当代中国医疗服务公私合作研究
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摘要
文章研究医疗服务公私合作(Public-Private Partnerships, PPP),旨在为医疗服务改革提供一种新的社会资本办医途径。目前,世界各国都面临着医疗卫生融资、管理和供给的挑战。2009年,中国新一轮医改拉开序幕,新医改的指导原则是“注重发挥市场机制作用,动员社会力量参与,促进有序竞争机制的形成,提高医疗卫生运行效率、服务水平和质量,满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。”这一原则体现了政府医改的基本方法和思路,即政府主导,发挥市场机制作用。PPP是基础设施改革和服务提供的一个工具,是公共服务供给更多依赖社会资本和私人部门的一种供给模式。
公私合作是公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的各种协议和长期合作关系。各国PPP的实践经验说明,通过PPP,可以吸引社会资本参与到医疗服务供给中来,弥补财政投入的不足,同时引进私人部门的专业技术和管理经验来提高服务质量和效率,转移经营风险,实现资金的最佳使用价值,此外,政府还可以通过改革重新定位角色,理顺激励机制和监管机制。在过去的二十年里,我国民营化改革有了巨大发展,政府开始认识到仅仅依靠政府办的公立医疗机构无法满足公众多样化的医疗服务需求,而市场却能发挥其“看不见的手”的作用。近几年来,中国各地医疗服务领域出现了不少PPP案例,例如业务外包、特许经营和私有化,但系统地从PPP视角对公立医疗机构改革进行研究的成果并不多。
2008年,云南省昆明市开始探索新的社会资本办医模式,这种模式被当地政府称为“改制重组模式”,即政府与企业合作办医。这种政企合作模式对中国医疗服务PPP而言,具有很高的研究价值。目前,中国的医疗服务PPP处于起步阶段,一方面没有成熟的经验可循,另一方面在法律上还缺乏支撑。因此,本文首先研究国外医疗服务PPP的基本现状和经验,整理医疗服务PPP的一般运行规律,通过案例研究总结其对中国的启示。其次,研究我国医疗服务PPP的探索案例,其中又以云南省昆明市的案例为主,分析其改革的动因和取得的成效,总结中国医疗服务PPP的特点、关键成功因素和存在的问题。最后,通过将PPP的基本理论与中国实际国情相结合,建构出中国医疗服务PPP的基本框架和途径,并提出政策建议,供决策者参考。
This paper of Public-Private Partnerships in health aims to provide an innovative way to encourage and guide social capital to sponsor health care undertakings for the health care reforms. Many governments are confronted by the challenges in healthcare finance, management, and provision. In2009, the Chinese government kicked off a new round of health care reforms. One of principles of the reforms is that we should emphatically give full play to the role of market forces, call on social participation, promote the formation of orderly competition mechanism, upgrade operational efficiency, service level and quality of the health care system, and satisfy the people's multi-layer and diversified demands for health care services. Combining government's leading role with the role of market forces is the core strategies for the reform. PPP is one tool available to decision makers in reforming infrastructure or service delivery, and initiative to try and create a greater reliance on the private sector to deliver public service.
PPP, namely each kind of agreement and long-term cooperation relations established in the process of public sector working with the private sector to provide public good and the service. Experience shows that PPP contracts can attract private capital investment (as a supplement for public financial), transfer risk, increase efficiency, make value for money, and reform health sectors through a reallocation of roles, incentive, and regulatory. Over the past two decades, privatization reforms in China have generated remarkable growth. During this period, the Chinese government has been promoting health service reforms to meet the healthcare needs of diverse populations associated with shift to the market-driven economy. Recent years some cases of PPP in health in China have come to the stage, such as contracting out. concession contracts and privatization. However, there were little of the researches of reform by PPP perspective.
In order to encourage and guide social capital to sponsor health care undertakings, a new model called Gaizhi Chongzhu (joint-stock reform of a public hospital) has been used in Kunming in2008. This government-enterprise cooperation model is worth studying for PPPs in health in China. Two problems that hindered the implementation of PPP in health in China were the lack of experience and legal support at present time. Therefore, this paper introduces and defines PPPs and their context within health in various countries firstly, and offers implications for China. Secondly, it provides an overview of the topic and key types of PPPs in practice in China (especially cases in Kunming), the associated motivation and benefits, key success factors and problems. Finally, this article describes a PPP framework and policy recommendations associates with designing and preparing a PPP project that will attract bidders for policy maker.
公私合作是公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的各种协议和长期合作关系。各国PPP的实践经验说明,通过PPP,可以吸引社会资本参与到医疗服务供给中来,弥补财政投入的不足,同时引进私人部门的专业技术和管理经验来提高服务质量和效率,转移经营风险,实现资金的最佳使用价值,此外,政府还可以通过改革重新定位角色,理顺激励机制和监管机制。在过去的二十年里,我国民营化改革有了巨大发展,政府开始认识到仅仅依靠政府办的公立医疗机构无法满足公众多样化的医疗服务需求,而市场却能发挥其“看不见的手”的作用。近几年来,中国各地医疗服务领域出现了不少PPP案例,例如业务外包、特许经营和私有化,但系统地从PPP视角对公立医疗机构改革进行研究的成果并不多。
2008年,云南省昆明市开始探索新的社会资本办医模式,这种模式被当地政府称为“改制重组模式”,即政府与企业合作办医。这种政企合作模式对中国医疗服务PPP而言,具有很高的研究价值。目前,中国的医疗服务PPP处于起步阶段,一方面没有成熟的经验可循,另一方面在法律上还缺乏支撑。因此,本文首先研究国外医疗服务PPP的基本现状和经验,整理医疗服务PPP的一般运行规律,通过案例研究总结其对中国的启示。其次,研究我国医疗服务PPP的探索案例,其中又以云南省昆明市的案例为主,分析其改革的动因和取得的成效,总结中国医疗服务PPP的特点、关键成功因素和存在的问题。最后,通过将PPP的基本理论与中国实际国情相结合,建构出中国医疗服务PPP的基本框架和途径,并提出政策建议,供决策者参考。
This paper of Public-Private Partnerships in health aims to provide an innovative way to encourage and guide social capital to sponsor health care undertakings for the health care reforms. Many governments are confronted by the challenges in healthcare finance, management, and provision. In2009, the Chinese government kicked off a new round of health care reforms. One of principles of the reforms is that we should emphatically give full play to the role of market forces, call on social participation, promote the formation of orderly competition mechanism, upgrade operational efficiency, service level and quality of the health care system, and satisfy the people's multi-layer and diversified demands for health care services. Combining government's leading role with the role of market forces is the core strategies for the reform. PPP is one tool available to decision makers in reforming infrastructure or service delivery, and initiative to try and create a greater reliance on the private sector to deliver public service.
PPP, namely each kind of agreement and long-term cooperation relations established in the process of public sector working with the private sector to provide public good and the service. Experience shows that PPP contracts can attract private capital investment (as a supplement for public financial), transfer risk, increase efficiency, make value for money, and reform health sectors through a reallocation of roles, incentive, and regulatory. Over the past two decades, privatization reforms in China have generated remarkable growth. During this period, the Chinese government has been promoting health service reforms to meet the healthcare needs of diverse populations associated with shift to the market-driven economy. Recent years some cases of PPP in health in China have come to the stage, such as contracting out. concession contracts and privatization. However, there were little of the researches of reform by PPP perspective.
In order to encourage and guide social capital to sponsor health care undertakings, a new model called Gaizhi Chongzhu (joint-stock reform of a public hospital) has been used in Kunming in2008. This government-enterprise cooperation model is worth studying for PPPs in health in China. Two problems that hindered the implementation of PPP in health in China were the lack of experience and legal support at present time. Therefore, this paper introduces and defines PPPs and their context within health in various countries firstly, and offers implications for China. Secondly, it provides an overview of the topic and key types of PPPs in practice in China (especially cases in Kunming), the associated motivation and benefits, key success factors and problems. Finally, this article describes a PPP framework and policy recommendations associates with designing and preparing a PPP project that will attract bidders for policy maker.
引文
① 参看《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发[2009]6号)文件
② 公私合作,也被译为公私伙伴关系
① 卫生部.2011年我国卫生事业发展统计公报[EB].中华人民共和国卫生部,2012,4
① 参看《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发(2009)6号)
① 周志忍.认识市场化改革的新视角[J].中国行政管理,2009,3
① 参见《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》(国办发[2010]58号)
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② Public-Private Partnerships-In Pursuit of Risk Sharing and Value For Money, OECD,2008
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④ E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社,2002：105
⑤ Bovaird T, Public-Private Partnerships:from contested concepts to prevalent practice, International Review of Administrative Science 2004,70
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① 财政部国家税务总局《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》(财税[2000)42号)
② 我国医疗机构包括：1.综合医院、中医医院、中西医结合医院、民族医医院、专科医院、康复医院；2.妇幼保健院；3.中心卫生院、乡(镇)卫生院、街道卫生院；4.疗养院：5.综合门诊部、专科门诊部、中医门诊部、中西医结合门诊部、民族医门诊部；6.诊所、中医诊所、民族医诊所、卫生所、医务室、卫生保健所、卫生站：7.村卫生室(所);8.急救中心、急救站；9.临床检验中心；10.专科疾病防治院、专科疾病防治所、专科疾病防治站：11.护理院、护理站：12.其他诊疗机构。原卫生部《医疗机构管理条例实施细则》。
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② 陈文玲,易利华.2011年中国医药卫生体制改革报告[M].北京：中国协和医科大学出版社,2011：259
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③ 市场化在15%以下为非市场经济,15-30%为弱市场经济,30-50%为转轨时期市场经济,50-65%为转轨后市场经济,65-80%为欠发达市场经济或相对成熟市场经济,80%以上则为发达市场经济或成熟市场经济。参考来自顾海兵.中国经济市场化程度：“九五”估计与“十五”预测[J].经济学动态,1999,4
① 陈文玲,易利华.2011年中国医药卫生体制改革报告[M].北京：中国协和医科大学出版社,2011：41
① 本章数据来自2011中国卫生统计年鉴[M].北京：中国协和医科大学出版社,2012
② 参看《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—-2011年)的通知》(国发[2009]12号)
① 参考李文中.我国健康保障制度的公平与效率研究[D].首都经济贸易大学博士学位论文,2011：107
① 陈文玲,易利华.2011年中国医药卫生体制改革报告[M].北京:中国协和医科大学出版社,2011：270
① 陈文玲,易利华.2011年中国医药卫生体制改革报告[M].北京：中国协和医科大学出版社,2011:41
② 陈竺.打好县级公立医院改革攻坚战[J].中国医院院长,2012,14
① 基本医疗服务是指根据当地医疗资源配置水平和基本医疗保险制度规定的筹资水平,按国家和地方规定的基本临床诊疗项目、基本用药目录、基本服务设施和基本费用水平提供的与疾病诊疗有直接关系的医疗服务。参考李少东.发展非基本医疗服务增强卫生事业活力[J].中华医院管理杂志,2000,5。
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① 陈文玲,易利华.2011年中国医药卫生体制改革报告[M].北京：中国协和医科大学出版社,2011：276
① 胡薇.公立医院改革的三大核心争议：谁来办、谁出钱、谁监管[J].行政管理改革,2011,6
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④ 参见《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发[2009]6号)
① 2012年我国卫生和计划生育事业发展统计公报[EB].中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会网站http://www.nhfpc.gov.cn/zwgkzt/pwstj/list.shtml
② 参见《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年)的通知》国发[2009)12号
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① “公共部门”(Public sector)通常对应“私人部门”(Private sector)概念使用,而“国家部门”(State sector)对应“民间部门”(Citizen sector),“政府部门”(Government sector)对应的是“非政府部门”(Non-governmental sector)使用。
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② 转引自林光汶,郭岩等.中国卫生政策[M].北京：北京大学医学出版社,2010：115
① 参见国务院《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(2011)
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③ 民营化(Privatization)对应的概念是国有化(Nationalization)
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① 达霖·格里姆赛,莫文·K·刘易斯.公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M].北京：中国人民大学出版社,2008：41-47
① 国有化浪潮是第二次世界大战后,一些国家在左翼政党执政期间将一些私人资产或私人企业不同程度地收归国有的过程。私人资产或企业还可以指州(市)级政府所有的资产或企业。其英文还可表示为de-nationalization or municipalization。
② 余晖,秦虹.公私合作制的中国实验[M].北京：世纪出版集团上海人民出版社,2005：42
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② 同上：178
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① 余晖,秦虹.公私合作制的中国实验[M].北京：世纪出版集团上海人民出版社,2005：112
① 英国财政部2012年公布的PFI数据中,医疗PFI项目个数为118,占总个数717个的16%,而涉及金额为11614.3百万英镑,占总金额21%,排在第二位的是教育,个数为166,占23%,金额7731.1百万英镑,占14%。而第三位是苏格兰政府项目总数85,占总数12%,总金额的10%。可见,医疗和教育是PFI重点使用领域。
② 2010年7月,IUK(Infrastructure UK)从则政部独立出来与私人部门共同为大型基础设施项目服务,而原来PUK的人员也基本转移到IUK, IUK还为政府决定项目的优先顺序,因此PUK于2011年解散。
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① 本部分PSC的计算参考袁竞峰,王帆,基础设施PPP项目的VFM评估方法研究及应用,现代管理科学,2012,1
① 宋波,徐飞.公私合作制(PPP)研究——基于基础设施项目建设运营过程[M].上海：上海交通大学出版社,2011：205
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② 公私合作,也被译为公私伙伴关系
① 卫生部.2011年我国卫生事业发展统计公报[EB].中华人民共和国卫生部,2012,4
① 参看《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发(2009)6号)
① 周志忍.认识市场化改革的新视角[J].中国行政管理,2009,3
① 参见《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》(国办发[2010]58号)
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② 我国医疗机构包括：1.综合医院、中医医院、中西医结合医院、民族医医院、专科医院、康复医院；2.妇幼保健院；3.中心卫生院、乡(镇)卫生院、街道卫生院；4.疗养院：5.综合门诊部、专科门诊部、中医门诊部、中西医结合门诊部、民族医门诊部；6.诊所、中医诊所、民族医诊所、卫生所、医务室、卫生保健所、卫生站：7.村卫生室(所);8.急救中心、急救站；9.临床检验中心；10.专科疾病防治院、专科疾病防治所、专科疾病防治站：11.护理院、护理站：12.其他诊疗机构。原卫生部《医疗机构管理条例实施细则》。
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① 陈文玲,易利华.2011年中国医药卫生体制改革报告[M].北京：中国协和医科大学出版社,2011：263
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③ 市场化在15%以下为非市场经济,15-30%为弱市场经济,30-50%为转轨时期市场经济,50-65%为转轨后市场经济,65-80%为欠发达市场经济或相对成熟市场经济,80%以上则为发达市场经济或成熟市场经济。参考来自顾海兵.中国经济市场化程度：“九五”估计与“十五”预测[J].经济学动态,1999,4
① 陈文玲,易利华.2011年中国医药卫生体制改革报告[M].北京：中国协和医科大学出版社,2011：41
① 本章数据来自2011中国卫生统计年鉴[M].北京：中国协和医科大学出版社,2012
② 参看《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—-2011年)的通知》(国发[2009]12号)
① 参考李文中.我国健康保障制度的公平与效率研究[D].首都经济贸易大学博士学位论文,2011：107
① 陈文玲,易利华.2011年中国医药卫生体制改革报告[M].北京:中国协和医科大学出版社,2011：270
① 陈文玲,易利华.2011年中国医药卫生体制改革报告[M].北京：中国协和医科大学出版社,2011:41
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① 基本医疗服务是指根据当地医疗资源配置水平和基本医疗保险制度规定的筹资水平,按国家和地方规定的基本临床诊疗项目、基本用药目录、基本服务设施和基本费用水平提供的与疾病诊疗有直接关系的医疗服务。参考李少东.发展非基本医疗服务增强卫生事业活力[J].中华医院管理杂志,2000,5。
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① 陈文玲,易利华.2011年中国医药卫生体制改革报告[M].北京：中国协和医科大学出版社,2011：276
① 胡薇.公立医院改革的三大核心争议：谁来办、谁出钱、谁监管[J].行政管理改革,2011,6
② 顾昕.“补供方”还是“养供方”[J].中国医院院长,2008,1
③ 袁长海,王守勇等.我国县级医院绩效与财政补偿策略——基于4省131个医院的调查[J].中国卫生政策研究,2013,1
④ 参见《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发[2009]6号)
① 2012年我国卫生和计划生育事业发展统计公报[EB].中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会网站http://www.nhfpc.gov.cn/zwgkzt/pwstj/list.shtml
② 参见《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年)的通知》国发[2009)12号
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① “公共部门”(Public sector)通常对应“私人部门”(Private sector)概念使用,而“国家部门”(State sector)对应“民间部门”(Citizen sector),“政府部门”(Government sector)对应的是“非政府部门”(Non-governmental sector)使用。
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② 转引自林光汶,郭岩等.中国卫生政策[M].北京：北京大学医学出版社,2010：115
① 参见国务院《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(2011)
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③ 民营化(Privatization)对应的概念是国有化(Nationalization)
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① 达霖·格里姆赛,莫文·K·刘易斯.公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M].北京：中国人民大学出版社,2008：41-47
① 国有化浪潮是第二次世界大战后,一些国家在左翼政党执政期间将一些私人资产或私人企业不同程度地收归国有的过程。私人资产或企业还可以指州(市)级政府所有的资产或企业。其英文还可表示为de-nationalization or municipalization。
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⑤ 威斯特伐利亚合约(Peace of Westphalia):1648年10月24日分别在神圣罗马帝国明斯特市和奥斯纳布吕克市签订的一系列和约,标志着三十年战争的结束。
① 林光汶,郭岩等.中国卫生政策[M].北京：北京大学医学出版社,2010：65
② 林光汶,郭岩等.中国卫生政策[M].北京：北京大学医学出版社,2010：70
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① E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译,北京：中国人民大学出版社,2002：319
② 欧文.休斯.公共管理导论[M].彭和平等译,中国人民大学出版社,2001：73
① 奥斯本,盖布勒.改革政府—企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社,1996：32
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① 达霖·格里姆赛,莫文·K·刘易斯.公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M].北京：中国人民大学出版社,2008：239
② 同上：178
① 何寿奎.公共项目公私伙伴关系合作机理与监管政策研究[D].重庆大学博士学位论文,2009：68
① 杨秋波.侯晓文.PPP模式风险分担框架的改进研究[J].项目管理技术,2008,8
① 何寿奎.公共项目公私伙伴关系合作机理与监管政策研究[D].重庆大学博士学位论文,2009：74
② A Guidebook on Public-Private Partnership in Infrastructure, ESCAP,2011:48
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① State Guarantees in PPPs A Guide to Better Evaluation, Design, Implementation and Management, EPEC,2011:7
① 余晖,秦虹.公私合作制的中国实验[M].北京：世纪出版集团上海人民出版社,2005：106
① 余晖,秦虹.公私合作制的中国实验[M].北京：世纪出版集团上海人民出版社,2005：112
① 英国财政部2012年公布的PFI数据中,医疗PFI项目个数为118,占总个数717个的16%,而涉及金额为11614.3百万英镑,占总金额21%,排在第二位的是教育,个数为166,占23%,金额7731.1百万英镑,占14%。而第三位是苏格兰政府项目总数85,占总数12%,总金额的10%。可见,医疗和教育是PFI重点使用领域。
② 2010年7月,IUK(Infrastructure UK)从则政部独立出来与私人部门共同为大型基础设施项目服务,而原来PUK的人员也基本转移到IUK, IUK还为政府决定项目的优先顺序,因此PUK于2011年解散。
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① 本部分PSC的计算参考袁竞峰,王帆,基础设施PPP项目的VFM评估方法研究及应用,现代管理科学,2012,1
① 宋波,徐飞.公私合作制(PPP)研究——基于基础设施项目建设运营过程[M].上海：上海交通大学出版社,2011：205
① 宋波,徐飞.公私合作制(PPP)研究——基于基础设施项目建设运营过程[M].上海：上海交通大学出版社,2011：206
① E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社,2002：15
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① 熊鹰,谢振斌,江山.新乡市公立医院管办分开改革模式的实践与探索[J].中国医院管理,2009,3
① 熊鹰,谢振斌,江山.新乡市公立医院管办分开改革模式的实践与探索[J].中国医院管理,2009,3
② 根据中国城市经济学会中小城市经济发展委员会.中国中小城市发展报告(2010)绿皮书划分标准划分
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