珠海土地收购储备制度研究
摘要
土地收购储备制度的建立是在中国土地使用制度改革和城市土地市场发展过程中应运而生的一种新型的城市土地管理制度，是各地城市政府为解决当前城市土地使用制度改革深化过程中土地管理存在的诸多问题和适应中央有关土地管理政策背景下的创新制度。
土地收购储备制度是指由政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过收回、收购、置换和征用等方式取得土地，进行前期开发和存储后，以公开招标、拍卖出让方式供应土地，调控各类建设用地需求的制度。
2001年4月30日，国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》，即国务院15号令，明确指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”广东省于2001年8月3日转发了国务院15号令，进一步指出：“各市、县应建立土地收购储备制度，以调控土地市场，推动土地使用权招标拍卖。”，2002年12月1日广东省国土厅发布了《关于贯彻实施〈广东省土地使用权交易市场管理规定〉的意见》明确指出各类经营性土地使用权出让、以划拨方式取得的土地使用权转让和国有企业、集体企业的土地使用权转让等须在土地交易机构公开进行，规范了土地储备制度的出让环节。2003年2月10日广东省国土厅发出了《关于建立和完善土地储备制度的通知》（征求意见稿），对土地储备的机构、职责、范围、运作等问题作出了明确规定。
珠海经济特区成立二十多年来，国民经济和社会发展取得巨大进步，城市建设、房地产业取得辉煌成就，初步形成可持续发展的现代化城市架构，土地使用制度特别是土地管理的“五个统一”作出了不可磨灭的贡献。随着珠海社会经济的发展以及国内国际经济形势的变化，原有的土地管理、土地供应模式已无法满足珠海经济持续发展的需要，并产生许多弊端，具体表现为土地管理“五个统一”提出后，只是停留在概念形成阶段，缺乏各个方面的深化、总结和提高，土地管理制度和技术都远远落后于国内许多城市，尤其是土地市场比较混乱，多头供地、土地供应缺乏科学计划、规划条件随意改变、私下转让土地等不规范行为使投资者望而生畏，特别是在“以地生财”利益的驱动下，对经济发展的不均衡性认识不足，盲目供应土地，造成供给远远大于需求，导致大量土地闲置、楼盘烂尾、商品房空置，沉淀巨额资金，严重制约了珠海市经济发展。而要解决这些弊端所带来的一系列问题，建立土地收购储备制度是最好的方法之一。
根据国务院和省国土厅的要求，珠海市委、市政府站在“增创新优势、更上一层楼”
的高度，围绕可持续发展的主题，从提高经济质量、增加经济总量的目标出发，在2000年提出了建立新的土地收购储备制度的战略构想，近两年来一直进行土地收购储备的准备工作。
本文首先阐述了珠海建立土地收购储备制度的背景，分析了其建立的必要性、意义及作用，指出珠海土地收购储备制度的建立对于发挥政府对土地资源配置的宏观调控、改善土地供应方式和手段、改善房地产投资环境、保障城市总体规划的实施、土地资源集约利用和经济可持续发展和解决我市目前土地市场存在的各种土地历史遗留问题、完善土地市场服务网络体系都有极其重要的意义。
土地收购储备实施必须掌握城市土地的利用利用现状及用地结构。在本文第二章，对珠海的土地利用现状及用地结构情况进行了详细的介绍，重点对珠海空地结构及建设用地供应潜力进行了分析，虽然从总量上看，珠海市存量土地资源比较丰富，但是有超过一半是属于后备土地资源的待整理未出让空地，需要投入巨额资金和进行环境评估才能形成建设用地条件，在相当长的时期内是不可能作为城市建设用地的。而由于城市规划和地形地貌特点，近期适宜城市建设用地空间上比较分散，地块平均面积较小，即使加上需改造的城中旧村和城中工业用地，数量也十分有限，但经济价值高，必须十分珍惜和严格控制。
近几年来，对土地收益的过份依赖等原因，导致珠海在土地供求的总量和结构方面失衡，造成土地出现：已出让（划拨）的空置土地多、未交清地价款的情况多、以地抵顶工程款尚有不少未解决问题、还有一些停建工程（烂尾楼、深基坑）等一系列遗留问题。如何解决这些土地存在的遗留问题，土地收购储备制度的建立是最好的出路。本文在第三章进行了逐一分析研究，并结合我市的特点提出了一些具有可操作性的处置办法。
为了珠海土地储备制度的顺利实施，我们对国内土地储备制度建立比较成功的城市进行了调研。第四章分别对杭州、青岛、上海、天津、海南等五城市的成功经验进行了分析和总结，并在制定珠海土地储备制度时进行了借鉴。
最后，根据珠海实际情况，第五、六章总结了就珠海建立土地收购储备制度的原则、模式，重点分析了珠海建立土地收购储备制度的重点问题，根据我们调查、分析的成果，参照国内其他城市的经验，结合珠海实际，提出了珠海实施土地收购储备制度的一些重点问题的相应解决措施和建议。
The setting up of land purchase & store system happened in the process of China's land use reform and the urban land market development. It is a new system of urban land administration, a creative new system bringing about under such a background against which the government of all cities are solving the present-day various problems existing in the land administration when they further reform the urban land use system and keep abreast of the central government polices related to land administration.
By land purchase & store system, we mean that the government obtain land through taking back, purchase, replacement and through taking back, purchase, replacement and taking over for use in accordance with legal process, applying market mechanism, and according to the general planning of land utilization and city planning. After the first-stage of opening-up and store of the land, the government supply construction land by way of public bidding or auction as to adjust the needs of land for various construction purposes.
On April 30, 2001, the State Council issued 《 Notice concerning the strengthening state-owned land property administration 》 that is, the State Council Order No. 15, which explicitly points out that "In order to strengthen the government's regulating ability in the field of land market, local government with favourable conditions should try to deal with construction land in accordance with land purchase & store system. On August 3, 2001, Guangdong provincial government transmitted the State Council Order No.15 and further pointed out: " every city and country should set up land purchase & store system so as to regulate the land market, promoting the bidding and action of the right to land use." On Dec.1, 2002, the Land Department of Guangdong province issued 《 Suggestions concerning carrying out and implementing < regulations
concerning right to land use transaction market administration in Guangdong province > which explicitly points out that the selling out of right to land use for various business purposes, the transfer of right to land use gained by way of allocation previously, and the transfer of right to land use among state owned enterprises or collective enterprises must be carried out publicly in the land transaction organizations, as a result, standardized the transfer sector of the land store system. On Feb.10, 2003, the Land Department of Guangdong province issued 《 Notice concerning the setting up and improving the land store system 》( trial edition ), explicitly stipulating the land store organization, its responsibilities, its limits and operation.
Over the past 20 years of the establishment of Zhuhai Special Economic Zone, great progress have been made in national economy and social development, so have the city construction and real estate enterprise. The frame work has been preliminarily formed of a modern city which is able to develop continuously. The land use system, especially "the five unified practices in land administration" has made an everlasting contribution. Nevertheless, with Zhuhai's social economic development and the changing of economic situation at home and abroad, the original mode of land administration and land supply can not meet the needs of Zhuhai's continuous economic development and generate a number of malpractices. The concrete manifestations as follows: After it has been put forward, " the five unified principles in land administration" just remains a concept, it lacks further development in many ways, hasn't done a good job in summing up experiences and improving measures. Zhuhai's land administration system and technique lay behind many cities at home, especially in the following respects: land market is not in good order, land supply is managed by multiple authorities, administration lacks scientific planning, planning conditions can be changed as one pleases and transfer of land is conducted in private way etc. Those non-standard practices make investors terrified by the sight of them. Driven
by the interes
土地收购储备制度是指由政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过收回、收购、置换和征用等方式取得土地，进行前期开发和存储后，以公开招标、拍卖出让方式供应土地，调控各类建设用地需求的制度。
2001年4月30日，国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》，即国务院15号令，明确指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”广东省于2001年8月3日转发了国务院15号令，进一步指出：“各市、县应建立土地收购储备制度，以调控土地市场，推动土地使用权招标拍卖。”，2002年12月1日广东省国土厅发布了《关于贯彻实施〈广东省土地使用权交易市场管理规定〉的意见》明确指出各类经营性土地使用权出让、以划拨方式取得的土地使用权转让和国有企业、集体企业的土地使用权转让等须在土地交易机构公开进行，规范了土地储备制度的出让环节。2003年2月10日广东省国土厅发出了《关于建立和完善土地储备制度的通知》（征求意见稿），对土地储备的机构、职责、范围、运作等问题作出了明确规定。
珠海经济特区成立二十多年来，国民经济和社会发展取得巨大进步，城市建设、房地产业取得辉煌成就，初步形成可持续发展的现代化城市架构，土地使用制度特别是土地管理的“五个统一”作出了不可磨灭的贡献。随着珠海社会经济的发展以及国内国际经济形势的变化，原有的土地管理、土地供应模式已无法满足珠海经济持续发展的需要，并产生许多弊端，具体表现为土地管理“五个统一”提出后，只是停留在概念形成阶段，缺乏各个方面的深化、总结和提高，土地管理制度和技术都远远落后于国内许多城市，尤其是土地市场比较混乱，多头供地、土地供应缺乏科学计划、规划条件随意改变、私下转让土地等不规范行为使投资者望而生畏，特别是在“以地生财”利益的驱动下，对经济发展的不均衡性认识不足，盲目供应土地，造成供给远远大于需求，导致大量土地闲置、楼盘烂尾、商品房空置，沉淀巨额资金，严重制约了珠海市经济发展。而要解决这些弊端所带来的一系列问题，建立土地收购储备制度是最好的方法之一。
根据国务院和省国土厅的要求，珠海市委、市政府站在“增创新优势、更上一层楼”
的高度，围绕可持续发展的主题，从提高经济质量、增加经济总量的目标出发，在2000年提出了建立新的土地收购储备制度的战略构想，近两年来一直进行土地收购储备的准备工作。
本文首先阐述了珠海建立土地收购储备制度的背景，分析了其建立的必要性、意义及作用，指出珠海土地收购储备制度的建立对于发挥政府对土地资源配置的宏观调控、改善土地供应方式和手段、改善房地产投资环境、保障城市总体规划的实施、土地资源集约利用和经济可持续发展和解决我市目前土地市场存在的各种土地历史遗留问题、完善土地市场服务网络体系都有极其重要的意义。
土地收购储备实施必须掌握城市土地的利用利用现状及用地结构。在本文第二章，对珠海的土地利用现状及用地结构情况进行了详细的介绍，重点对珠海空地结构及建设用地供应潜力进行了分析，虽然从总量上看，珠海市存量土地资源比较丰富，但是有超过一半是属于后备土地资源的待整理未出让空地，需要投入巨额资金和进行环境评估才能形成建设用地条件，在相当长的时期内是不可能作为城市建设用地的。而由于城市规划和地形地貌特点，近期适宜城市建设用地空间上比较分散，地块平均面积较小，即使加上需改造的城中旧村和城中工业用地，数量也十分有限，但经济价值高，必须十分珍惜和严格控制。
近几年来，对土地收益的过份依赖等原因，导致珠海在土地供求的总量和结构方面失衡，造成土地出现：已出让（划拨）的空置土地多、未交清地价款的情况多、以地抵顶工程款尚有不少未解决问题、还有一些停建工程（烂尾楼、深基坑）等一系列遗留问题。如何解决这些土地存在的遗留问题，土地收购储备制度的建立是最好的出路。本文在第三章进行了逐一分析研究，并结合我市的特点提出了一些具有可操作性的处置办法。
为了珠海土地储备制度的顺利实施，我们对国内土地储备制度建立比较成功的城市进行了调研。第四章分别对杭州、青岛、上海、天津、海南等五城市的成功经验进行了分析和总结，并在制定珠海土地储备制度时进行了借鉴。
最后，根据珠海实际情况，第五、六章总结了就珠海建立土地收购储备制度的原则、模式，重点分析了珠海建立土地收购储备制度的重点问题，根据我们调查、分析的成果，参照国内其他城市的经验，结合珠海实际，提出了珠海实施土地收购储备制度的一些重点问题的相应解决措施和建议。
The setting up of land purchase & store system happened in the process of China's land use reform and the urban land market development. It is a new system of urban land administration, a creative new system bringing about under such a background against which the government of all cities are solving the present-day various problems existing in the land administration when they further reform the urban land use system and keep abreast of the central government polices related to land administration.
By land purchase & store system, we mean that the government obtain land through taking back, purchase, replacement and through taking back, purchase, replacement and taking over for use in accordance with legal process, applying market mechanism, and according to the general planning of land utilization and city planning. After the first-stage of opening-up and store of the land, the government supply construction land by way of public bidding or auction as to adjust the needs of land for various construction purposes.
On April 30, 2001, the State Council issued 《 Notice concerning the strengthening state-owned land property administration 》 that is, the State Council Order No. 15, which explicitly points out that "In order to strengthen the government's regulating ability in the field of land market, local government with favourable conditions should try to deal with construction land in accordance with land purchase & store system. On August 3, 2001, Guangdong provincial government transmitted the State Council Order No.15 and further pointed out: " every city and country should set up land purchase & store system so as to regulate the land market, promoting the bidding and action of the right to land use." On Dec.1, 2002, the Land Department of Guangdong province issued 《 Suggestions concerning carrying out and implementing < regulations
concerning right to land use transaction market administration in Guangdong province > which explicitly points out that the selling out of right to land use for various business purposes, the transfer of right to land use gained by way of allocation previously, and the transfer of right to land use among state owned enterprises or collective enterprises must be carried out publicly in the land transaction organizations, as a result, standardized the transfer sector of the land store system. On Feb.10, 2003, the Land Department of Guangdong province issued 《 Notice concerning the setting up and improving the land store system 》( trial edition ), explicitly stipulating the land store organization, its responsibilities, its limits and operation.
Over the past 20 years of the establishment of Zhuhai Special Economic Zone, great progress have been made in national economy and social development, so have the city construction and real estate enterprise. The frame work has been preliminarily formed of a modern city which is able to develop continuously. The land use system, especially "the five unified practices in land administration" has made an everlasting contribution. Nevertheless, with Zhuhai's social economic development and the changing of economic situation at home and abroad, the original mode of land administration and land supply can not meet the needs of Zhuhai's continuous economic development and generate a number of malpractices. The concrete manifestations as follows: After it has been put forward, " the five unified principles in land administration" just remains a concept, it lacks further development in many ways, hasn't done a good job in summing up experiences and improving measures. Zhuhai's land administration system and technique lay behind many cities at home, especially in the following respects: land market is not in good order, land supply is managed by multiple authorities, administration lacks scientific planning, planning conditions can be changed as one pleases and transfer of land is conducted in private way etc. Those non-standard practices make investors terrified by the sight of them. Driven
by the interes
引文
1、欧阳安蛟主编：《中国城市土地收购储备制度：理论与实践》、经济管理出版社、2002版。
2、王先进主编：《土地开发整理与土地收购储备运作事务全书》、黑龙江出版社、2002版。
3、土地市场管理丛书编委会编：《土地收购储备经营城市的必然选择》、地质出版社、2001版。
4、2003中国城市土地运营博览会组委会编：《中国城市土地运营论坛暨土地交易市场建设、土地收购储备经验交流会》材料汇编。
5、国土资源部土地利用司，中国国土资源报社编：《国务院15号文件学习手册》，中国大地出版社2001版。
6． 国土资源部编：《第八期国土资源管理市长研讨班》重点发言材料汇编、2002年5月。
7． 何银虎主编：《中国土地管理与开发经营全书》、中国社会出版社、2000版。
8． 珠海统计局编：《珠海统计年鉴-2000》、中国统计出版社、2000版。
9． 珠海统计局编：《珠海统计年鉴-2001》、中国统计出版社、2001版。
10． 中国国土资源报社编：《中国国土资源年鉴》（2001年卷）。
11． 广东省征地服务中心编：《最新建设用地使用手册》、2001版。
12． 朱寅传、贾升华编：《城市土地储备制度：理论、实践、政策》、浙江大学出版社、2001版。
13． 杭州市土地储备中心编：《二零零一年土地收购储备报刊文萃》、2002年3月。
马鞍山市国有土地资本运营管理委员会办公室、马鞍山市土地管理局编：《国有土地资本运营试点资料汇编（一）》、2001年6月。
2、王先进主编：《土地开发整理与土地收购储备运作事务全书》、黑龙江出版社、2002版。
3、土地市场管理丛书编委会编：《土地收购储备经营城市的必然选择》、地质出版社、2001版。
4、2003中国城市土地运营博览会组委会编：《中国城市土地运营论坛暨土地交易市场建设、土地收购储备经验交流会》材料汇编。
5、国土资源部土地利用司，中国国土资源报社编：《国务院15号文件学习手册》，中国大地出版社2001版。
6． 国土资源部编：《第八期国土资源管理市长研讨班》重点发言材料汇编、2002年5月。
7． 何银虎主编：《中国土地管理与开发经营全书》、中国社会出版社、2000版。
8． 珠海统计局编：《珠海统计年鉴-2000》、中国统计出版社、2000版。
9． 珠海统计局编：《珠海统计年鉴-2001》、中国统计出版社、2001版。
10． 中国国土资源报社编：《中国国土资源年鉴》（2001年卷）。
11． 广东省征地服务中心编：《最新建设用地使用手册》、2001版。
12． 朱寅传、贾升华编：《城市土地储备制度：理论、实践、政策》、浙江大学出版社、2001版。
13． 杭州市土地储备中心编：《二零零一年土地收购储备报刊文萃》、2002年3月。
马鞍山市国有土地资本运营管理委员会办公室、马鞍山市土地管理局编：《国有土地资本运营试点资料汇编（一）》、2001年6月。