行政性省管县体制改革探析
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摘要
作为我国行政体制改革的一个重要组成部分,“省管县”体制不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革,而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。它对于我国正在进行的行政体制改革、城市化进程乃至整个社会主义现代化进程,都有着极其重要的影响。
在实践中,“省管县”有着不同的表现形式,其问题的提出也有着深厚的现实背景。理清市管县与省管县的基本关联有助于我们明确问题,更好的做出针对性的改革；分析省管县的不同实现形态则能帮助我们判断事务的发展阶段与前途,并结合各地实际做出相应对策；发掘省管县研究的新视角能够更全面客观的看待改革；积极探索省管县的实现形式则能在实践中给予直接的指导。
当前研究集中在市管县的利弊研究、财政体制省直管县研究、“强县扩权”研究、省直管县(市)体制研究(即行政性省直管县)。本文在这些研究的基础上,从集权与分权的新视角对省管县作出探讨,先对省管县的基本研究现状做了综述,然后详细界定了本文所用的四个核心概念：地方政府、集权与分权、治理、省管县,再描述了地方政府层级治理的基本概况,由此引出地方政府治理中的集权与分权的探讨,并把选择性集权与地方适度自治,作为省管县下的有效治理的基本政治架构,通过省管县三种技术层面的实现方式的论述,引申出竞争型行政的治理理念。竞争型行政的理念是基于行政权力部门竞争性弱甚至没有而引入的。政府职能组织的效率高低只能依靠职业道德和上级监督,而这些都是软性的,并未形成一种压力促进机制。没有竞争对手,就没有外部压力。问题的实质不是公营还是私营,而是垄断还是竞争。因此,笔者认为可以适当的在行政职能部门引入竞争,将行政由传统的地域垄断转向竞争型行政。进而得出本文的结论：省管县,作为一个符合潮流的行政改革趋势,必将由财政省管县、“强县扩权”走向最终状态的行政性省管县,并伴随相关配套改革以扬长避短。
行政性省管县,作为我国行政改革的一个重要方向,虽然面对诸多困难与问题,但是前途是光明的,有利于整个社会的良性稳定发展。将省管县从由简单的行政区划调整、管辖权调整,上升到整个制度构架由集权到集权分权有机结合的,并为走向分权治理做好过渡上来看,更能突显其意义的重大。由适度分权而来的地方自治会并生府际合作与多中心治理,推动中国公民社会的发展与完善；由适度分权而来的作为制度构想的竞争型行政,将使政府职能部门在竞争的压力体制下走向自我完善。
As an important part of China's political reform, Province-governing-county system is not only a simple change in administrative divisions or means of administrative management reform, but also a profound local government system reform and the redistribution of government power. It has extremely important influence for our ongoing administrative system reform, urbanization and even the entire socialist modernization. Clarify the basic association between City-governing-County and the Provincial-governing- County will help us to define problems and make better targeted reforms. Analysis the different forms of Province-governing-County can help us determine the stage of development and future affairs, and make corresponding with reality. Explore new perspective give us a more comprehensive and objective view of reform. Actively explore the realization of Provinces -governing-county is able to give direct guidance to practice.Therefore, we should study it from the strategic height, the national macroscopic system of height. The current study focused on the research about pros and cons of City-governing-County, Financial Province-Governing-County, Increase Power to the County, and "Province-governing-County" system (Administration Province-governing-County). In this paper, on the basis of these studies, I explore Province-Governing-County in new perspective:centralization and decentralization.Firstly reviewed the basic research status on Province-Governing-County, then defined the four core concepts:local government centralization and decentralization, governance, Province-Governing-County, and then describes the fast facts of local government's level governance, which leads to the local government governance of centralization and decentralization, and make sure that selective centralization and local autonomy as an effective governance political structure under the Province-Governing-County. The concept of competitive administrative was introduced based on weak or no competition in executive power. The inefficiency of government functions just rely on professional ethics and superior supervision which are soft, did not promote the formation of a pressure mechanism. No competition, no external pressure. Essence of the problem is not a public or private, but the monopolistic or competitive. Therefore, I think we can introduce competition into the administrative department, and shift the administrative from the traditional local monopoly to competitive administration. Then come to the conclusion: As a trend in line with the trend of administrative reform, will the Financial Province-governing-county, " Increase Power to the County " to the final state of the Administrative Province-governing-county, accompanied by supporting reforms to avoid weaknesses.
Administrative Provinces-Governing-County, as an important direction of administrative reform in China, while facing many difficulties and problems, but the future is bright, is conducive to the healthy and stable development of society as a whole. From the simple adjustment of the jurisdiction up to the system architecture by a combination of centralized to decentralized centralization compromise, and to make the transition to decentralized governance point of view, highlights the fact that its significance significant. Local self-government followed appropriate separation of powers by the will come to intergovernmental cooperation and polycentric governance, which will promote the development of civil society in China and improvement; The competition type of administrative system followed appropriate separation of powers, will enable government departments to self-improvement and self-exalted under the system of competition pressure.
在实践中,“省管县”有着不同的表现形式,其问题的提出也有着深厚的现实背景。理清市管县与省管县的基本关联有助于我们明确问题,更好的做出针对性的改革；分析省管县的不同实现形态则能帮助我们判断事务的发展阶段与前途,并结合各地实际做出相应对策；发掘省管县研究的新视角能够更全面客观的看待改革；积极探索省管县的实现形式则能在实践中给予直接的指导。
当前研究集中在市管县的利弊研究、财政体制省直管县研究、“强县扩权”研究、省直管县(市)体制研究(即行政性省直管县)。本文在这些研究的基础上,从集权与分权的新视角对省管县作出探讨,先对省管县的基本研究现状做了综述,然后详细界定了本文所用的四个核心概念：地方政府、集权与分权、治理、省管县,再描述了地方政府层级治理的基本概况,由此引出地方政府治理中的集权与分权的探讨,并把选择性集权与地方适度自治,作为省管县下的有效治理的基本政治架构,通过省管县三种技术层面的实现方式的论述,引申出竞争型行政的治理理念。竞争型行政的理念是基于行政权力部门竞争性弱甚至没有而引入的。政府职能组织的效率高低只能依靠职业道德和上级监督,而这些都是软性的,并未形成一种压力促进机制。没有竞争对手,就没有外部压力。问题的实质不是公营还是私营,而是垄断还是竞争。因此,笔者认为可以适当的在行政职能部门引入竞争,将行政由传统的地域垄断转向竞争型行政。进而得出本文的结论：省管县,作为一个符合潮流的行政改革趋势,必将由财政省管县、“强县扩权”走向最终状态的行政性省管县,并伴随相关配套改革以扬长避短。
行政性省管县,作为我国行政改革的一个重要方向,虽然面对诸多困难与问题,但是前途是光明的,有利于整个社会的良性稳定发展。将省管县从由简单的行政区划调整、管辖权调整,上升到整个制度构架由集权到集权分权有机结合的,并为走向分权治理做好过渡上来看,更能突显其意义的重大。由适度分权而来的地方自治会并生府际合作与多中心治理,推动中国公民社会的发展与完善；由适度分权而来的作为制度构想的竞争型行政,将使政府职能部门在竞争的压力体制下走向自我完善。
As an important part of China's political reform, Province-governing-county system is not only a simple change in administrative divisions or means of administrative management reform, but also a profound local government system reform and the redistribution of government power. It has extremely important influence for our ongoing administrative system reform, urbanization and even the entire socialist modernization. Clarify the basic association between City-governing-County and the Provincial-governing- County will help us to define problems and make better targeted reforms. Analysis the different forms of Province-governing-County can help us determine the stage of development and future affairs, and make corresponding with reality. Explore new perspective give us a more comprehensive and objective view of reform. Actively explore the realization of Provinces -governing-county is able to give direct guidance to practice.Therefore, we should study it from the strategic height, the national macroscopic system of height. The current study focused on the research about pros and cons of City-governing-County, Financial Province-Governing-County, Increase Power to the County, and "Province-governing-County" system (Administration Province-governing-County). In this paper, on the basis of these studies, I explore Province-Governing-County in new perspective:centralization and decentralization.Firstly reviewed the basic research status on Province-Governing-County, then defined the four core concepts:local government centralization and decentralization, governance, Province-Governing-County, and then describes the fast facts of local government's level governance, which leads to the local government governance of centralization and decentralization, and make sure that selective centralization and local autonomy as an effective governance political structure under the Province-Governing-County. The concept of competitive administrative was introduced based on weak or no competition in executive power. The inefficiency of government functions just rely on professional ethics and superior supervision which are soft, did not promote the formation of a pressure mechanism. No competition, no external pressure. Essence of the problem is not a public or private, but the monopolistic or competitive. Therefore, I think we can introduce competition into the administrative department, and shift the administrative from the traditional local monopoly to competitive administration. Then come to the conclusion: As a trend in line with the trend of administrative reform, will the Financial Province-governing-county, " Increase Power to the County " to the final state of the Administrative Province-governing-county, accompanied by supporting reforms to avoid weaknesses.
Administrative Provinces-Governing-County, as an important direction of administrative reform in China, while facing many difficulties and problems, but the future is bright, is conducive to the healthy and stable development of society as a whole. From the simple adjustment of the jurisdiction up to the system architecture by a combination of centralized to decentralized centralization compromise, and to make the transition to decentralized governance point of view, highlights the fact that its significance significant. Local self-government followed appropriate separation of powers by the will come to intergovernmental cooperation and polycentric governance, which will promote the development of civil society in China and improvement; The competition type of administrative system followed appropriate separation of powers, will enable government departments to self-improvement and self-exalted under the system of competition pressure.
引文
①中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见.2009.2.1
①黄德林,李珲.对建立“省直管县”体制的探讨.[J].北京：理论月刊.2005.08
②李春.省直县体制：地方政府管理体制创新的突破口[J].北京：发展.2006.04
①仲大军..户籍制度与二元结构对中国农村的影响[J].北京：中国国情国力.2001.02
②吴云法.浙江“省管县”财政体制分析[J].北京：财政与发展2004.04.
①王春来.财政实行“省管县”的利弊分析[J].哈尔滨：黑龙江金融.2005.07
②发展主义模式的特点是政府并小直接参与企业的经营活动,仳通过创造一个有利的制度环境,来推动地区经济的发展。
③企业家模式的典型特征足地方政治精英为了推动本地经济增长,就像企业家一样直接参与经济活动。
④Richard Baum and Alexei Shevhenko, The "state of the state",In Goldman, Merle, Maefarquhar, Roderick,Ed., The Paradox of China's Post-Mao Reforms. Cambridge Mass: Harvard University Press,1999,pp.344-346。此外,他们还提到庇护主义模式(clientelist)和掠夺主义模式(predatory),本人认为此两种模式与文中引用的两种在分类准小统一,且与日本文研究无关,故未作描述。
⑤王春来.财政实行“省管县”的利弊分析[J].哈尔滨：黑龙汀金融.2005.07.
①王春来.财政实行“省管县”的利弊分析[J].哈尔滨：黑龙江金融2005.07.
②张古斌.省直管县体制改革的实践创新[M]北京：国家行政学院出版社2009.
③吴金群.统筹城乡发展中的省管县体制改革[J].北京：：经济社会体制比较.2010.05.133-141.
①侯景新 蒲善新 肖金成 行政区划与区域管理[M].北京：中国人民大学出版社2006.6.294.
①许崇德 主编;胡锦光,王玉明.中华法学大辞典·宪法学卷.北京：中国检察出版社.1995.120.
②蒋宝德,李鑫生 主编.对外交流大百科.北京：华艺出版社.1991.189.
③中国百科大辞典编委会编；袁世全,冯涛 主编.中国百科大辞典.北京：华厦出版社.1990.283.
④秦玉琴 主编.新世纪领导干部百科全书·第6卷.北京：中国言实出版社.1999.4585.
⑤中国社会科学院经济研究所 编;刘树成 主编.现代经济词典.南京：凤凰出版社,江苏人民出版社.2005.480..
⑥同7.
①萧浩辉 主编.决策科学辞典.北京：人民出版社.1995.52-53.
②秦玉琴 主编.新世纪领导干部百科全书·第6卷.北京：中国言实出版社.1999.4585.
③王红茹,张俊才等.我国试点推行省管县改革,市管县走到尽头?.中国终济周刊.2007.6.11
①萨瓦斯.民营化与公私伙伴关系.北京:中国人民大学出版社.2002.6.81
①本章部分内容作文论文研究的阶段性成果,以《权责调整视角下的政府层级改革趋向》为题,发表于2009.04《山东行政学院学报》(ISSN1008-3154;CN37-1292/D)。
②华伟.地级行政建制的演变与改革构想.[J].北京：战略与管理.2000.(06)
①华伟.地级行政建制的演变与改革构想.[J]北京：战略与管理.2000.(06).
②王佃利.市管县实践的反思--复合行政的视角[J].北京：北京行政学院学报2004.(04)
③华伟.地级行政建制的演变与改革构想.[J]北京：战略与管理.2000.(06).
①华伟.地级行政建制的演变与改革构想[J].北京：战略与管理.2000.(06).期
②马斌.政府间关系：权力配置与地方治理.浙江大学博士学位论文。
③中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见
④沈荣华.各级政府公共服务职责划分的指导原则和改革方向[J]北京:中国行政管理2007(01)
⑤程倩.服务行政：从概念到模式--考察当代中国“服务行政”理论的源头[J].南京：南京社会科学.2005年(05)“在中国,‘服务行政’概念的提出阶段大致足1995到1997年间,在这个阶段中,所取得的积极进展可以确定为：把一个从属于行政法学基础理论建构需要的‘服务行政’概念引入到行政学的研究中来,但是,从1998年到2000年,关于‘服务行政’的讨论进入了一个新的阶段,在这个阶段中,‘服务行政’的概念被引入到行政模式的建构中来了,成为直接思考行政改革目标模式的理论探索……近两年,尤其是从2004年2月21日,温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部‘树立和落实科学发展观’专题研究班结业式上正式提出“建改服务型政府”一来,全国各地的政府都纷纷的积极行动了起来
①金太军.市场失灵、政府失灵与政府干预.[J]福州：中共福建省委党校学报.2002(05)
②张康之.限制政府规模的理念[J]北京：行政改革.2000.(04)
③吴开明。浅谈新形势下强化政府的非权力性权威[J]北京：中国行政管理2008(01).
④孙学玉,伍开昌.当代中国行政扁平化的战略构想[J]北京：中国行政管理2004(03)。
①笔者考察新疆的一个直观感受就是那里依然使用行署体制,地太广,人太稀,完全没有必要由一个具有完整构架的地级市出现。
②庞明礼。省管县：我国地方政府行政体制改革的趋势[J].北京：中国行政管理.2007.(6).
③中华人民共和国宪法,第一章,第三十条：中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市： (二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。
④吕晨飞.对我国财政体制分权化改革制度演进的分析及对策建议[J].北京：财政研究.2007(01).
①谢宝富.当代中国政府体制论略[M]北京：北京大学出版社.2005.
①陈晨,段广军.从浙汀经验浅析省管县制度[J]法制与社会2008,(01)
①王红茹,张俊才等.我国试点推行省管县改革,市管县走到尽头?.中国经济周刊.2007.6.11
②林楠,胡作华.省管县引发新一轮制度探索.瞭望新闻周刊.2006(10).
①倪星 主编.行政组织理论[M]北京：高等教育出版社。2007.171-172
①王红茹,张俊才等.我国试点推行省管县改革,市管县走到尽头?.中国经济周刊.2007.6.11
①杨之刚,张斌,中国基层财政体制改革中的政府级次问题[J]北京：财政研究,2006.(03).
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①萨瓦斯 民营化与公私伙伴关系.北京：中国人民大学出版社。2002,81.
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②发展主义模式的特点是政府并小直接参与企业的经营活动,仳通过创造一个有利的制度环境,来推动地区经济的发展。
③企业家模式的典型特征足地方政治精英为了推动本地经济增长,就像企业家一样直接参与经济活动。
④Richard Baum and Alexei Shevhenko, The "state of the state",In Goldman, Merle, Maefarquhar, Roderick,Ed., The Paradox of China's Post-Mao Reforms. Cambridge Mass: Harvard University Press,1999,pp.344-346。此外,他们还提到庇护主义模式(clientelist)和掠夺主义模式(predatory),本人认为此两种模式与文中引用的两种在分类准小统一,且与日本文研究无关,故未作描述。
⑤王春来.财政实行“省管县”的利弊分析[J].哈尔滨：黑龙汀金融.2005.07.
①王春来.财政实行“省管县”的利弊分析[J].哈尔滨：黑龙江金融2005.07.
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①许崇德 主编;胡锦光,王玉明.中华法学大辞典·宪法学卷.北京：中国检察出版社.1995.120.
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⑤中国社会科学院经济研究所 编;刘树成 主编.现代经济词典.南京：凤凰出版社,江苏人民出版社.2005.480..
⑥同7.
①萧浩辉 主编.决策科学辞典.北京：人民出版社.1995.52-53.
②秦玉琴 主编.新世纪领导干部百科全书·第6卷.北京：中国言实出版社.1999.4585.
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①本章部分内容作文论文研究的阶段性成果,以《权责调整视角下的政府层级改革趋向》为题,发表于2009.04《山东行政学院学报》(ISSN1008-3154;CN37-1292/D)。
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①华伟.地级行政建制的演变与改革构想.[J]北京：战略与管理.2000.(06).
②王佃利.市管县实践的反思--复合行政的视角[J].北京：北京行政学院学报2004.(04)
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①华伟.地级行政建制的演变与改革构想[J].北京：战略与管理.2000.(06).期
②马斌.政府间关系：权力配置与地方治理.浙江大学博士学位论文。
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⑤程倩.服务行政：从概念到模式--考察当代中国“服务行政”理论的源头[J].南京：南京社会科学.2005年(05)“在中国,‘服务行政’概念的提出阶段大致足1995到1997年间,在这个阶段中,所取得的积极进展可以确定为：把一个从属于行政法学基础理论建构需要的‘服务行政’概念引入到行政学的研究中来,但是,从1998年到2000年,关于‘服务行政’的讨论进入了一个新的阶段,在这个阶段中,‘服务行政’的概念被引入到行政模式的建构中来了,成为直接思考行政改革目标模式的理论探索……近两年,尤其是从2004年2月21日,温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部‘树立和落实科学发展观’专题研究班结业式上正式提出“建改服务型政府”一来,全国各地的政府都纷纷的积极行动了起来
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②张康之.限制政府规模的理念[J]北京：行政改革.2000.(04)
③吴开明。浅谈新形势下强化政府的非权力性权威[J]北京：中国行政管理2008(01).
④孙学玉,伍开昌.当代中国行政扁平化的战略构想[J]北京：中国行政管理2004(03)。
①笔者考察新疆的一个直观感受就是那里依然使用行署体制,地太广,人太稀,完全没有必要由一个具有完整构架的地级市出现。
②庞明礼。省管县：我国地方政府行政体制改革的趋势[J].北京：中国行政管理.2007.(6).
③中华人民共和国宪法,第一章,第三十条：中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市： (二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。
④吕晨飞.对我国财政体制分权化改革制度演进的分析及对策建议[J].北京：财政研究.2007(01).
①谢宝富.当代中国政府体制论略[M]北京：北京大学出版社.2005.
①陈晨,段广军.从浙汀经验浅析省管县制度[J]法制与社会2008,(01)
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