当前政府投资项目管理中的问题分析及对策研究
|
摘要
自1998年以来，中国政府持续实行积极的财政政策，加大基础设施的投资，以扩大内需。这段时期，政府投资的项目涉及行业广，数量多，规模大，极大地促进了国民经济的发展。但在当前向市场经济转轨的特定历史条件下，部分建设项目中存在许多问题。为规范重大建设项目监管、确保工程质量和效益以及进一步创新投融资体制，而提供决策依据和法纪保障，四川省监察厅和省计委受四川省政府所托，联合成立了《政府投资重大建设项目违规行为分析及对策研究》课题组，本论文作者有幸成为课题组的主要研究人员之一。课题组组织了问卷调查、座谈会、现场调研等研究活动，到本论文形成之日，课题组仍在进行相关研究。
本论文使用了上述研究课题的部分数据、资料和成果，从项目管理以及政府对投资项目的监管等角度，对比并参考国外先进的项目管理经验，研究分析当前我国政府投资项目管理中的问题，并提出相应的对策及措施，以期提高政府投资项目的质量和效益、提高我国项目管理的水平以及我国加入WTO后参与国际竞争的能力。
全文共分五个部分。
前言，简要阐政府投资以及政府投资项目的功能和作用，论述了中国当前政府投资项目的战略意义，介绍了课题组实证研究的过程。
第一章，政府投资项目管理概述。介绍了项目管理的一般概念及其基本目标；从政府投资项目的功用、简要定义、分类、投资主体以及管理等方面概述了目前我国的政府投资项目，着重阐述了中国政府投资项目管理的历史沿革，以及目前政府投资项目的管理制度等。
第二章，当前政府投资项目管理现状及存在的问题。西方发达国家已经有200多年的项目管理历史，而我国上世纪80年代才开始了真正意义上的项目管理，1998年后才有真正的发展和进步，目前与发达国家相比仍有较大差距。当前政府投资项目管理模式落后、地方政府
常常重视项目争取，忽视项目管理、项目的监管水平和效率低下、以及政府投资领域存在腐败现象等，这就是当前政府投资项目管理现状。
而在项目管理过程中还存在许多问题，比如：项目前期准备工作不到位，不重视可行性研究、项目的质量、进度和成本管理效率低下、项目的管理制度未真正落实、项目竣工验收走过场，缺乏项目后评价等。分析项目管理存在的具体问题时，大量引用了问卷调查的统计分析数据。
第三章，当前政府投资项目管理存在问题的原因分析。当前政府投资项目涉及行业广、数量多、规模大，是中国历史上前所未有的。这些项目在建设管理中，存在方方面面的问题，这些问题是由许多因素综合造成的：第一，政府投资项目是公有经济，其产权关系模糊，需要完善而强有力的法律体系为保障；其次，当前中国的社会正处于特定的转轨时期，经济发展已取得相当成就，面临市场经济的建立和完善、面临政治体制改革等问题。在这种情况下，市场经济条件下的许多法规和法令等不健全，政府和市场关系未理顺；第三，目前政府监管水平和效率不高，对出现的违规行为缺乏惩处力度；最后，中国的项目管理历史较短，现行的管理模式落后，管理水平以及相应从业人员的素质与发达国家还有很大差距。
第四章，当前政府投资项目管理存在问题的对策及措施。借鉴国外先进的项目管理经验，结合中国的实际现状，针对当前政府投资项目管理存在的问题，从五个方面提出了对策和措施：第一，理顺政府和市场的关系；第二，完善法律、法规，加大对腐败行为的惩处力度；第三，改革政府投资项目的管理模式；第四，加大项目管理的宣传力度，加强政府投资项目管理队伍建设；第五，加强政府对投资项目的监管；加强信息化在政府投资项目管理中的运用。
关于政府投资项目管理存在问题的原因。除上述外，还涉及许多深层次因素，比如；中国的政治体制改革、国企改革、民营经济发展问题等，由于篇幅有限，本论文未作讨论，尚需做深入的研究和探讨。
Since 1998 the Chinese government has continuously carried out expansive financial policy, increasing the investment to infrastructure, in order to enlarge domestic demand. During this period, the projects invested by the government involve different businesses in large number and scale, which greatly promoted the development of the national economy. However there exist many problems in part of the projects under such particular historical conditions as the period transforming to market economy. The supervision and regulation of key construction project, the confirmation of their quality and profits, as well as the further innovation of investing and financing system, all of the above need decision evidence and legal security. Entrusted by Government of Sichuan Province, Sichuan Provincial Supervision and Inspection Office and Provincial Planning Committee combined and set up a project group of analysis and counter-measure research of violating behavior in key construction projects invested by the government. This dissertation's author is honored to be one member of the project group. The group organized poll survey, colloquia, research on the spot, and so on. Till the formation of this dissertation, the group is continuing the relative research.
This dissertation uses part of the statistics, materials and results from the research subjects mentioned above, and makes a comparison and reference to foreign advanced management experience from the view point of government's supervision and regulation over investment projects. Directing at the present problems in the management of our government's investment projects, this dissertation proposes corresponding counter-measures to improve the quality and profits of governmental investment projects, the level of our country's project management, as well as our international competitiveness after China's entry to the WTO.
The whole dissertation can be divided into 5 parts.
Introduction. It briefly explains government investment and the function of its invested projects. Also it demonstrates the strategic significance of Chinese government's investing to projects, and introduces the process of the group's empirical research.
Chapter 1 is the profile of government management of its invested projects. It introduces the general concept and basic goal of project management. It gives a general picture of present government invested projects from the aspects of its function, definition, classification and the main body. In its introduction, Chapter 1 stresses the historical evolution of Chinese government management of its invested projects and the present management situation.
Chapter 2 introduces the present management situation of government invested projects and its existing problems. Western developed countries have had over 200 years of project management history, while our country hasn't started the real project management until the 80s in the last century. What's more, only after 1998 did China have real development and progress. But there is still long distance between our country and developed countries. At present, the management pattern of government invested projects lags behind; regional governments often concentrate on contending for projects while neglect the management and the supervision and regulation level; there exist inefficiency and corruption.
There also exists plenty of problems in the process of project management, such as insufficient preparation, less attention to feasible research, poor quality and low speed of the projects, inefficiency of cost management, dissatisfactory of the project management system, perfunctory attitude about check and acceptance of the project completion, lacking in after-project assessment, etc. During the analysis of the specific problems, a large number of statistics from the survey are quoted.
Chapter 3 analyses the reasons that cause the existing problems in
management of government invested projects. At present, the number and scale of businesses involved in government invested projects a
本论文使用了上述研究课题的部分数据、资料和成果，从项目管理以及政府对投资项目的监管等角度，对比并参考国外先进的项目管理经验，研究分析当前我国政府投资项目管理中的问题，并提出相应的对策及措施，以期提高政府投资项目的质量和效益、提高我国项目管理的水平以及我国加入WTO后参与国际竞争的能力。
全文共分五个部分。
前言，简要阐政府投资以及政府投资项目的功能和作用，论述了中国当前政府投资项目的战略意义，介绍了课题组实证研究的过程。
第一章，政府投资项目管理概述。介绍了项目管理的一般概念及其基本目标；从政府投资项目的功用、简要定义、分类、投资主体以及管理等方面概述了目前我国的政府投资项目，着重阐述了中国政府投资项目管理的历史沿革，以及目前政府投资项目的管理制度等。
第二章，当前政府投资项目管理现状及存在的问题。西方发达国家已经有200多年的项目管理历史，而我国上世纪80年代才开始了真正意义上的项目管理，1998年后才有真正的发展和进步，目前与发达国家相比仍有较大差距。当前政府投资项目管理模式落后、地方政府
常常重视项目争取，忽视项目管理、项目的监管水平和效率低下、以及政府投资领域存在腐败现象等，这就是当前政府投资项目管理现状。
而在项目管理过程中还存在许多问题，比如：项目前期准备工作不到位，不重视可行性研究、项目的质量、进度和成本管理效率低下、项目的管理制度未真正落实、项目竣工验收走过场，缺乏项目后评价等。分析项目管理存在的具体问题时，大量引用了问卷调查的统计分析数据。
第三章，当前政府投资项目管理存在问题的原因分析。当前政府投资项目涉及行业广、数量多、规模大，是中国历史上前所未有的。这些项目在建设管理中，存在方方面面的问题，这些问题是由许多因素综合造成的：第一，政府投资项目是公有经济，其产权关系模糊，需要完善而强有力的法律体系为保障；其次，当前中国的社会正处于特定的转轨时期，经济发展已取得相当成就，面临市场经济的建立和完善、面临政治体制改革等问题。在这种情况下，市场经济条件下的许多法规和法令等不健全，政府和市场关系未理顺；第三，目前政府监管水平和效率不高，对出现的违规行为缺乏惩处力度；最后，中国的项目管理历史较短，现行的管理模式落后，管理水平以及相应从业人员的素质与发达国家还有很大差距。
第四章，当前政府投资项目管理存在问题的对策及措施。借鉴国外先进的项目管理经验，结合中国的实际现状，针对当前政府投资项目管理存在的问题，从五个方面提出了对策和措施：第一，理顺政府和市场的关系；第二，完善法律、法规，加大对腐败行为的惩处力度；第三，改革政府投资项目的管理模式；第四，加大项目管理的宣传力度，加强政府投资项目管理队伍建设；第五，加强政府对投资项目的监管；加强信息化在政府投资项目管理中的运用。
关于政府投资项目管理存在问题的原因。除上述外，还涉及许多深层次因素，比如；中国的政治体制改革、国企改革、民营经济发展问题等，由于篇幅有限，本论文未作讨论，尚需做深入的研究和探讨。
Since 1998 the Chinese government has continuously carried out expansive financial policy, increasing the investment to infrastructure, in order to enlarge domestic demand. During this period, the projects invested by the government involve different businesses in large number and scale, which greatly promoted the development of the national economy. However there exist many problems in part of the projects under such particular historical conditions as the period transforming to market economy. The supervision and regulation of key construction project, the confirmation of their quality and profits, as well as the further innovation of investing and financing system, all of the above need decision evidence and legal security. Entrusted by Government of Sichuan Province, Sichuan Provincial Supervision and Inspection Office and Provincial Planning Committee combined and set up a project group of analysis and counter-measure research of violating behavior in key construction projects invested by the government. This dissertation's author is honored to be one member of the project group. The group organized poll survey, colloquia, research on the spot, and so on. Till the formation of this dissertation, the group is continuing the relative research.
This dissertation uses part of the statistics, materials and results from the research subjects mentioned above, and makes a comparison and reference to foreign advanced management experience from the view point of government's supervision and regulation over investment projects. Directing at the present problems in the management of our government's investment projects, this dissertation proposes corresponding counter-measures to improve the quality and profits of governmental investment projects, the level of our country's project management, as well as our international competitiveness after China's entry to the WTO.
The whole dissertation can be divided into 5 parts.
Introduction. It briefly explains government investment and the function of its invested projects. Also it demonstrates the strategic significance of Chinese government's investing to projects, and introduces the process of the group's empirical research.
Chapter 1 is the profile of government management of its invested projects. It introduces the general concept and basic goal of project management. It gives a general picture of present government invested projects from the aspects of its function, definition, classification and the main body. In its introduction, Chapter 1 stresses the historical evolution of Chinese government management of its invested projects and the present management situation.
Chapter 2 introduces the present management situation of government invested projects and its existing problems. Western developed countries have had over 200 years of project management history, while our country hasn't started the real project management until the 80s in the last century. What's more, only after 1998 did China have real development and progress. But there is still long distance between our country and developed countries. At present, the management pattern of government invested projects lags behind; regional governments often concentrate on contending for projects while neglect the management and the supervision and regulation level; there exist inefficiency and corruption.
There also exists plenty of problems in the process of project management, such as insufficient preparation, less attention to feasible research, poor quality and low speed of the projects, inefficiency of cost management, dissatisfactory of the project management system, perfunctory attitude about check and acceptance of the project completion, lacking in after-project assessment, etc. During the analysis of the specific problems, a large number of statistics from the survey are quoted.
Chapter 3 analyses the reasons that cause the existing problems in
management of government invested projects. At present, the number and scale of businesses involved in government invested projects a
引文
1. 钟成勋《地方政府投资行为研究》中国财政经济出版社 1993年
2. 付家铸 《地方政府投资行为研究》中国经济出版社 1993年
3. 张 溯 《政府投资概论》华中理工大学出版社 1996年
4. 张中华 《中国市场化过程中的地方政府投资行为研究》 湖南出版社 1997年
5. 卢在杰 卢家仪 《项目风险管理》 清华大学出版社 1998年
6. [英]A.N鲍德温 R.麦卡弗 S.A奥泰德（著） 张文祺 邹建平（译） 《国际工程编标报价》 水利电力出版社 1994年
7. 张水波 周可荣 叶永（译） 《FIDIC设计、建造与交钥匙工程合同条件指南》 中国建筑工业出版社 1999年
8. 任藩堂（主编） 《建设项目评估》 西南财经大学出版社 1997年
9. 卢西泉 周杰珍（主编）《投资项目评估》东北财经大学出版社 1993年
10. 王贵范 《投资指南：建设项目可行性研究》 科学技术出版社 1995年
11. 胡小平 解洪 《全国百家大中型企业调查.二滩水电开发有限公司》 当代电力出版社 1998年
12. 国家发展计划委员会投资司等编纂 《1999中国投资报告》工商出版社 1999年
13. 国家发展计划委员会固定资产投资司编 《1997.固定资产投资管理法规文件汇编》中国轻工业出版社 1997年
14. 四川省重大建设项目稽察特派员办公室 编《四川省重大建设项目稽察工作手册》 2003年4月
15. 代凯军 《决胜项目管理》新疆人民出版社 2000年
16. 袁义术 陈军 《项目管理手册》电信出版社 2001年
17. 甘华明 《项目管理速成》企业管理出版社 2002年
18. 黄卫平 刘莉 《项目管理精要》 海天出版社 2000年
19. R.科斯等 《财产权利与制度变迁》 上海三联出版社 1994年
20. 张维迎 《博弈论与信息经济学》 上海三联书店、上海人民出版社 1996年
21. 徐滇庆 李瑞 《政府在经济发展中的作用》上海人民出版社 1999年
22. 《上海建设科技》第6期中《中外合作大型建设项目管理中的常见问题与对策》 作者：庄少勤 方勇
23. 《建筑经济》2000.10中《中外工程建设委托管理模式的比较研究》 作者：朱燕 孟宪海 卢有杰 朱宏亮
24. 《经济师》2001.8中《腐败的经济人假设及起制约机制》 作者：谢小英
25. 《上海经济研究》2002.12中《中外政府行政审批制度比较研究》 作者：杨天易
26. 《经济管理与干部教育》1996.3中《中外国有资产监督管理运营形式》 作者：刘杰
27. 《民主与法治》2002.10中《转型期中国政府与市场有效协调的制度分析》 作者：阎彦明
28. 《经济理论与经济管理》1995.1中《机制选择与经济人假设》 作者：凌晓东
29. 《经济观察》“时代财会”栏目中《论政府与市场关系》 作者：盛明
30. 《山东财经学院报》2003.1中《国家所有制理论创新与深化国有经济改革—学习党的十六大报告的体会》 作者：周克任
31. 《学术与探索》2002.7中《经济转轨时期的政府与市场》 作者：马桑
32. 《国际经济合作》1996.6中《市场经济与转轨期经济中的寻租比较》 作者：贺卫
《学术与探索》2002.7中《经济转轨时期的政府与市场》 作者：
33. 马桑
34. 《佛山大学学报》1997.3中《腐败的成因及遏止腐败的双重机制》 作者：付江景
35. 《管理世界》2001.4中《关于政府审批制度的思考》 作者：李郁芳
36. 《管理世界》1999.4中《构建适应社会主义市场经济的行政管理体制》 作者：顾家麟
37. 四川省发展计划委员会 《改革政府投资体制 从源头上治理腐败》 2003年
38. 四川省发展计划委员会 《四川省一九九九至二00年国债项目审计查出问题基本情况》 2003年
39. 四川省发展计划委员会 《关于四川省国债投资有关情况的汇报》 2003年
40. 四川省发展计划委员会 《关于全省国债项目建设和管理稽察情况的报告》 2003年
41. 四川省发展计划委员会和省监察厅组织的课题组 《关于重大建设项目建设情况问卷调查表的统计结果》 2003年
42. 国家计委政策法规司 《研究与建设》第4期 《欧盟各国的招标采购政策与我国招投标规定的比较研究》 2002年
43. 登陆网址：a. www.projet.net.cn
b. www.towson.deu/~clements
Association for Project Management(APM)
c. www.spmn.com
International Project Management Association(IPMA)
d. www.mypm.net
2. 付家铸 《地方政府投资行为研究》中国经济出版社 1993年
3. 张 溯 《政府投资概论》华中理工大学出版社 1996年
4. 张中华 《中国市场化过程中的地方政府投资行为研究》 湖南出版社 1997年
5. 卢在杰 卢家仪 《项目风险管理》 清华大学出版社 1998年
6. [英]A.N鲍德温 R.麦卡弗 S.A奥泰德（著） 张文祺 邹建平（译） 《国际工程编标报价》 水利电力出版社 1994年
7. 张水波 周可荣 叶永（译） 《FIDIC设计、建造与交钥匙工程合同条件指南》 中国建筑工业出版社 1999年
8. 任藩堂（主编） 《建设项目评估》 西南财经大学出版社 1997年
9. 卢西泉 周杰珍（主编）《投资项目评估》东北财经大学出版社 1993年
10. 王贵范 《投资指南：建设项目可行性研究》 科学技术出版社 1995年
11. 胡小平 解洪 《全国百家大中型企业调查.二滩水电开发有限公司》 当代电力出版社 1998年
12. 国家发展计划委员会投资司等编纂 《1999中国投资报告》工商出版社 1999年
13. 国家发展计划委员会固定资产投资司编 《1997.固定资产投资管理法规文件汇编》中国轻工业出版社 1997年
14. 四川省重大建设项目稽察特派员办公室 编《四川省重大建设项目稽察工作手册》 2003年4月
15. 代凯军 《决胜项目管理》新疆人民出版社 2000年
16. 袁义术 陈军 《项目管理手册》电信出版社 2001年
17. 甘华明 《项目管理速成》企业管理出版社 2002年
18. 黄卫平 刘莉 《项目管理精要》 海天出版社 2000年
19. R.科斯等 《财产权利与制度变迁》 上海三联出版社 1994年
20. 张维迎 《博弈论与信息经济学》 上海三联书店、上海人民出版社 1996年
21. 徐滇庆 李瑞 《政府在经济发展中的作用》上海人民出版社 1999年
22. 《上海建设科技》第6期中《中外合作大型建设项目管理中的常见问题与对策》 作者：庄少勤 方勇
23. 《建筑经济》2000.10中《中外工程建设委托管理模式的比较研究》 作者：朱燕 孟宪海 卢有杰 朱宏亮
24. 《经济师》2001.8中《腐败的经济人假设及起制约机制》 作者：谢小英
25. 《上海经济研究》2002.12中《中外政府行政审批制度比较研究》 作者：杨天易
26. 《经济管理与干部教育》1996.3中《中外国有资产监督管理运营形式》 作者：刘杰
27. 《民主与法治》2002.10中《转型期中国政府与市场有效协调的制度分析》 作者：阎彦明
28. 《经济理论与经济管理》1995.1中《机制选择与经济人假设》 作者：凌晓东
29. 《经济观察》“时代财会”栏目中《论政府与市场关系》 作者：盛明
30. 《山东财经学院报》2003.1中《国家所有制理论创新与深化国有经济改革—学习党的十六大报告的体会》 作者：周克任
31. 《学术与探索》2002.7中《经济转轨时期的政府与市场》 作者：马桑
32. 《国际经济合作》1996.6中《市场经济与转轨期经济中的寻租比较》 作者：贺卫
《学术与探索》2002.7中《经济转轨时期的政府与市场》 作者：
33. 马桑
34. 《佛山大学学报》1997.3中《腐败的成因及遏止腐败的双重机制》 作者：付江景
35. 《管理世界》2001.4中《关于政府审批制度的思考》 作者：李郁芳
36. 《管理世界》1999.4中《构建适应社会主义市场经济的行政管理体制》 作者：顾家麟
37. 四川省发展计划委员会 《改革政府投资体制 从源头上治理腐败》 2003年
38. 四川省发展计划委员会 《四川省一九九九至二00年国债项目审计查出问题基本情况》 2003年
39. 四川省发展计划委员会 《关于四川省国债投资有关情况的汇报》 2003年
40. 四川省发展计划委员会 《关于全省国债项目建设和管理稽察情况的报告》 2003年
41. 四川省发展计划委员会和省监察厅组织的课题组 《关于重大建设项目建设情况问卷调查表的统计结果》 2003年
42. 国家计委政策法规司 《研究与建设》第4期 《欧盟各国的招标采购政策与我国招投标规定的比较研究》 2002年
43. 登陆网址：a. www.projet.net.cn
b. www.towson.deu/~clements
Association for Project Management(APM)
c. www.spmn.com
International Project Management Association(IPMA)
d. www.mypm.net