县域内义务教育管理公共性问题研究
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摘要
本研究从供给过程的角度阐述了义务教育的公共性,不但提出了义务教育管理公共性的概念,而且还论证了影响义务教育管理公共性的三个关键因素,并对县域内义务教育管理的公共性进行了剖析,既丰富了义务教育公共性的内涵,又为义务教育供给效率的改善提供了思路。按照美国经济学家萨缪尔森(Paul A. Samuelson,1915–2009)对公共产品的定义,公共产品具有“非排他性”和“非竞争性”两个特征。这种公共产品的公共性体现在消费过程中,是由公共产品本身的自然属性所形成的。义务教育作为重要的公共产品,主要是由政府提供的。那么,社会公众与政府之间在义务教育的供给上就形成了委托代理关系。官僚经济学的研究和公共产品的供给现实表明,政府具有较强的自主性,它并不会自动地根据社会公众的需求来提供公共产品。所以,要实现义务教育在消费过程中的公共性就必须保障义务教育供给过程的公共性。也就是说,义务教育的供给过程应体现公正性和开放性,最大限度地体现公共意志和维护公共利益。而管理主体、管理手段、管理功能是义务教育管理活动的基本构成要素,直接影响着管理的公共性。本研究从以上三方面对我国县域内义务教育管理的公共性问题进行了分析,并指出了其原因在于社会公众、上级政府(县级政府的直管政府)、县级政府之间的利益结构是分离的,由此便造成了县级政府的选择性教育管理,进而导致了县域内义务教育管理的公共性缺失。
由于社会公众与政府之间的委托代理关系是县域内义务教育管理公共性缺失的首要原因,因此公共性问题的解决实质上还在于委托代理风险的化解。本研究所选择的解决路径是:以“公共治理理论”作为分析视角,并没有沉溺于“改变激励结构”的既定思维模式,既强调利益相关者和其他社会主体的直接参与,又致力于委托代理关系的改善,拓展了教育委托代理问题的研究空间;在理清公共治理理论的发展脉络,深入分析公共治理特征及其精神实质的基础上,提出了县域内义务教育治理和县域内义务教育治理结构的概念,不仅推进了教育治理理论研究的发展,还为中国式教育治理理论的构建奠定了基础;从构建原则、治理主体、运行制度三方面构建了县域内义务教育治理结构,不但有利于县域内义务教育管理水平的整体提升,而且能够促进“办人民满意教育”目标的实现。为提高实施县域内义务教育治理的可行性和最大限度地增强义务教育供给的公共性,本研究提出了本土化原则、渐进性原则、公平性原则和公意性原则。另外,在主张利益相关者及其他社会主体直接参与的同时,还强调发挥现有国家体制内管理机制的作用,倡导国家体制内主体与国家体制外主体的共同治理。从运行制度设计来看,无论是“制衡-合作”主义的运行原理,还是对解决集体行动问题、代议责任问题和权力约束问题的关注,都着重于强调对公共意志和公共利益的维护。具体的运行策略包括“统合型”的义务教育管理运行制度、“例行性”的政府报告制度、“保护型”的决策听证制度、“参与式”的教育政绩评价制度。
This research elaborates the publicness of compulsory education from the perspective of supply process. It not only elaborates the concept of publicness of administration to compulsory education, but also demonstrates three factors that affect the publicness of administration to compulsory education. The paper enriches the connotation of publicness of compulsory education, and provides a guideline to the improvement of the efficiency of compulsory education supply. According to American economist Paul A. Samuelson’s theory of public goods, public goods own two features, namely“non-exclusive”and“non-competitive”. The publicness of public goods is embodied in the consumption process of public goods, and is formed by the natural property of public goods. As important public goods, most compulsory education is provided by the government. So concerning the supply of compulsory education, a relationship of agency is formed between the public and the government. The study of bureaucratic economics and the present situation of the supply of public goods show that the government has strong autonomy and it will not provide public goods automatically according to the public needs. Therefore, if we want to achieve the publicness of compulsory education in the consumption process, we must guarantee the publicness of the process of compulsory education supply. That is to say, the process of compulsory education supply should reflect the features of fairness and openness, at utmost embody the public will and protect the public interests. As basic elements of management activities of compulsory education, the management governor, management tools and management function directly influence the publicness of management. This thesis analyses the administrative publicness of compulsory education in county level from these above three aspects, and points out the reason is that the interests’structure among the public, higher levels of government (the government that govern the county level government directly) and county level government is separated; the separation has resulted in the county level government's alternative educational management, and led to the lack of administrative publicness of compulsory educational in county level.
As the agency relationship between the public and the government is the main reason that leads to the lack of administrative publicness in county level of compulsory education, the solution of publicness problems actually lies in resolving the risk of the agency. The solution of this study is: Taking“public governance theory”as an analytical perspective, advocating the stakeholders and other social subjects participate directly, as well as committing to the improvement of the agency relationship, which expands the study space for agency problems of education. Basing on the clarification of the development of public governance theory and the analysis of the characteristic and spiritual essence of public governance, it raises the concepts of“governance in county level of compulsory education”and“governance structure in county level of compulsory education”, which not only promote the development of educational governance theory, but also lay the foundation for the construction of the Chinese educational governance theory. The governance structure of compulsory education is constructed from three perspectives, including building principles, governor and the running system, which is beneficial to the development and overall promotion of compulsory educational management in county level as well as to the achievement of the goal that compulsory education should meet people’s needs.To improve the feasibility of compulsory education governance in county level and maximize the publicness of compulsory education supply, this research puts forward the principle of localization, the principle of gradualness, the principle of fairness and the principle of will-embodiment. In addition, the study not only advocates that stakeholders and other social subjects should directly be involved in, also emphasizes the use of existing state management mechanisms within the present system, and calls on the co-governance of the subjects inside and outside the system. From the design of the operating system, either the operation principle of“balances - cooperation”or the focuses on solutions of the issues of collective action, representatives’responsibilities and power constraint, emphasizes too much on the protection of public will and interests. The specific operating strategies include institutions that can make different administrative departments cooperate smoothly; the routine government reporting system; the government hearing system that can protect stakeholders' rights well; the education performance evaluation system which can make stakeholders participate freely.
由于社会公众与政府之间的委托代理关系是县域内义务教育管理公共性缺失的首要原因,因此公共性问题的解决实质上还在于委托代理风险的化解。本研究所选择的解决路径是:以“公共治理理论”作为分析视角,并没有沉溺于“改变激励结构”的既定思维模式,既强调利益相关者和其他社会主体的直接参与,又致力于委托代理关系的改善,拓展了教育委托代理问题的研究空间;在理清公共治理理论的发展脉络,深入分析公共治理特征及其精神实质的基础上,提出了县域内义务教育治理和县域内义务教育治理结构的概念,不仅推进了教育治理理论研究的发展,还为中国式教育治理理论的构建奠定了基础;从构建原则、治理主体、运行制度三方面构建了县域内义务教育治理结构,不但有利于县域内义务教育管理水平的整体提升,而且能够促进“办人民满意教育”目标的实现。为提高实施县域内义务教育治理的可行性和最大限度地增强义务教育供给的公共性,本研究提出了本土化原则、渐进性原则、公平性原则和公意性原则。另外,在主张利益相关者及其他社会主体直接参与的同时,还强调发挥现有国家体制内管理机制的作用,倡导国家体制内主体与国家体制外主体的共同治理。从运行制度设计来看,无论是“制衡-合作”主义的运行原理,还是对解决集体行动问题、代议责任问题和权力约束问题的关注,都着重于强调对公共意志和公共利益的维护。具体的运行策略包括“统合型”的义务教育管理运行制度、“例行性”的政府报告制度、“保护型”的决策听证制度、“参与式”的教育政绩评价制度。
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引文
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③材料来源于笔者对Y县教育局Z局长和M局长的访谈。
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⑤关于行政发包制详见下文。
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④张日昇,杜维权,王和全.老百姓的期盼—关于怀仁县金沙滩镇农村教育调查报告[R].太原:山西省改革创新委员会,2008.
⑤资料来源于笔者对Y县教育局M局长的访谈。
①盖玉欣.促进县域内义务教育均衡发展的策略研究[D].长春:东北师范大学,2008.6.
②此处的历史欠债是指长期的投入不足所造成的办学条件的不断恶化,源于笔者对Y县教育局Z局长的访谈。
③盖玉欣.促进县域内义务教育均衡发展的策略研究[D].长春:东北师范大学,2008.7.
④张国庆.现代公共政策导论[M].北京:北京大学出版社,1997.48.
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③魏凤春.财政压力周期变动下的政府行为[D].天津:南开大学经济系,2005.5.
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②地方层级与地方政府中两个不同的概念,前者强调县级政府是上级政府执行者(或者代理者)的角色,而后者则强调县级政府自主性的增强。
③杨雪冬.市场发育、社会生长和公共权力构建—以县为微观分析单位[M].郑州:河南人民出版社,2002. 94.
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②杨雪冬.市场发育、社会生长和公共权力构建—以县为微观分析单位[M].郑州:河南人民出版社,2002. 95.
③材料来源于笔者对Y县教育局Z局长和M局长的访谈。
①下文对县级政府利益偏好与上级政府意志和利益相关者利益关系的分析主要借鉴了王绍光先生的思想。详见:安邦之道:国家转型的目标与途径[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2007.8.
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①何增科.中国政治体制改革研究[M].北京:中央编译出版社,2008.145.
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⑤关于行政发包制详见下文。
⑥中层政府是指县级政府的直管政府。建国后,我国地方干部人事管理实行“下管两级”的方式,县乡基层干部由省级政府任命。1980年后,我国地方干部的人事管理由“下管两级”过渡到“下管一级”,市级或者省级政府对县级干部任免具有相当大的决定权。所以,此处的“中层政府”是指(地级)市政府或者省政府。
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④社会理性强调自我的满足,寻求一个令人满意的或足够好的行动程序,而非“经济理性”中的利益最大化。详见:黄鹏进.农民的行动逻辑:社会理性抑或经济理性—关于“小农理性”争议的回顾与评析[J].社会科学论坛,2008(8):66.
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②周黎安.转型中的地方政府:官员激励与治理[M].上海:格致出版社,2008.74.
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⑤杨挺进.地级市市长对于预算内教育经费支出的影响[J].公共行政评论,2009(1):187.
⑥杨挺进.地级市市长对于预算内教育经费支出的影响[J].公共行政评论,2009(1):188.
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①周庆智.中国县级行政结构及其运行—对W县的社会学考察[M].贵阳:贵州人民出版社,2004.168.
②周庆智.中国县级行政结构及其运行—对W县的社会学考察[M].贵阳:贵州人民出版社,2004.191.
①转引自:张静.基层政权:乡村制度诸问题[M].上海:上海人民出版社,2006.21.
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④虽然中国具有不同的国情基础和文化背景,但是上述三种因素却是影响教育治理实施的基本条件。
①Dominic J. Brewer, and Joanna Smith. A framework for understanding educational governance: the case of California [J]. Education Finance and Policy,2008 (1).
②Dominic J. Brewer, and Joanna Smith. A framework for understanding educational governance: the case of California [J]. Education Finance and Policy,2008 (1).
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②帕累托最优是一种资源配置的最优状态,在不使任何人境况变坏的情况下,而不能使某些人的处境变好。
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④[美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等.北京:中国社会科学出版社,1988.292.
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②针对人与人之间互不合作的竞争关系,霍布斯(Thomas Hobbes)主张应借助第三方的力量来解决集体行动问题。他认为应把第三方权力完全交给主权者(君主或者统治者),主权者凭借至高无上的权力来解决人与人之间的冲突问题,进而使集体行动问题得到化解。
③罗伯特·帕特南(Robert D. Putnam)强调通过信任、互惠合作和网络化的社会组织积累“厚的”社会资本,以此来解决集体行动的困境。详见陈毅.走出集体行动困境的四种途径[J].长白学刊,2007(1): 61.
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①义务教育的决策权(主要是指人事、财政等方面)是由县级政府拥有的,监督权主要是由专门的监督部门掌握,因此,很大程度上行政部门之间的职能定位主要针对的是执行权。
②周三多,陈传明,鲁明泓.管理学—原理与方法[M].上海:复旦大学出版社,2003.136.
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③在当前的行政体系中,由于县级政府是县域内义务教育管理的主体,因此本文中的政府报告主要是由县级政府进行的。
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①[美]斯蒂格利茨,[中]宋华琳.自由、知情权和公共话语—透明化在公共生活中的作用[J].环球法律评论, 2002(3):265-266.
②[美]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].郭小聪等.北京:中国人民大学出版社,2006.
③“安全”是指“权力、货币收入、威望或便利在未来有损失的最小可能性”。详见[美]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].郭小聪等.北京:中国人民大学出版社,2006.
④“便利”是指“将个人努力最小化”。详见[美]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].郭小聪等.北京:中国人民大学出版社,2006.
⑤[美]斯蒂格利茨,[中]宋华琳.自由、知情权和公共话语—透明化在公共生活中的作用[J].环球法律评论, 2002(3):272.
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②涉及国家机密的除外。
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①刘晓鹏.中国官员政绩考核、政府绩效评估体系悄然变化[N].人民日报,2008-7-4.
①周黎安.转型中的地方政府—官员激励与治理[M].上海:上海人民出版社,2008.120.
②刘晓鹏.中国官员政绩考核、政府绩效评估体系悄然变化[N].人民日报,2008-7-4.
③周黎安.转型中的地方政府—官员激励与治理[M].上海:上海人民出版社,2008.121.
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②岳麟章.从马基雅维利到尼采:西方近代政治思想史[M].西安:陕西人民出版社,1989.140.
③这种公共性主要体现在义务教育的消费过程中,表现为消费的非排他性与非竞争性。
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