精神。
(14)《立法法》(2015年修正)第82条第6款规定:“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”根据这一规定,没有上位法的明确授权,地方政府规章没有权利义务的设定权。具体参见:全国人大常委会法制工作委员会《中华人民共和国立法法释义》(法律出版社,2015年版第271页)。
(15)需要说明的是,根据《行政强制法》第9条的规定,扣押、没收共享电单车是行政强制措施;根据《行政处罚法》第8条的规定,叫停或责令共享电单车退出市场是行政处罚。
(16)按照“帕累托最优”的要求就是增加部分人的利益而不会消减任何其他人的利益。禁止共享电单车使用的执法措施虽有助于提高社会公众的交通安全,但让共享电单车运营企业投入的资源经费损失巨大,也减少了公众出行方式的选择,并不符合“帕累托最优”的要求。
(17)《行政许可法》第8条第1款规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”目前,市场上运营的几家共享电单车企业都依法取得了营业执照,例如,经营享骑电单车的上海享骑电动车服务有限公司在上海市闵行区市场监督管理局登记,统一社会信用代码为91310113MA1GK0M37H;又如,经营街兔电单车的杭州青奇科技有限公司在杭州市余杭区市场监督管理局登记,统一社会信用代码为91330110MA2AXAUG9G。相关信息可在国家企业信用信息公示系统中查阅(http://www.gsxt.gov.cn/index.html)。
(18)管制性征收是美国财产法上的重要概念,指联邦政府或各州政府通过管制性立法对私人财产进行占有或者限制权利行使,造成与财产被剥夺一样的法律后果。具体参见:杨显滨《美国财产权的司法保障机制及对我国的启示---以征收为视角》(上海三联书店,2017年版第111页)。与此相类似,不发展、禁止发展共享电单车的法律规范在事实上造成了征收运营企业财产的效果。
(19)《行政处罚法》第4条第2款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节,以及社会危害程度相当”;《行政强制法》第5条规定“行政强制的设定和实施,应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制”。这两个条款均体现了比例原则的精神。因此,从应然层面上讲,监管部门针对共享电单车实施的行政处罚或行政强制措施都应当符合比例原则的要求。
(20)“公地悲剧”是由英国哈丁教授提出的,其大概内容是:理性的牧羊者都希望自己的收益最大化,在一个有限的公共牧场内,牧民们会为了追求个人利益的最大化而增加牲畜的头数,这就会不可避免地造成草地状况迅速恶化,公共牧场最终会因为过度放牧而成为不毛之地。具体参见:陈新岗《“公地悲剧”与“反公地悲剧”理论在中国的应用研究》(《山东社会科学》,2005年第3期)。就共享电单车而言,企业为了经济利益会增加投放,使用者为了自身便利会随意停车,这就使得本已稀缺的道路资源更加紧张,不利于车辆行驶和路人行走。
(21)社会性规制,例如安全与健康、环境保护、消费者保护等领域的规制,其公益正当性理由,一般集中于两种类型的市场失灵。第一,与提供商品或服务的企业存在现实的或潜在的合同关系的个人,能够获得的产品质量信息总是不充分的。第二,即使信息不对称问题不存在,市场交易的溢出效应(外部性)将对交易之外的第三人产生不利的影响。具体参见:奥格斯著《规制:法律形式与经济学理论》(骆梅英译,中国人民大学出版社,2008年版第5页)。
(22)这是因为依据《行政强制法》第10条和《行政处罚法》第13条的规定,地方政府规章无法设定更具实效性的行政强制措施、行政处罚等手段,所以为了提升共享电单车的治理绩效,最好出台地方性法规。
(23)实践中已经出现用户骑行共享电单车发生交通事故的案件,只是该案中的共享电单车属于超标电动车。具体参见:林靖.共享电动车租给未成年,撞死行人公司担责七成[N].北京晚报,2017-12-07(A10)。
(24)目录管理制度最早源自1989年5月6日中国汽车工业联合会和公安部颁布的《全国汽车、民用改装车和摩托车生产企业及产品目录管理暂行规定》,笔者以为其实质上是行政许可,是政府公开权力清单的一种具体形态。事实上,目录管理制度在传统电动车的治理领域早已实施,如《上海市电动自行车产品目录》《成都市电动自行车产品目录》等,这些目录多实行动态调整,截至2017年10月8日,上海市共更新了13次目录,成都市共发布了7批目录。而在共享电单车领域,其中的7号电单车已进入《北京市电动自行车产品目录》。具体参见:姜红.7号电单车加入共享电单战局[EB/OL].(2017-04-13)[2018-08-31].http://tech.sina.com.cn/i/2017-04-13/doc-ifyeimqy0941602.shtml。
(25)需要说明的是,笔者所提出的驾照考试制度只是在各方面条件都具备情况下的一种可能性,并不意味着必须要加以推行。其实,实行电动车驾照制度是存在宪法基础的。依据《宪法》(2018年修正)第51条的规定“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。说明公民虽享有出行权但也不能损害公共安全,所以可对实施驾照制度设定相应的准入门槛,并通过对骑行人的培训以保障公共安全。
[2]李荣华.深圳交警紧急叫停共享电单车[EB/OL].(2017-01-07)[2018-08-31]. http://news. 163. com/17/0107/07/CA5MATKG00018AOP. html.
[3]魏一骏.杭州叫停“共享电动车”[EB/OL].(2017-09-17)[2018-08-31]. http://news. xinhuanet. com/2017-09/17/c_1121677260. htm.
[4]计思佳.海口叫停共享电动车[N].海南日报,2018-01-26(08).
[5]网易网.南京禁止共享单车投放:究竟为了什么?[EB/OL].(2017-08-07)[2018-08-31]. http://news. 163. com/17/0807/10/CR7RRQDV000197V6. html.
[6]中央人民政府网.交通运输部解读《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》[EB/OL].(2017-08-04)[2018-08-31]. http://www. gov. cn/xinwen/2017-08/04/content_5215971. htm.
[7]金姬.洗牌前夜的共享电单车[J].新民周刊,2017(22):14-15.
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[11]国家信息中心分享经济研究中心.中国共享经济发展年度报告2018[R/OL].(2017-09-17)[2018-08-31].http://www. sic. gov. cn/News/568/8873. htm.
[12]李万祥.“分享经济”亟需纳入规范发展轨道[N].经济日报,2016-09-21(14).
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[26]范一青.西方经济学概论[M].南京:南京大学出版社,2015:136.
[27]刘心.共享电单车亮相洛阳,2元能骑半小时[N].洛阳晚报,2017-12-05(A10).
[28]席涛.法律、监管与市场[J].政法论坛,2011(3):48-50.
[29]罗豪才.为了权利与权力的平衡——法治中国建设与软法之治[M].北京:五洲传播出版社,2016:225.
[30]施立栋,余凌云.电动自行车的治理[J].浙江学刊,2015(2):166-168.
[31]郭道晖.权力的多元化与社会化[J].法学研究,2001(1):3-5.
[32]尹少成.“互联网+”与政府监管转型:机遇、挑战与对策[J].法学杂志,2016(6):56-58.
(1)相较于传统经济而言,分享经济的交易对象转移的是使用权而非所有权,交易场所依托互联网平台进行运作,参与主体具有广泛性、不确定性。而共享电单车是借助手机APP程序运行,企业和用户双方在性质上属于租赁关系,运营企业拥有所有权,社会公众享有使用权,符合这些特征,因此共享电单车属于分享经济的范畴。具体参见朱宝丽《分享经济发展现状、国际考察与监管选择》(《上海师范大学学报(哲学社会科学版)》,2017年第4期60-61页)。在此需要说明的是,本文中的“分享经济”和“共享经济”为同一概念,仅表述不同而已。
(2)政府通过利用产业政策对资源合理配置和加速产业结构优化,进而影响宏观经济关系,实现宏观调控的目标。具体参见:潘静成,刘文华《经济法》(中国人民大学出版社,2008年版第311-313页;漆多俊《经济法基础理论》(法律出版社,2017年版第320-323页)。
(3)当然,如果从法律文本有效期的角度看,表1中广州、杭州、青岛、广元四地规定了有效期,这些城市为以后可能鼓励发展共享电单车留下了空间。
(4)与此类似的是,《北京市鼓励规范发展共享自行车的指导意见(试行)(征求意见稿)》曾规定“本市暂不发展使用电动自行车作为共享自行车”,在之后正式公布的《北京市鼓励规范发展共享自行车的指导意见(试行)》中却规定“本市不发展电动自行车作为共享自行车”,虽一字之差,但意味深远。
(5)2017年5月22日交通运输部发布《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见(征求意见稿)》,明确指出“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”。这一规定在最终的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》中得以保留。
(6)此条款实际上是禁止将装有动力装置的自行车用于互联网租赁,同时根据《关于电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不准上道路行驶的通告》(穗府规[2016]7号)的相关规定,不难得出广州市政府是禁止共享电单车的。
(7)对此,在《指导意见》出台之前,交通运输部曾在《关于政协十二届全国委员会第五次会议第4141号(工交邮电类381号)提案答复的函》(交运提字[2017]80号)中明确指出“近年来,一些城市在发展互联网租赁自行车过程中,也在探索将电踏车作为服务产品的一种形式,受到了用户的欢迎,较好地方便了公众短距离出行和公共交通接驳换乘,在满足社会公众出行需求、有效解决城市交通出行‘最后一公里’问题、缓解城市交通拥堵、构建绿色出行体系等方面发挥了重要作用……鼓励相关城市引导运营企业投放符合国家标准的电踏车等服务产品,为电踏车发展营造良好环境”。
(8)在2017年9月21日交通运输部召开的第九次例行新闻发布会中,交通运输部新闻发言人吴春耕表示,《指导意见》中提出“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”的政策主要有这几个方面的考虑:一是车辆普遍超标;二是容易发生交通事故;三是火灾安全隐患突出;四是车辆运行安全风险高;五是电池污染问题严重。具体参见:交通运输部网.2017年第九次例行新闻发布会[EB/OL].(2017-09-21)[2018-08-31].http://www.mot.gov.cn/2017wangshangzhibo/2017ninth/。
(9)需要指出的是,2018年1月16日工业和信息化部在其官方网站上公布了新的国家标准《电动自行车安全技术规范》(报批稿)以代替1999年颁布的《电动自行车通用技术条件》(GB17761-1999),目前该标准已于5月15日由国家市场监督管理总局、国家标准化委员会正式批准公布(2018年第7号中国国家标准公告)并将于2019年4月15日正式实施。新的国家标准调整完善了车速限值、整车质量、脚踏骑行能力等技术指标,其中,最高车速由20km/h调整为25km/h,整车质量(含电池)由40kg调整为55kg,电机功率由240W调整为400W,并对具有脚踏骑行功能进行了强制性规定。具体参见:万静《电动自行车最高车速调整为25公里/时》(《法制日报》,2018年1月18日第11版)。
(10)参见《上海市非机动车管理办法》第14条,《成都市非机动车管理条例》(2014年修正)第15条,《南京市非机动车交通管理办法》第6条,《宁波市非机动车管理条例》第7条。
(11)以享骑共享电单车为例,享骑已覆盖9城900万用户。其中,在合肥已经有4 500个停车点,180万注册用户;在不发展共享电单车的上海却有注册用户500万,享骑电单车受消费者欢迎的程度可见一斑。具体参见:凤凰网.精细化管理合理化运营,享骑已覆盖9城900万用户[EB/OL].(2018-04-12)[2018-08-31].http://finance.ifeng.com/a/20180412/16076591_0.shtml;凤凰网.巨头加入,共享电单车或将迎来风口[EB/OL].(2017-11-29)[2018-08-31].http://finance.ifeng.com/a/20171129/15827954_0.shtml。
(12)2015年7月1日国务院发布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中指出“加快推进‘互联网+’发展”“培育新兴业态,打造新的增长点”“推进基于互联网平台的便捷化交通运输服务发展”等,很显然,“不鼓励”并不利于发展共享电单车这一新业态,也不利于发展“互联网+交通”。
(13)2017年7月3日国家发展改革委等八部委联合颁布的《关于促进分享经济发展的指导性意见》中指出“支持和引导各类市场主体积极探索分享经济新业态新模式”“避免用旧办法管制新业态”“因地制宜,不断完善发展环境”等,很显然,“不鼓励”并不符合政府引导新兴产业健康发展的精神。
(14)《立法法》(2015年修正)第82条第6款规定:“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”根据这一规定,没有上位法的明确授权,地方政府规章没有权利义务的设定权。具体参见:全国人大常委会法制工作委员会《中华人民共和国立法法释义》(法律出版社,2015年版第271页)。
(15)需要说明的是,根据《行政强制法》第9条的规定,扣押、没收共享电单车是行政强制措施;根据《行政处罚法》第8条的规定,叫停或责令共享电单车退出市场是行政处罚。
(16)按照“帕累托最优”的要求就是增加部分人的利益而不会消减任何其他人的利益。禁止共享电单车使用的执法措施虽有助于提高社会公众的交通安全,但让共享电单车运营企业投入的资源经费损失巨大,也减少了公众出行方式的选择,并不符合“帕累托最优”的要求。
(17)《行政许可法》第8条第1款规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”目前,市场上运营的几家共享电单车企业都依法取得了营业执照,例如,经营享骑电单车的上海享骑电动车服务有限公司在上海市闵行区市场监督管理局登记,统一社会信用代码为91310113MA1GK0M37H;又如,经营街兔电单车的杭州青奇科技有限公司在杭州市余杭区市场监督管理局登记,统一社会信用代码为91330110MA2AXAUG9G。相关信息可在国家企业信用信息公示系统中查阅(http://www.gsxt.gov.cn/index.html)。
(18)管制性征收是美国财产法上的重要概念,指联邦政府或各州政府通过管制性立法对私人财产进行占有或者限制权利行使,造成与财产被剥夺一样的法律后果。具体参见:杨显滨《美国财产权的司法保障机制及对我国的启示---以征收为视角》(上海三联书店,2017年版第111页)。与此相类似,不发展、禁止发展共享电单车的法律规范在事实上造成了征收运营企业财产的效果。
(19)《行政处罚法》第4条第2款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节,以及社会危害程度相当”;《行政强制法》第5条规定“行政强制的设定和实施,应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制”。这两个条款均体现了比例原则的精神。因此,从应然层面上讲,监管部门针对共享电单车实施的行政处罚或行政强制措施都应当符合比例原则的要求。
(20)“公地悲剧”是由英国哈丁教授提出的,其大概内容是:理性的牧羊者都希望自己的收益最大化,在一个有限的公共牧场内,牧民们会为了追求个人利益的最大化而增加牲畜的头数,这就会不可避免地造成草地状况迅速恶化,公共牧场最终会因为过度放牧而成为不毛之地。具体参见:陈新岗《“公地悲剧”与“反公地悲剧”理论在中国的应用研究》(《山东社会科学》,2005年第3期)。就共享电单车而言,企业为了经济利益会增加投放,使用者为了自身便利会随意停车,这就使得本已稀缺的道路资源更加紧张,不利于车辆行驶和路人行走。
(21)社会性规制,例如安全与健康、环境保护、消费者保护等领域的规制,其公益正当性理由,一般集中于两种类型的市场失灵。第一,与提供商品或服务的企业存在现实的或潜在的合同关系的个人,能够获得的产品质量信息总是不充分的。第二,即使信息不对称问题不存在,市场交易的溢出效应(外部性)将对交易之外的第三人产生不利的影响。具体参见:奥格斯著《规制:法律形式与经济学理论》(骆梅英译,中国人民大学出版社,2008年版第5页)。
(22)这是因为依据《行政强制法》第10条和《行政处罚法》第13条的规定,地方政府规章无法设定更具实效性的行政强制措施、行政处罚等手段,所以为了提升共享电单车的治理绩效,最好出台地方性法规。
(23)实践中已经出现用户骑行共享电单车发生交通事故的案件,只是该案中的共享电单车属于超标电动车。具体参见:林靖.共享电动车租给未成年,撞死行人公司担责七成[N].北京晚报,2017-12-07(A10)。
(24)目录管理制度最早源自1989年5月6日中国汽车工业联合会和公安部颁布的《全国汽车、民用改装车和摩托车生产企业及产品目录管理暂行规定》,笔者以为其实质上是行政许可,是政府公开权力清单的一种具体形态。事实上,目录管理制度在传统电动车的治理领域早已实施,如《上海市电动自行车产品目录》《成都市电动自行车产品目录》等,这些目录多实行动态调整,截至2017年10月8日,上海市共更新了13次目录,成都市共发布了7批目录。而在共享电单车领域,其中的7号电单车已进入《北京市电动自行车产品目录》。具体参见:姜红.7号电单车加入共享电单战局[EB/OL].(2017-04-13)[2018-08-31].http://tech.sina.com.cn/i/2017-04-13/doc-ifyeimqy0941602.shtml。
(25)需要说明的是,笔者所提出的驾照考试制度只是在各方面条件都具备情况下的一种可能性,并不意味着必须要加以推行。其实,实行电动车驾照制度是存在宪法基础的。依据《宪法》(2018年修正)第51条的规定“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。说明公民虽享有出行权但也不能损害公共安全,所以可对实施驾照制度设定相应的准入门槛,并通过对骑行人的培训以保障公共安全。