台湾地区现行行政赔偿责任制度的重塑
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摘要
于近代法治国家之下,以基本权利的保障为其终极目的,所谓“有权利,即有救济”。然而,在面对今日行政行为多样化的情形下,对于行政机关所为的侵害行为,人民应如何寻求救济?是从人民受侵害结果而论?亦或从行政机关的行为而论?倘自基本权利保障的观点来说,当以结果来论较能获得最完善的保障,也就是只要有受侵害的结果发生,国家即应负责。但是,法治国家所欲达成的功能与目的,不仅仅如此,因行政机关行为行使的正当性同时也为法治国家所关注。因此,因行政机关侵害行为所形成的国家责任,即应对基本权利保障以及行政机关行为行使的正当性均有所顾及。本文将从人民与国家的关系上去重新检视这部分的国家责任。而人民与国家关系如何演绎,此可由得拘束国家所有权力(包括行政权)的基本权利内涵与功能出发。由于基本权利乃是一国根本大法宪法中最重要的规范,其形成自与宪法所隐含的基本价值秩序有深厚的关系,而基本价值秩序的建立,则与国家各阶段所重而发展的类型,息息相关。是以,本文将自国家功能与目的的发展予以回溯,由其中汲取国家行政上消极法律责任建构制度时应有的取向,并以此审视现行制度的问题所在,进而重新塑造,以期此部分的国家责任能有较为清楚的体系。
然而,在本文探究并汲取上述所谓建构制度时的取向后发现,目前台湾地区行政上消极法律责任制度,并未完全具备其应有的公法性质,也就是说其设置并非是从基本权利功能与内涵、宪法基本价值秩序等等着眼,而是应时代所需的产物,以致整体有混淆界线难分的情形出现。时至今日,为解决这种紊乱的情形,唯有从根基重新了解,也就是自基本权利的保障为出发点。而由此所建构的制度,于任何一个以法治国原则为依循的国家或地区,必均能有所适用。以台湾地区地区及中国大陆地区而言,皆以迈入法治国理念自诩,是以,本文所研究的方向与内容,于未来海峡两岸欲修正或建构新制时应皆可作为参考。
In the rule of law of modern state,the protection of fundamental rights becomes its ultimate goal;the so called "where there is a right,there is a remedy," illustrates this very nature of modern state.However,facing the variety of administrative actions,what are the remedies for the people to the misconducts of administrative institutions? Can these remedies be derived from the perspective of consequentialism or behaviorism? In order to protect human rights,adopting the perspective of consequentialism will be better on holding the state liable on its administrative actions while it resulted in the violation of the rights of the people.Nevertheless,in order to fulfill state's functions and goals,the complexity of administrative actions imposed upon people have gone beyond the consequentialism and behaviorism can comprehend.Therefore,this dissertation is intended to reexamine the relations between the people and the state and to reveal the responsibility of the state that it shall serve to the people.Exploring the relations between state and the people,I will begin with the examination of the contents and the functions of the fundamental rights.This is because that the fundamental rights are the basic norm of the constitution,a fundamental law,of a given state.The fundamental principles of the constitution are highly related to the principles inferred from the fundamental rights.The order and values derived from these principles can affect the formation of various structures of state in different space and time.In this sense,the author will trace back the origins of the functions and purposes of the state to explore the different ways of construction of the systems for the passive legal liability of state and base upon this approaches to examine and discuss the problems of current administrative institutions and system and hopefully provide a view that can clarify the responsibility of the state.
By examining the various ways of the construction of the system,I discover that the current passive legal liability system in Taiwan has not yet fully complied with the public law.In other words,they haven't fully taken into account of functions and contents of fundamental rights and the basic values and order of the constitution.The results are confusions and lack of clarity.In order to solve the problems,we have to start with the fundamental,that is,the protection of fundamental rights,as the constructive principle of a given modern state with rule of law.This approach,proposed in this dissertation,can become a guiding principle for all state proclaiming to be a state of rule of law.
然而,在本文探究并汲取上述所谓建构制度时的取向后发现,目前台湾地区行政上消极法律责任制度,并未完全具备其应有的公法性质,也就是说其设置并非是从基本权利功能与内涵、宪法基本价值秩序等等着眼,而是应时代所需的产物,以致整体有混淆界线难分的情形出现。时至今日,为解决这种紊乱的情形,唯有从根基重新了解,也就是自基本权利的保障为出发点。而由此所建构的制度,于任何一个以法治国原则为依循的国家或地区,必均能有所适用。以台湾地区地区及中国大陆地区而言,皆以迈入法治国理念自诩,是以,本文所研究的方向与内容,于未来海峡两岸欲修正或建构新制时应皆可作为参考。
In the rule of law of modern state,the protection of fundamental rights becomes its ultimate goal;the so called "where there is a right,there is a remedy," illustrates this very nature of modern state.However,facing the variety of administrative actions,what are the remedies for the people to the misconducts of administrative institutions? Can these remedies be derived from the perspective of consequentialism or behaviorism? In order to protect human rights,adopting the perspective of consequentialism will be better on holding the state liable on its administrative actions while it resulted in the violation of the rights of the people.Nevertheless,in order to fulfill state's functions and goals,the complexity of administrative actions imposed upon people have gone beyond the consequentialism and behaviorism can comprehend.Therefore,this dissertation is intended to reexamine the relations between the people and the state and to reveal the responsibility of the state that it shall serve to the people.Exploring the relations between state and the people,I will begin with the examination of the contents and the functions of the fundamental rights.This is because that the fundamental rights are the basic norm of the constitution,a fundamental law,of a given state.The fundamental principles of the constitution are highly related to the principles inferred from the fundamental rights.The order and values derived from these principles can affect the formation of various structures of state in different space and time.In this sense,the author will trace back the origins of the functions and purposes of the state to explore the different ways of construction of the systems for the passive legal liability of state and base upon this approaches to examine and discuss the problems of current administrative institutions and system and hopefully provide a view that can clarify the responsibility of the state.
By examining the various ways of the construction of the system,I discover that the current passive legal liability system in Taiwan has not yet fully complied with the public law.In other words,they haven't fully taken into account of functions and contents of fundamental rights and the basic values and order of the constitution.The results are confusions and lack of clarity.In order to solve the problems,we have to start with the fundamental,that is,the protection of fundamental rights,as the constructive principle of a given modern state with rule of law.This approach,proposed in this dissertation,can become a guiding principle for all state proclaiming to be a state of rule of law.
引文
1 参见陈铭祥:《宪法与国家》,载《月旦法学教室》第43期,第73页。
1 参见李建良:《永续发展与国家责任》,载《台北大学法学论丛》第46期,第90-93页。
1 锺秉正:《社会福利法制与基本人权保障》,神州出版社2004年版,第8页。
1 参见吴庚:《行政法之理论与实用》(增订七版),三民书局2001年版,第657页。
1 另有认为仅限于不具下命、强制性质的单纯高权行为始得为之者,参见陈敏:《行政法总论》(第三版),三民书局2003年版,第1174页。
1 参见王泽鉴:《债法原理(一)》。中国政法大学出版社1999年版,第377-379页;另86年台上字第1820号亦谓:“按无因管理固须有为他人管理之意思,惟为他人之意思与为自己之意思不妨并存,故为图自己之利益,若同时具有为他人利益之意思,仍不妨成立无因管理。”
2 86年台上字第229号裁判要旨。
3 参见陈敏:《行政法总论》,三民书局2003年版,第1190-1196页;
吴庚:《行政法之理论与实用》,三民书局2001年版,第652、653页;
蔡志方:《行政法三十六讲》(增订再版),作者自刊1997年版,第580-582页。
1 参见陈计男:《行政诉讼法释论》,自版,第197、198页。
1 参见张淑华:《给付行政与行政职能》,2000年国立台北大学法学学系硕士论文,第8页。
2 参见张淑华:《给付行政与行政职能》,2000年国立台北大学法学学系硕士论文,第8页。
1 本件解释虽系针对公务员怠于执行职务的国家赔偿责任,但于其理由书意旨则谓国家赔偿法第2条第2项后段“公务员怠于执行职务,致人民自由或权利遭受损害”,并非指被害人对于公务员为特定职务行为,有公法上请求权存在,且经请求其执行而怠于执行,致自由或权利遭受损害者,始得依上开规定,请求国家负损害赔偿责任,而是“法律规定之内容非仅属授予国家机关推行公共事务之权限,而其目的系为保护人民生命、身体及财产等法益,且法律对主管机关应执行职务行使公权力之事项规定明确,该管机关公务员依此规定对可得特定之人所负作为义务已无不作为之裁量余地,犹因故意或过失怠于执行职务,致特定人之自由或权利遭受损害,被害人得依国家赔偿法第二条第二项后段,向国家请求损害赔偿”,从而大法官的上开解释是将公务员不作为的国家赔偿责任予以扩大。
2 参见汤德宗:《政府信息公开请求权入宪之研究》,载《宪法解释之理论与实务》(第五辑),2007年版,第14页。
3 许宗力:《基本权的功能与司法审查》,载《宪法与法治国行政》,1999年版,第159页。
1 参见董保城、湛中乐:《国家责任法》,元照出版有限公司2005年版,第15-19页。
1 参见最高法院90年台上字第371号判决。
2 参见董保城、湛中乐:《国家责任法》,元照出版有限公司2005年版,第135页。
1 参见李惠宗:《谈宪法的价值体系--评释字第四九九号解释及第六次宪法增修条文》,载《月旦法学杂志》第61期,第143页。
2 参见张嘉尹:《论“价值秩序”作为宪法学的基本概念》,载《台大法学论丛》第30卷第5期,第20页。
1 参见张嘉尹:《论“价值秩序”作为宪法学的基本概念》,载《台大法学论丛》第30卷第5期,第27页。
1 BverfGE 27,1.
2 参见蔡维音:《德国基本法第一条“人性尊严”规定之探讨》,载《宪政时代》第18卷1期,第39页。
3 参见周宗宪:《宪法上人民最低生存权的性质与司法保障--我国与日本学说及司法判决(大法官释宪)见解的检讨》,2002年辅仁大学法律学研究所博士论文,第14页。
1 参见许宗力:《基本权利的功能与司法审查》,载《宪法与法治国行政》,元照出版有限公司1999年版,第166页。
2 参见连世昌:《行政程序法中程序当事人适格之研究--以当事人概念为中心》,辅仁大学法律学研究所2000年版,第17页。
1 参见萧文生:《基本权利侵害之救济》,载《宪法解释之理论与实务》(第二辑),中央研究院社科所2000年版,第472、473页。
1 参见萧文生:《基本权利侵害之救济》,载《宪法解释之理论与实务》(第二辑),中央研究院社科所2000年版,第474、475页。
1 参见林三钦:《论基本权利之侵害》,载《宪法解释之理论与实务》(第二辑),中央研究院社科所2000年版,第447页。
2 参见林三钦:《论基本权利之侵害》,载《宪法解释之理论与实务》(第二辑),中央研究院社科所2000年版,第450、451页。
1 如大法官释字第400、409、425、440、516等。
2 参见李震山:《论行政损失补偿责任》,载台湾行政法学会主编:《损失补偿/行政程序法》,元照出版有限公司2005年版,第167页。
1 廖义男:《国家赔偿法》,三民书局1998年版,第107页。
1 民法第184条第1项规定:因故意或过失,不法侵害他人之权利者,负损害赔偿责任。
2 结果不法是指加害行为之所以被法律非难而具有违法性,乃因其肇致对权利侵害的结果。此种说法在故意侵害他人权利的情形,固值赞同,但在过失的情形则会产生疑问。参见王泽鉴:《侵权行为法》,中国政法大学出版社2003年版,第261页以下。
3 参见蔡茂寅,李建良:《台北市损失补偿制度法制化之研究》,台北市政府法规会编印2003年版,第22-23页。 以成本的概念来分析民事侵权行为损害赔偿责任制度的产生。
1 参见林三钦:《公法上危险(无过失责任)》,载《行政法争议问题研究》(下),五南图书出版公司2000年版,第1230页。
2 参见皮纯协、何寿生:《比较国家赔偿法》,中国法制出版社1998年版,第87页。
3 参见皮纯协、何寿生:《比较国家赔偿法》,中国法制出版社1998年版,第87页。
4 如民用航空法第89-93条、核子损害赔偿法第18条、消费者保护法第7条……等。
5 参见王泽鉴:《侵权行为法》,中国政法大学出版社2003年版,第12页以下。 对于故意概念的认定并没有太多的歧异,但是对于过失的认定,因公私法规范目的之不同,而有不同的认定标准,于此必须先予以说明。
1 参见许玉秀:《主观与客观之间》,新学林出版社1997年版,第161页以下。
2 民事侵权责任事件,参见19年上字第2746号、26鄂上字第3号判例……等。国家赔偿责任事件,参见92年台上字第29号、90年台上字第1372号以及83年台上字第1904号裁判之见解。
3 参见王泽鉴:《侵权行为法》,中国政法大学出版社2003年版,第295页。
4 有关德国在职务责任法上就过失认定的基准,其实亦承袭于民法过失之概念,其中的差异仅在于措辞之不同。参见林明昕:《论国家赔偿法第二条第二项之“故意或过失”概念》,载《2003年国家赔偿理论与实务》,台北市政府法规委员会发行2003年版,第66页。
5 参见林明昕:《论国家赔偿法第二条第二项之“故意或过失”概念》,载《2003年国家赔偿理论与实务》,台北市政府法规委员会发行2003年版,第67页。
1 参见林明昕:《不法侵害人民自由或权利作为国家赔偿责任之构成要件要素》,载《国家赔偿与征收补偿/公共任务与行政组织》,台湾行政法学会主编2007年版,第107页。
1 参见林明昕:《不法侵害人民自由或权利作为国家赔偿责任之构成要件要素》,载《国家赔偿与征收补偿/公共任务与行政组织》,台湾行政法学会主编2007年版,第83页。
2 即最高法院72年度台上字第704号判例。
1 参见李建良:《永续发展与国家责任》,载《台北大学法学论丛》第46期,第90-93页。
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1 参见李建良:《永续发展与国家责任》,载《台北大学法学论丛》第46期,第90-93页。
1 锺秉正:《社会福利法制与基本人权保障》,神州出版社2004年版,第8页。
1 参见吴庚:《行政法之理论与实用》(增订七版),三民书局2001年版,第657页。
1 另有认为仅限于不具下命、强制性质的单纯高权行为始得为之者,参见陈敏:《行政法总论》(第三版),三民书局2003年版,第1174页。
1 参见王泽鉴:《债法原理(一)》。中国政法大学出版社1999年版,第377-379页;另86年台上字第1820号亦谓:“按无因管理固须有为他人管理之意思,惟为他人之意思与为自己之意思不妨并存,故为图自己之利益,若同时具有为他人利益之意思,仍不妨成立无因管理。”
2 86年台上字第229号裁判要旨。
3 参见陈敏:《行政法总论》,三民书局2003年版,第1190-1196页;
吴庚:《行政法之理论与实用》,三民书局2001年版,第652、653页;
蔡志方:《行政法三十六讲》(增订再版),作者自刊1997年版,第580-582页。
1 参见陈计男:《行政诉讼法释论》,自版,第197、198页。
1 参见张淑华:《给付行政与行政职能》,2000年国立台北大学法学学系硕士论文,第8页。
2 参见张淑华:《给付行政与行政职能》,2000年国立台北大学法学学系硕士论文,第8页。
1 本件解释虽系针对公务员怠于执行职务的国家赔偿责任,但于其理由书意旨则谓国家赔偿法第2条第2项后段“公务员怠于执行职务,致人民自由或权利遭受损害”,并非指被害人对于公务员为特定职务行为,有公法上请求权存在,且经请求其执行而怠于执行,致自由或权利遭受损害者,始得依上开规定,请求国家负损害赔偿责任,而是“法律规定之内容非仅属授予国家机关推行公共事务之权限,而其目的系为保护人民生命、身体及财产等法益,且法律对主管机关应执行职务行使公权力之事项规定明确,该管机关公务员依此规定对可得特定之人所负作为义务已无不作为之裁量余地,犹因故意或过失怠于执行职务,致特定人之自由或权利遭受损害,被害人得依国家赔偿法第二条第二项后段,向国家请求损害赔偿”,从而大法官的上开解释是将公务员不作为的国家赔偿责任予以扩大。
2 参见汤德宗:《政府信息公开请求权入宪之研究》,载《宪法解释之理论与实务》(第五辑),2007年版,第14页。
3 许宗力:《基本权的功能与司法审查》,载《宪法与法治国行政》,1999年版,第159页。
1 参见董保城、湛中乐:《国家责任法》,元照出版有限公司2005年版,第15-19页。
1 参见最高法院90年台上字第371号判决。
2 参见董保城、湛中乐:《国家责任法》,元照出版有限公司2005年版,第135页。
1 参见李惠宗:《谈宪法的价值体系--评释字第四九九号解释及第六次宪法增修条文》,载《月旦法学杂志》第61期,第143页。
2 参见张嘉尹:《论“价值秩序”作为宪法学的基本概念》,载《台大法学论丛》第30卷第5期,第20页。
1 参见张嘉尹:《论“价值秩序”作为宪法学的基本概念》,载《台大法学论丛》第30卷第5期,第27页。
1 BverfGE 27,1.
2 参见蔡维音:《德国基本法第一条“人性尊严”规定之探讨》,载《宪政时代》第18卷1期,第39页。
3 参见周宗宪:《宪法上人民最低生存权的性质与司法保障--我国与日本学说及司法判决(大法官释宪)见解的检讨》,2002年辅仁大学法律学研究所博士论文,第14页。
1 参见许宗力:《基本权利的功能与司法审查》,载《宪法与法治国行政》,元照出版有限公司1999年版,第166页。
2 参见连世昌:《行政程序法中程序当事人适格之研究--以当事人概念为中心》,辅仁大学法律学研究所2000年版,第17页。
1 参见萧文生:《基本权利侵害之救济》,载《宪法解释之理论与实务》(第二辑),中央研究院社科所2000年版,第472、473页。
1 参见萧文生:《基本权利侵害之救济》,载《宪法解释之理论与实务》(第二辑),中央研究院社科所2000年版,第474、475页。
1 参见林三钦:《论基本权利之侵害》,载《宪法解释之理论与实务》(第二辑),中央研究院社科所2000年版,第447页。
2 参见林三钦:《论基本权利之侵害》,载《宪法解释之理论与实务》(第二辑),中央研究院社科所2000年版,第450、451页。
1 如大法官释字第400、409、425、440、516等。
2 参见李震山:《论行政损失补偿责任》,载台湾行政法学会主编:《损失补偿/行政程序法》,元照出版有限公司2005年版,第167页。
1 廖义男:《国家赔偿法》,三民书局1998年版,第107页。
1 民法第184条第1项规定:因故意或过失,不法侵害他人之权利者,负损害赔偿责任。
2 结果不法是指加害行为之所以被法律非难而具有违法性,乃因其肇致对权利侵害的结果。此种说法在故意侵害他人权利的情形,固值赞同,但在过失的情形则会产生疑问。参见王泽鉴:《侵权行为法》,中国政法大学出版社2003年版,第261页以下。
3 参见蔡茂寅,李建良:《台北市损失补偿制度法制化之研究》,台北市政府法规会编印2003年版,第22-23页。 以成本的概念来分析民事侵权行为损害赔偿责任制度的产生。
1 参见林三钦:《公法上危险(无过失责任)》,载《行政法争议问题研究》(下),五南图书出版公司2000年版,第1230页。
2 参见皮纯协、何寿生:《比较国家赔偿法》,中国法制出版社1998年版,第87页。
3 参见皮纯协、何寿生:《比较国家赔偿法》,中国法制出版社1998年版,第87页。
4 如民用航空法第89-93条、核子损害赔偿法第18条、消费者保护法第7条……等。
5 参见王泽鉴:《侵权行为法》,中国政法大学出版社2003年版,第12页以下。 对于故意概念的认定并没有太多的歧异,但是对于过失的认定,因公私法规范目的之不同,而有不同的认定标准,于此必须先予以说明。
1 参见许玉秀:《主观与客观之间》,新学林出版社1997年版,第161页以下。
2 民事侵权责任事件,参见19年上字第2746号、26鄂上字第3号判例……等。国家赔偿责任事件,参见92年台上字第29号、90年台上字第1372号以及83年台上字第1904号裁判之见解。
3 参见王泽鉴:《侵权行为法》,中国政法大学出版社2003年版,第295页。
4 有关德国在职务责任法上就过失认定的基准,其实亦承袭于民法过失之概念,其中的差异仅在于措辞之不同。参见林明昕:《论国家赔偿法第二条第二项之“故意或过失”概念》,载《2003年国家赔偿理论与实务》,台北市政府法规委员会发行2003年版,第66页。
5 参见林明昕:《论国家赔偿法第二条第二项之“故意或过失”概念》,载《2003年国家赔偿理论与实务》,台北市政府法规委员会发行2003年版,第67页。
1 参见林明昕:《不法侵害人民自由或权利作为国家赔偿责任之构成要件要素》,载《国家赔偿与征收补偿/公共任务与行政组织》,台湾行政法学会主编2007年版,第107页。
1 参见林明昕:《不法侵害人民自由或权利作为国家赔偿责任之构成要件要素》,载《国家赔偿与征收补偿/公共任务与行政组织》,台湾行政法学会主编2007年版,第83页。
2 即最高法院72年度台上字第704号判例。
1 参见李建良:《永续发展与国家责任》,载《台北大学法学论丛》第46期,第90-93页。
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