论行政编制法的新定位
摘要
新时代背景下,行政编制法与传统相比承担着更多的功能,具有支持法治体系、充实行政法治、使行政机构改革于法有据和简约行政组织的价值。因此,行政编制法必须有新的历史定位,这个定位要和机构改革、行政法治的走向予以契合。为此,必须塑造行政编制法在新的历史时代的法治属性,即体系化、规范化、标准化、刚性化、责任化。将行政编制法作为一个有机的体系予以整合,法律规范中的假定条款、处理条款和制裁条款在编制规则中应当得到充分的体现。
引文
(1)改革开放以来,我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了七次规模较大的政府机构改革。历次机构改革都是在对国务院机构与行政管理事项认知的基础上进行的。每一次改革规模虽有不同,但在国务院行政机构的完善中都起到了积极作用。要指出的是,历次机构改革在有关行政机构目标的分解与综合中都欠深入研究,所以才导致历次改革都尚未找到国务院行政机构的最佳方案。
(2)孟鸿志:《中国行政组织法通论》,北京:中国政法大学出版社,2001年,第138页。
(3)张文显主编:《法理学》(第三版),北京:法律出版社,2007年,第398页。
(4)参见《行政许可法》第1条,《行政处罚法》第1条,《行政强制法》第2条,《行政复议法》第2条,《行政诉讼法》第2条,《国家赔偿法》第3、4条。
(5)在我国国务院法制办编纂的《法律全书》中,行政法法典包括行政法的总则和部门行政管理法,共有200多件。而在这200多件中有关行政组织和行政编制的法典还不到10件,这足以反映我国行政法体系中有关组织和编制的规定还极其单薄,它们与有关行政行为和行政救济的法典完全不成比例。参见国务院法制办公室编:《新编中华人民共和国常用法律法规全书》(2018年版),北京:中国法制出版社,2018年。
(6)马怀德主编:《行政法与行政诉讼法》,北京:中国政法大学出版社,2007年,第21页。
(7)关保英:《行政法学》上册,北京:法律出版社,2013年,第368页。
(8)目前我国有关行政编制的行政法规范主要是政府规章,例如国家卫生计生委在2015年颁布的《中国人口宣传教育中心主要职责内设机构和人员编制规定》;国务院办公室2008年印发的《国务院国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》;2015年中央编办会同发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、商务部、国资委等部门共同起草的《关于贯彻落实行业协会商会与行政机关脱钩总体方案涉及事业单位机构编制调整的意见(试行)》;2014年中央编办教育部财政部《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》等。
(9)改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个。参见国务院2018年发布《国务院机构改革方案》。
(10)(23)(31)《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,北京:人民出版社,2018年,第35、55、37页。
(11)应松年教授主编的《当代中国行政法》对我国行政法的几乎所有问题都进行了讲解,在体制行政法部分设置了行政组织法、中央行政组织法、地方行政组织法、公务员法、其他承担行政任务的主体、国有财产公物与公营造物等章节,但是没有设置行政编制法一章,甚至在节和目中也没有提到行政编制法。这足以表明我国学界尚未对行政编制法的研究引起重视。参见应松年主编:《当代中国行政法》,第2卷,北京:人民出版社,2018年,第257页。
(12)中共十九大报告关于新时代行政机构及其体系的定位是服务型政府,要求在新的历史时代中政府行政系统必须为社会公众提供人民满意的公共服务,而且要将公共服务全方位化,如公共就业服务、公共卫生服务、公共安全服务、公共养老服务、社区服务等等。为了完成这些职能,政府行政系统的构造必须贯彻精简、高效等原则,做到“放、管、服”的统一。
(13)(19)习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,北京:人民出版社,2017年,第39、49页。
(14)《中华人民共和国宪法》第27条第1款规定:“一切国家机关实行机构精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”
(15)[新西兰]迈克尔·塔格特编:《行政法的范围》,金自宁译,北京:中国人民大学出版社,2006年,第153页。
(16)行政规范性文件在行政法中究竟处于什么样的地位在学界和实务部界认识不一,有人认为,行政规范性文件是行政法的渊源之一,因为它也同样能够对行政相对人设定权利和义务,这样的权利与义务具有普遍约束力。而《立法法》则没有确认行政规范性文件作为行政法渊源的地位,据说当时立法者有很多的担忧,认为一旦认可了行政规范性文件的法律地位则会使行政规范性文件越来越泛化。客观事实是行政规范性文件在我国行政法治中的的确确是行政法规范的重要形式,而且诸多地方已经通过政府规章的形式确认了行政规范性文件的法律地位。如,《上海市行政规范性文件制定与备案规定》《安徽省行政规范性文件制定程序规定》《河北省行政规范性文件制定规定》等等。
(17)章志远:《部门行政法专论》,北京:法律出版社,2017年。
(18)[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,北京:法律出版社,2000年,第333-334页。
(20)尽管我国宪法在82年制定时有关公民权利的规定就已经有非常广的覆盖面,但后来的若干次修正都进一步充实了公民权利的广度和深度。例如,2004年修正案就规定:“国家尊重和保障人权”,学界称之为人权入宪。2018年修正案有若干条文都涉及了公民权利的问题,如修正案第38条等。
(21)人格权本是私法中的权利概念,而中共十九大报告提出的人格权则超越了私法权的范围,可以说将该权利从私法拓展到了公法。事实上在公法中该权利有着独特的内涵,它要求公权主体在公权行使中要给当事人以高度的尊重,维护其人格尊严,这是我国法治建设的一大进步。
(22)参见《立法法》第80条、第82条。
(24)姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京:北京大学出版社、高等教育出版社,2011年,第88-90页。
(25)参见李克强总理2016年5月9日在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上讲话。
(26)我国的事业编制是比较混乱的,有些事业编制属于纯粹的事业编制,这些事业单位实行独立核算但不行使公权力。而有些事业编制则具有强烈的行政编制的属性,他们行使着公共职权,几乎与行政主体没有区别。例如,城管机关、文化执法机关等。
(27)[美]詹姆斯·M·伯恩斯等:《美国式民主》,谭君久等译,北京:中国社会科学出版社,1993年,第732页。
(28)谢睿智主编:《法律百科全书(一般法学)》,台北:三民书局,2008年,第184页。
(29)参见《事业单位人事管理条例》第41、42、43条。
(30)参见《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第14条、第22条。
(2)孟鸿志:《中国行政组织法通论》,北京:中国政法大学出版社,2001年,第138页。
(3)张文显主编:《法理学》(第三版),北京:法律出版社,2007年,第398页。
(4)参见《行政许可法》第1条,《行政处罚法》第1条,《行政强制法》第2条,《行政复议法》第2条,《行政诉讼法》第2条,《国家赔偿法》第3、4条。
(5)在我国国务院法制办编纂的《法律全书》中,行政法法典包括行政法的总则和部门行政管理法,共有200多件。而在这200多件中有关行政组织和行政编制的法典还不到10件,这足以反映我国行政法体系中有关组织和编制的规定还极其单薄,它们与有关行政行为和行政救济的法典完全不成比例。参见国务院法制办公室编:《新编中华人民共和国常用法律法规全书》(2018年版),北京:中国法制出版社,2018年。
(6)马怀德主编:《行政法与行政诉讼法》,北京:中国政法大学出版社,2007年,第21页。
(7)关保英:《行政法学》上册,北京:法律出版社,2013年,第368页。
(8)目前我国有关行政编制的行政法规范主要是政府规章,例如国家卫生计生委在2015年颁布的《中国人口宣传教育中心主要职责内设机构和人员编制规定》;国务院办公室2008年印发的《国务院国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》;2015年中央编办会同发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、商务部、国资委等部门共同起草的《关于贯彻落实行业协会商会与行政机关脱钩总体方案涉及事业单位机构编制调整的意见(试行)》;2014年中央编办教育部财政部《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》等。
(9)改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个。参见国务院2018年发布《国务院机构改革方案》。
(10)(23)(31)《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,北京:人民出版社,2018年,第35、55、37页。
(11)应松年教授主编的《当代中国行政法》对我国行政法的几乎所有问题都进行了讲解,在体制行政法部分设置了行政组织法、中央行政组织法、地方行政组织法、公务员法、其他承担行政任务的主体、国有财产公物与公营造物等章节,但是没有设置行政编制法一章,甚至在节和目中也没有提到行政编制法。这足以表明我国学界尚未对行政编制法的研究引起重视。参见应松年主编:《当代中国行政法》,第2卷,北京:人民出版社,2018年,第257页。
(12)中共十九大报告关于新时代行政机构及其体系的定位是服务型政府,要求在新的历史时代中政府行政系统必须为社会公众提供人民满意的公共服务,而且要将公共服务全方位化,如公共就业服务、公共卫生服务、公共安全服务、公共养老服务、社区服务等等。为了完成这些职能,政府行政系统的构造必须贯彻精简、高效等原则,做到“放、管、服”的统一。
(13)(19)习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,北京:人民出版社,2017年,第39、49页。
(14)《中华人民共和国宪法》第27条第1款规定:“一切国家机关实行机构精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”
(15)[新西兰]迈克尔·塔格特编:《行政法的范围》,金自宁译,北京:中国人民大学出版社,2006年,第153页。
(16)行政规范性文件在行政法中究竟处于什么样的地位在学界和实务部界认识不一,有人认为,行政规范性文件是行政法的渊源之一,因为它也同样能够对行政相对人设定权利和义务,这样的权利与义务具有普遍约束力。而《立法法》则没有确认行政规范性文件作为行政法渊源的地位,据说当时立法者有很多的担忧,认为一旦认可了行政规范性文件的法律地位则会使行政规范性文件越来越泛化。客观事实是行政规范性文件在我国行政法治中的的确确是行政法规范的重要形式,而且诸多地方已经通过政府规章的形式确认了行政规范性文件的法律地位。如,《上海市行政规范性文件制定与备案规定》《安徽省行政规范性文件制定程序规定》《河北省行政规范性文件制定规定》等等。
(17)章志远:《部门行政法专论》,北京:法律出版社,2017年。
(18)[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,北京:法律出版社,2000年,第333-334页。
(20)尽管我国宪法在82年制定时有关公民权利的规定就已经有非常广的覆盖面,但后来的若干次修正都进一步充实了公民权利的广度和深度。例如,2004年修正案就规定:“国家尊重和保障人权”,学界称之为人权入宪。2018年修正案有若干条文都涉及了公民权利的问题,如修正案第38条等。
(21)人格权本是私法中的权利概念,而中共十九大报告提出的人格权则超越了私法权的范围,可以说将该权利从私法拓展到了公法。事实上在公法中该权利有着独特的内涵,它要求公权主体在公权行使中要给当事人以高度的尊重,维护其人格尊严,这是我国法治建设的一大进步。
(22)参见《立法法》第80条、第82条。
(24)姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京:北京大学出版社、高等教育出版社,2011年,第88-90页。
(25)参见李克强总理2016年5月9日在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上讲话。
(26)我国的事业编制是比较混乱的,有些事业编制属于纯粹的事业编制,这些事业单位实行独立核算但不行使公权力。而有些事业编制则具有强烈的行政编制的属性,他们行使着公共职权,几乎与行政主体没有区别。例如,城管机关、文化执法机关等。
(27)[美]詹姆斯·M·伯恩斯等:《美国式民主》,谭君久等译,北京:中国社会科学出版社,1993年,第732页。
(28)谢睿智主编:《法律百科全书(一般法学)》,台北:三民书局,2008年,第184页。
(29)参见《事业单位人事管理条例》第41、42、43条。
(30)参见《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第14条、第22条。