土地发展权制度对我国的启示:以英国为参照
详细信息 查看官网全文
摘要
土地发展权是指对土地在利用上进行再发展的权利,即土地所有权人或土地使用权人突破原有的土地利用形式,改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。我国目前的土地发展权制度明显与时代脱节,主要表现为四个方面:1、损害了集体土地所有权人的财产性权利;2、集体土地所有权人对土地未来的发展缺乏参与;3、平等权利主体的利益未能得到平等保护;4、不利于资源的合理配置。在立法上确认农民的"土地发展权",将解放一个占人口极大比例群体的人力、财力、创造力,使他们直接参与到中国城市化的进程中来,同时也有助于解决集体土地城市化之后,农民缺乏在城市生活的安身之本的问题。更重要的是,农民主动参与城市化进程,无疑有助于解决"人的城市化"问题,社会的发展和转型也会变得更为顺利。
引文
(1)周诚教授曾从语义学角度对两种译名进行过分析比较。见周诚:《论我国农地自然增值公平分配的全面产权观》,载《中国地产市场》2006年第8期。
(2)根据国家统计局发表的中国城市化率统计数据(1949-2013),中国城市化率从1949年到1978年,仅提高了7.28%(从10.64%到17.92%),但从1979年到2013年,猛增33.8%(19.99%到53.7%)。2010年,联合国经济与社会事务部人口司司长兹洛特尼克在2010年曾说:“中国在过去30年中的城市化速度极快,超过了其他国家。”
(3)有中科院学者估算,如果从1979年改革开放计算,至2004年共征用了农村的耕地1亿亩左右,每亩最低按照10万元计,农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10万亿的土地资产。如果我们按照市价给农民补偿征地款,每年400万亩土地,相当于4000亿元人民币。而同一时期,失地农民从土地上得到的补偿最多不超过5000亿,25年的工业化和城市化,国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了9万多亿资产。朱天明等:《我国城乡二元结构的新变化》,载《中国城市化》2005年第2期。
(1)1999~2002年,全国发现53万多起土地违法案件,2003年发生16.8万起土地违法案件。载《21世纪经济报道》2004年12月29日报道《“土地集权”运动重庆试水圈地恶疾可治?》。
(2)如1909年,世界上第一个城市规划系诞生于英国利物浦大学;同年,英国颁布了世界上第一部城市规划法;英国也是最早将“城市规划”拓展为“城乡规划”的国家。见[英]巴里·卡林沃思、文森特·纳丁著:《英国城乡规划》(第14版),陈闽齐等译,东南大学出版社2011年版,第27页。
(3)有人或许会指出中英两国的土地所有制形式不同,即前者是公有制,后者是私有制。但需要指出的是,中国与同为社会主义国家的苏联不同,土地并非全部国有,集体土地仍然是由农民集体所有。同时,在集体土地上农民享有的承包经营权具有强烈的用益物权属性,因此国家性质并不影响确认集体土地上的土地发展权。
(1)本文只讨论集体土地所有权人的土地发展权,不讨论国家和土地使用权人的相关权益问题。
(2)参见刘明明:《英美土地开发权制度比较及借鉴》,载《河北法学》2009年第2期。
(3)比如,在中国知网上使用“土地发展权”为篇名关键词进行搜索,得到的文章有347篇。
(4)如在1988年的《土地管理法》草案进行讨论时,就有学者提出要设立农地发展权。
(5)集体建设用地又可以分为宅基地、集体经营性建设用地和公益性公共设施用地。
(1)甘藏春:《以制度创新推动社会经济发展:重温〈土地管理法〉的全面修订》,载《国土资源》2011年10月号。
(1)安置补助费作为对农民生活的保障费用,与土地发展权的功能有部分重叠。但也有人早就指出,安置补助费这样一种补偿方式的计算因素复杂,很难获得一个双方都能认可且无争议的计算方法,并有着很大弄虚作假的可能,不如土地发展权制度下使用土地面积计算收益更具优越性。见顾长浩、张忠玉等:《上海市集体土地征用补偿制度研究报告》,载《政府法制研究》2003年第5期,第56页。
(1)见《上海市2013年基准地价更新成果》(沪土规资地[2014]1号文),基准日为2013年1月1日。需要指出的是,实际土地招拍挂的价格可能远远高于基准地价。
(2)载《21世纪经济导报》2003年2月13日版。
(3)用党国英教授的话形容,中国征地价格是“政治价格”而非“法律价格”,也即取决于双方背后的力量对比等非制度化的偶然因素。试想,如果重庆最牛钉子户的主人不是全国散打冠军,并且获得媒体曝光关注,其所获补偿款恐怕很难达到现实中双方的协议数字。
(1)如《城乡规划法》第二十六条规定“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。……组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由,并在第18条规定“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发,尊重村民意愿,体现地方和农村特色”。城乡规划的修改方面,第46条规定:“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关,应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估,并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见”,并在第50条规定“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改;确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。”此外,《土地管理法》并没有在土地规划领域中设置公众参与,但目前国土资源部公布的修改建议稿中,已经在第三十八条规定:“各级土地利用总体规划报送审批前,组织编制机关应当依法将土地利用总体规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众和专家等有关方面的意见。公告的时间不得少于三十日。”该部《土地利用总体规划编制审查办法》第十三、十四条也规定“对土地利用总体规划编制中的重大问题,可以向社会公众征询解决方案。对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容,应当举行听证会,充分听取公众的意见。采取听证会形式听取意见的,按照《国土资源听证规定》的程序进行。国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证,论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。”
(1)如根据2003年9月4日《21世纪经济报道》的报道,根据国土资源部的统计,在全国省级以上900多家开发区中,国家批准规划了近3000万亩地,已经开发的仅占规划总面积的13.51%,近2600万亩土地闲置荒芜。
(2)在数百篇关于土地发展权的论文中,多是这两种观点的变体或者是混合。如《法学研究》,最近几年刊发的两篇土地发展权论文,就分别持两种不同观点:持国有化观点的是陈柏峰的《土地发展权的理论基础与制度前景》,载《法学研究》2012年第2期。持相反观点的是程雪阳的《土地发展权与土地增值收益的合理分配》,载《法学研究》2014年第5期。
(1)甘藏春:《以制度创新推动社会经济发展:重温〈土地管理法〉的全面修订》,载《国土资源》2011年10月号。
(1)甘藏春:《以制度创新推动社会经济发展:重温〈土地管理法〉的全面修订》,载《国土资源》2011年10月号。
(2)但是规划编制覆盖区域很小,直到1942年只有5%的英格兰土地和1%的威尔士土地进行了实施性的规划,而且规划制定的功能分区非常宽泛,“以至于对开发商施加的限制就像没有规划方案一样”。同上书,第20、24页。
(3)同上书,第18页。
(1)[美]P·R·帕尔默著:《现代世界史》(第10版),何兆武等译,世界图书出版公司北京分公司2009年版,第743页。
(1)陈柏峰:《土地发展权的理论基础与制度前景》,载《法学研究》2012年第2期。
(2)[美]P·R·帕尔默著:《现代世界史》(第10版),何兆武等译,世界图书出版公司北京分公司2009年版,第743页。
(1)程雪阳:《土地发展权与土地增值收益的合理分配》,载《法学研究》2014年第5期。
(2)这里讨论的土地是指非国有土地,国有土地即国家作为土地发展权人的情形,则属于另外一个问题,本文不作讨论。
(1)为了便于理解,可以设想:根据相邻权,土地所有权人需要对相邻人承担特定的义务,但并不意味着他的财产权就会转移给相邻人。土地所有权人因政府管制而所承担的社会义务与此类似。
(1)[英]巴里·卡林沃思、文森特·纳丁著:《英国城乡规划》(第14版),陈闽齐等译,东南大学出版社2011年版,第5页。
(1)详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。
(1)也有学者论证,征收也属于特殊的侵权行为。即使符合法定要件而排除了违法性,在征收这一连续行为中,征收补偿数额争议的性质,与征收决定争议、征收执行争议也完全不同,属于特殊的民事争议。因而在主要国家,征收补偿数额争议之诉普遍被视为民事争议、纳入民事诉讼。杨俊峰:《行政诉讼还是民事诉讼:征收补偿数额争议之解决》,载2014年第1期。
(2)转引自傅蔚冈:《征地补偿的经济原因》,载于其个人微博。
(3)参见刘剑文:《税制改革应更加注重分配正义》,载《中国税务报》2013年11月6日。
(1)《宪法》第十三条第三款规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第四十二条第一款规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
(2)《城市房地产管理法》第六条规定,为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定,为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定,并列举了六种情形。
(1)农民如有意愿退出集体经济组织去城市发展,也可以将这一股份出售变现,从而获得进城的“启动资金”。
(1)如上海市规土局曾在2013年提出在产权清晰、受益人明确的前提下,对于建设集体用地减量化的集体经济组织投资建设经营性物业的,在减量化挂钩新区内的国有建设用地使用权出让中,相关区县政府可通过集体决策的方式,确定出让底价和意向受让主体,通过定向挂牌的方式出让给实施建设用地减量化的集体经济组织或集体经济组织授权开发的区属全国有公司,形成“造血机制”。这一改革的精神,就是让集体土地所有权人参与土地开发红利的分享。上海市规划和国土资源管理局文件《郊野单元(含郊野公园)实施推进政策要点(一)》(沪规土资综[2013]416号)第四大点“土地利用和出让的适应性选择”。
(2)工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。
(2)根据国家统计局发表的中国城市化率统计数据(1949-2013),中国城市化率从1949年到1978年,仅提高了7.28%(从10.64%到17.92%),但从1979年到2013年,猛增33.8%(19.99%到53.7%)。2010年,联合国经济与社会事务部人口司司长兹洛特尼克在2010年曾说:“中国在过去30年中的城市化速度极快,超过了其他国家。”
(3)有中科院学者估算,如果从1979年改革开放计算,至2004年共征用了农村的耕地1亿亩左右,每亩最低按照10万元计,农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10万亿的土地资产。如果我们按照市价给农民补偿征地款,每年400万亩土地,相当于4000亿元人民币。而同一时期,失地农民从土地上得到的补偿最多不超过5000亿,25年的工业化和城市化,国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了9万多亿资产。朱天明等:《我国城乡二元结构的新变化》,载《中国城市化》2005年第2期。
(1)1999~2002年,全国发现53万多起土地违法案件,2003年发生16.8万起土地违法案件。载《21世纪经济报道》2004年12月29日报道《“土地集权”运动重庆试水圈地恶疾可治?》。
(2)如1909年,世界上第一个城市规划系诞生于英国利物浦大学;同年,英国颁布了世界上第一部城市规划法;英国也是最早将“城市规划”拓展为“城乡规划”的国家。见[英]巴里·卡林沃思、文森特·纳丁著:《英国城乡规划》(第14版),陈闽齐等译,东南大学出版社2011年版,第27页。
(3)有人或许会指出中英两国的土地所有制形式不同,即前者是公有制,后者是私有制。但需要指出的是,中国与同为社会主义国家的苏联不同,土地并非全部国有,集体土地仍然是由农民集体所有。同时,在集体土地上农民享有的承包经营权具有强烈的用益物权属性,因此国家性质并不影响确认集体土地上的土地发展权。
(1)本文只讨论集体土地所有权人的土地发展权,不讨论国家和土地使用权人的相关权益问题。
(2)参见刘明明:《英美土地开发权制度比较及借鉴》,载《河北法学》2009年第2期。
(3)比如,在中国知网上使用“土地发展权”为篇名关键词进行搜索,得到的文章有347篇。
(4)如在1988年的《土地管理法》草案进行讨论时,就有学者提出要设立农地发展权。
(5)集体建设用地又可以分为宅基地、集体经营性建设用地和公益性公共设施用地。
(1)甘藏春:《以制度创新推动社会经济发展:重温〈土地管理法〉的全面修订》,载《国土资源》2011年10月号。
(1)安置补助费作为对农民生活的保障费用,与土地发展权的功能有部分重叠。但也有人早就指出,安置补助费这样一种补偿方式的计算因素复杂,很难获得一个双方都能认可且无争议的计算方法,并有着很大弄虚作假的可能,不如土地发展权制度下使用土地面积计算收益更具优越性。见顾长浩、张忠玉等:《上海市集体土地征用补偿制度研究报告》,载《政府法制研究》2003年第5期,第56页。
(1)见《上海市2013年基准地价更新成果》(沪土规资地[2014]1号文),基准日为2013年1月1日。需要指出的是,实际土地招拍挂的价格可能远远高于基准地价。
(2)载《21世纪经济导报》2003年2月13日版。
(3)用党国英教授的话形容,中国征地价格是“政治价格”而非“法律价格”,也即取决于双方背后的力量对比等非制度化的偶然因素。试想,如果重庆最牛钉子户的主人不是全国散打冠军,并且获得媒体曝光关注,其所获补偿款恐怕很难达到现实中双方的协议数字。
(1)如《城乡规划法》第二十六条规定“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。……组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由,并在第18条规定“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发,尊重村民意愿,体现地方和农村特色”。城乡规划的修改方面,第46条规定:“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关,应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估,并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见”,并在第50条规定“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改;确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。”此外,《土地管理法》并没有在土地规划领域中设置公众参与,但目前国土资源部公布的修改建议稿中,已经在第三十八条规定:“各级土地利用总体规划报送审批前,组织编制机关应当依法将土地利用总体规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众和专家等有关方面的意见。公告的时间不得少于三十日。”该部《土地利用总体规划编制审查办法》第十三、十四条也规定“对土地利用总体规划编制中的重大问题,可以向社会公众征询解决方案。对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容,应当举行听证会,充分听取公众的意见。采取听证会形式听取意见的,按照《国土资源听证规定》的程序进行。国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证,论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。”
(1)如根据2003年9月4日《21世纪经济报道》的报道,根据国土资源部的统计,在全国省级以上900多家开发区中,国家批准规划了近3000万亩地,已经开发的仅占规划总面积的13.51%,近2600万亩土地闲置荒芜。
(2)在数百篇关于土地发展权的论文中,多是这两种观点的变体或者是混合。如《法学研究》,最近几年刊发的两篇土地发展权论文,就分别持两种不同观点:持国有化观点的是陈柏峰的《土地发展权的理论基础与制度前景》,载《法学研究》2012年第2期。持相反观点的是程雪阳的《土地发展权与土地增值收益的合理分配》,载《法学研究》2014年第5期。
(1)甘藏春:《以制度创新推动社会经济发展:重温〈土地管理法〉的全面修订》,载《国土资源》2011年10月号。
(1)甘藏春:《以制度创新推动社会经济发展:重温〈土地管理法〉的全面修订》,载《国土资源》2011年10月号。
(2)但是规划编制覆盖区域很小,直到1942年只有5%的英格兰土地和1%的威尔士土地进行了实施性的规划,而且规划制定的功能分区非常宽泛,“以至于对开发商施加的限制就像没有规划方案一样”。同上书,第20、24页。
(3)同上书,第18页。
(1)[美]P·R·帕尔默著:《现代世界史》(第10版),何兆武等译,世界图书出版公司北京分公司2009年版,第743页。
(1)陈柏峰:《土地发展权的理论基础与制度前景》,载《法学研究》2012年第2期。
(2)[美]P·R·帕尔默著:《现代世界史》(第10版),何兆武等译,世界图书出版公司北京分公司2009年版,第743页。
(1)程雪阳:《土地发展权与土地增值收益的合理分配》,载《法学研究》2014年第5期。
(2)这里讨论的土地是指非国有土地,国有土地即国家作为土地发展权人的情形,则属于另外一个问题,本文不作讨论。
(1)为了便于理解,可以设想:根据相邻权,土地所有权人需要对相邻人承担特定的义务,但并不意味着他的财产权就会转移给相邻人。土地所有权人因政府管制而所承担的社会义务与此类似。
(1)[英]巴里·卡林沃思、文森特·纳丁著:《英国城乡规划》(第14版),陈闽齐等译,东南大学出版社2011年版,第5页。
(1)详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。
(1)也有学者论证,征收也属于特殊的侵权行为。即使符合法定要件而排除了违法性,在征收这一连续行为中,征收补偿数额争议的性质,与征收决定争议、征收执行争议也完全不同,属于特殊的民事争议。因而在主要国家,征收补偿数额争议之诉普遍被视为民事争议、纳入民事诉讼。杨俊峰:《行政诉讼还是民事诉讼:征收补偿数额争议之解决》,载2014年第1期。
(2)转引自傅蔚冈:《征地补偿的经济原因》,载于其个人微博。
(3)参见刘剑文:《税制改革应更加注重分配正义》,载《中国税务报》2013年11月6日。
(1)《宪法》第十三条第三款规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第四十二条第一款规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
(2)《城市房地产管理法》第六条规定,为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定,为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定,并列举了六种情形。
(1)农民如有意愿退出集体经济组织去城市发展,也可以将这一股份出售变现,从而获得进城的“启动资金”。
(1)如上海市规土局曾在2013年提出在产权清晰、受益人明确的前提下,对于建设集体用地减量化的集体经济组织投资建设经营性物业的,在减量化挂钩新区内的国有建设用地使用权出让中,相关区县政府可通过集体决策的方式,确定出让底价和意向受让主体,通过定向挂牌的方式出让给实施建设用地减量化的集体经济组织或集体经济组织授权开发的区属全国有公司,形成“造血机制”。这一改革的精神,就是让集体土地所有权人参与土地开发红利的分享。上海市规划和国土资源管理局文件《郊野单元(含郊野公园)实施推进政策要点(一)》(沪规土资综[2013]416号)第四大点“土地利用和出让的适应性选择”。
(2)工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。