财政分权体制下的区域基本公共服务差距研究
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摘要
中国是一个地域辽阔、人口众多与地区差异显著的转型大国,从1978年开始了市场化导向的渐进式的经济体制改革,我国的财政体制也在计划经济向市场经济的转型过程中逐步由集权型态向分权型态演变。可以说,财政分权体制改革一直是我国经济转型的重要内容。这种具有中国特色的制度安排使地方政府逐渐拥有了财政收入的剩余索取权和剩余控制权,从而为地方政府发展经济提供了重要激励,促进了中国经济的持续增长与繁荣。但随着财政分权化改革正面效应的不断释放,地区政府为增长而竞争的负面效应也开始日益凸现。其中最令人关注的现象是,地区之间的基础教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务供给差距并未随着经济的增长而显著缩小,由此使得不同地区的居民在基本公共服务的享有机会上并不均等,这势必危及到中国和谐社会的构建、经济的稳定协调与可持续增长。从党的十七大报告可以看出,党和政府殷切期望通过区域基本公共服务均等化战略来实现区域协调发展的目标。在此背景下,我们必须对我国区域基本公共服务差距的特征事实加以动态认识,对此差距的生成机制加以合理阐释,以及对治理差距的政策路径加以系统构建。为此,本文遵循“提出问题、形成假说、建构框架、实证检验、解决问题”的逻辑思路与技术路线,在对区域基本公共服务差距进行综合评价的基础上,试图以新政治经济学为理论基础和分析范式,以地方政府行为模式为逻辑载体,在一个统一的框架中揭示出转型中的财政分权与区域基本公共服务差距的内在机制,并找到契合中国经济政治体制背景的治理区域基本公共服务差距的有效路径。
第1章为导论。介绍本文的研究背景、理论价值和现实意义,在此基础上明确本文的研究主题,进一步提出本文的研究思路、研究途径和研究方法,以及本文研究的可能创新与不足。
第2章基于基本公共服务产出的角度,运用综合评价方法的原理和步骤对区域基本公共服务差距进行了动态评价,旨在获取分税制改革以来区域基本公共服务差距的特征事实。缩小区域基本公共服务差距以实现基本公共服务均等化是一个动态的过程,必须建立一个较为科学、合理的评价指标体系来刻画这种进程。为此,本章在基本公共服务范围界定的基础上,充分考虑到地区间单位公共服务供给成本差异、辖区居民的消费需求以及地方政府的财政支出偏好,从基本公共服务产出的维度尝试构建了区域基本公共服务差距的综合评价指标体系。并选择分税制改革以来的省级面板数据,运用多指标综合评价方法对地区间基本公共服务总体和具体项目差距作出实证评价。研究结果表明,我国地区间基本公共服务的供给水平仍不均衡,东部地区整体上比中西部地区享有更多的基本公共服务资源；而各类基本公共服务项目间区域非均衡程度存在显著的差异,特别是备受社会成员高度关注的公共卫生、社会保障以及基础教育存在较大的地区差距。
第3章运用新政治经济学的理论范式,按照“转型经济体制背景——财政分权——异质性的地方政府竞争行为——财政能力差距与支出偏好的地区差异”的内在逻辑构建了一个考察区域基本公共服务差距生成机制的理论框架。改革开放以来,我国的财政体制随着经济体制的转轨也逐渐由集权型向分权型演化。可以说,财政分权体制改革一直是我国经济转型的重要内容。此外,我国在经济领域分权的同时保持了政治领域的集权。因此,中国体制转轨时期政府多级财政分权与单一政治集权相融合的特殊分权模式,赋予了地方政府双重激励结构即财政激励和政治激励,共同驱使地方政府为推进本地区经济增长而展开异质性的财政竞争。地方政府推动经济增长需要相应要素特别是资本要素的持续投入,在要素稀缺约束下,理性的地方政府竞相采取税收优惠策略留驻本辖区的要素以及吸引辖区外要素的流入。落后地区由于经济规模、产业集聚水平以及市场化程度不及发达地区,在面临刚性的财以义出的约束下,地方政府不得不更多的依赖税收优惠途径吸引要素,结果在短期内毁灭了当地未来的税源；而发达地区一方面凭借其在资本市场上的相对垄断势力,可以保持相对较高的税率,另一方面又积极改善公共服务的质量以增强投资的吸引力。因此,地方政府的这种异质性的税收竞争行为将对不同地方政府的财政能力造成影响,可能导致初始财政就相对脆弱的落后地区陷入财政的困境,进而拉大地区之间财政收入的差距。此外,地方政府为获取更大的财政规模以增进集团自身的利益,纷纷向中央政府竞争具有再分配性质的转移支付资源。由于东部发达地区向中央政府施加的政治压力更大,使得转移支付资源的分配更多的向其倾斜,这将进一步扩大地区之间的财力差距。此外,在中国特有的财政分权体制的激励与约束下,承担多重任务的地方政府为加快经济增长可能调整其财政支出的结构,从而形成偏重于短期增长效应显著公共投资,相对忽视基本公共服务供给的扭曲型支出偏好,尤其是对于那些至今尚未建立起有效反映居民合理诉求的呼吁机制且地方政府拥有更强烈的经济增长动机的落后地区来说,可能更加重视财政支出结构中见效快的公共投资支出,忽略与民生息息相关的基本公共服务供给。因此,财政分权体制下地方政府的支出偏好具有空间异质性。总的来说,地方政府的间财政能力差距与支出偏好差异直接影响和决定了区域基本公共服务的供给差距,这就从理论上揭示了该差距的生成机制。
第4章和第5章实证检验了财政分权、地方政府异质性的财政竞争行为与区域基本公共服务差距的关系。基于财政分权与地方政府竞争视角构建的理论假说是否具有解释力,有待于作进一步的经验实证,这正是本部分的研究工作。具体来说,第4章选择分税制改革以来省级辖区的财政数据,综合运用收入分配文献发展出的基尼系数分解方法,系统探究我国地区间财力差距的形成机制。研究发现,分税制改革后我国省际间人均总体财力差距依然较大。通过省际间财力差异各收入来源的分解表明,地方政府差异化的税收竞争策略导致了省际间本级财政收入差距的不断拉大,并且本级财政收入是造成省际间人均总体财力差异的主要因素；而省级财力来源的另一部分财政转移支付并未能有效发挥平衡地区之间财力差距的作用。这意味着,由发达地区、落后地区与中央政府利益博弈所产生的现行转移支付政策具有“逆向”调节功能。因此,分权体制下地方政府间异质性的财政竞争行为扩大了地区之间财力的差异。更为重要的是,区域基本公共服务差距不仅取决于地方政府的财政能力水平,还取决于地方政府的支出偏好。第5章运用省级面板数据实证考察了转型中的财政分权与地方政府财政竞争对不同地区地方政府支出偏好影响的方向和程度。研究发现,财政分权对地方政府财政支出中公共投资支出比重存在显著的正面影响,而对公共服务支出比重则是显著的负面影响。并且,这种影响在区域之间并不是同质的,而是表现出明显的空间差异性,特别是在公共服务支出比重方面,经济欠发达地区、中西部地区财政分权对公共服务支出比重的负面影响显著大于经济较发达地区和东部地区。这就意味着,地方政府的支出偏好具有空间异质性特征。总的来说,第4章和第5章的实证研究结论有效检验了第3章提出的理论假说,并为本文治理区域基本公共服务差距问题的政策建议提供了理论指导和经验支持。
第6章和第7章在财政分权体制框架下构建了中央政府主导的多元协同的缩小区域基本公共服务差距的政策体系。本文的理论和实证研究结果表明,区域基本公共服务差距是地方政府财政能力和支出偏好共同作用的结果,而转型经济背景下的财政分权体制与地方政府财政竞争行为将深刻影响地方政府的财政能力和支出偏好。这就意味着,如何从根本上重塑地方政府特别是落后地区地方政府的支出偏好,增强对居民公共服务需求的回应性以及平衡地方政府之间的财政能力,将是中央政府未来政策的主要着力点。在此理念指导下,本文提出了契合中国经济政治体制背景的推进政府绩效评价制度、基层民主制度、户籍制度以及转移支付制度创新的可行路径,从而建构出中央政府为主导的多元的政策框架,以此加快地方政府从增长型政府向公共服务型政府的转型进程,增强转移制度财政均等化效应,从而逐步缩小区域基本公共服务差距,从真正意义上实现无论居住在任何地区的居民都能够享有大致相当的基本公共服务。
第8章对全文的研究做一个系统性的总结,并对后续的研究做出展望。随着新政治经济学理论体系和分析方法的完善,如何在中国式财政分权的框架下,对“十二五”时期民众更为关注的基础教育资源、医疗卫生资源和社会保障资源的均衡配置问题作出系统的理论与实证研究,从而为政府实现基本公共服务均等化的政策制定提供更多的理论支持和实践参考。这将是需要引起我们高度关注并做出深化研究的富有挑战性的课题。
China is a transforming country with vast territory, large population and significant regional differences.Since the gradual market-oriented economic reform in 1978,China's financial system was changing from the centralization into decentralization. It can be said that fiscal decentralization reform has been an important part of China's economic transformation. The institutional arrangements made local government have the powerof residual claim and residual control gradually, so as to provide important incentives for economic development. However, with the positive effect of fiscal decentralization reform continuously releasing, the negative effects of local government competition began to become more apparent. One of the most concerned phenomenon is that the supply gap of basic education, health care, social security and other basic public services has not significantly reduced with the economy's growth, which leads residents of different areas have unequal basic public services, which is bound to endanger the construction of a harmonious society, coordinated and sustainable economic growth and stability. The Seventeenth Congress tells us that the Communist Party and the government eager to achieve the equalization of regional development by sharing basic public services equally. In this context, we must have the dynamic understanding of the disparity of regional basic public services; we must have a reasonable explanation of the formation mechanism of this difference; we must built the effective policy path to equalize basic public service. Therefore, this thesis follows the technical line of "ask questions, form hypotheses, construct the framework, empirical testing, problem solving",trys to reveal the internal mechanism of fiscal decentralization and regional disparities of basic public services in a unified framework, and finds the effective way of governing regional basic public service disparity which fits China's economic and political background.
Chapter 1 is Introduction. This chapter describes the background, theoretical and practical significance.Based on this, it gives a specific theme of this paper, further gives proposed ideas, research approaches and research methods, also innovation and weakpoints.
Chapter 2 dynamically evaluate the regional disparities of basic public services using the comprehensive evaluation methods. Reducing regional disparities of basic public services to achieve the equalization of basic public services is a dynamic process, we must establish a more scientific and reasonable evaluation index system to describe this process. So, this chapter built a comprehensive evaluation index system basing on considering the dimensions of basic public service.residents demands and local government expenditure preferences.This chapter empirically evaluate the disparity of regional basic public services and specific projects. The results show that the supply of inter-regional basic public services remains in disproportion, the eastern have more basic public services resources than the central and the western,while the disproportion of basic public services between regions are significant differences, especially of the most concerned public health,social security and basic education.
Chapter 3 built a theoretical frame in order to study the formed mechanism of the regional gap,using new theoretical paradigm of political economy, in accordance with the internal logic of "background of economic system-fiscal decentralization-the heterogeneity of the local government competition-the gap of the financial capacity and the differences of expenditure preferences," China's financial system has gradually transited from the centralized model to the decentralized model with the econimy transforming. We can see that fiscal decentralization reform has been an important part of China's economic transformation. In addition, China has both the separation of powers in the economic field and maintaining centralized political field.This special decentralization model gives a double incentive structure to local government-financial incentives and political incentives, which together drive the local government to promot economic growth. Local governments compete to adopt a rational strategy of tax incentives to attract the inflow of external factor jurisdiction. This scarcity heterogeneity of local government tax competition will be different affection to the financial ability of local governments, which may makes relatively weak initial fiscal backward region into financial difficulties, thus widening the gap between regions revenue. Furthermore, the local government ask for transfer payments and resources from central government to get greater financial scale. The result of competition between regions will further expand the financial gap. In addition, local government spending preferences have spatial heterogeneity under the fiscal decentralization. Overall, the local government fiscal capacity and expenditure preferences directly affect the regional supply gap of basic public services, which in theory reveal the formation mechanism of the gap.
Chapters 4 and 5 examines the relationship between the fiscal decentralization, local government fiscal competition heterogeneity and regional gap of basic public services gap. Specifically, Chapter 4 selects financial data of provincial areas after the reform of tax system, uses the Gini coefficient decomposition method, find out the formation mechanism of the regional fiscal gap. This research found that the overall inter-provincial fiscal disparities are still large. The decomposition of inter-provincial fiscal disparity shows that the local government tax competitive strategy wides the gap of inter-provincial fiscal revenue, and fiscal revenue is the main factor which caused the inter-provincial fiscal disparity.Fiscal transfers regions have not effectively balanced the financial gap. Therefore, the fiscal heterogeneity competition between local governments expanded the regional fiscal disparity. Chapter 5 uses provincial panel data to evidence the direction and extention.which fiscal decentralization and local government competition affect the local government expenditure preferences. We found that local government spending preferences has a spatial heterogeneity.
Chapters 6 and 7 builds a policy system of reducing basic public services gap basing on the framework of fiscal decentralization system. The theoretical and empirical results show that the gap between basic public services is caused by local governments' fiscal capacity and expenditure preference, and the fiscal decentralization and local government competition behavior will profoundly affect the local governments' capacity and expenditure preferences. This means that, how to fundamentally reshape local governments, and enhance the response to the needs of the residents of public services and balance the financial ability of local governments, will be the main focus of the central government policy. In this concept, this chapter proposed practable ways to reform government performance evaluation system, in order to gradually narrow the regional basic public services' gap, and let residents living in any region are able to enjoy almost the same basic public services.
Chapter 8 makes a systematic summary of the research and makes a prospect of the follow-up. With the new political economy theory and methods improving, how to make a theory and empirical research on the equalization of basic education resources, health resources and social support resources, will be a challenging subject which need us concern and deepen the study.
第1章为导论。介绍本文的研究背景、理论价值和现实意义,在此基础上明确本文的研究主题,进一步提出本文的研究思路、研究途径和研究方法,以及本文研究的可能创新与不足。
第2章基于基本公共服务产出的角度,运用综合评价方法的原理和步骤对区域基本公共服务差距进行了动态评价,旨在获取分税制改革以来区域基本公共服务差距的特征事实。缩小区域基本公共服务差距以实现基本公共服务均等化是一个动态的过程,必须建立一个较为科学、合理的评价指标体系来刻画这种进程。为此,本章在基本公共服务范围界定的基础上,充分考虑到地区间单位公共服务供给成本差异、辖区居民的消费需求以及地方政府的财政支出偏好,从基本公共服务产出的维度尝试构建了区域基本公共服务差距的综合评价指标体系。并选择分税制改革以来的省级面板数据,运用多指标综合评价方法对地区间基本公共服务总体和具体项目差距作出实证评价。研究结果表明,我国地区间基本公共服务的供给水平仍不均衡,东部地区整体上比中西部地区享有更多的基本公共服务资源；而各类基本公共服务项目间区域非均衡程度存在显著的差异,特别是备受社会成员高度关注的公共卫生、社会保障以及基础教育存在较大的地区差距。
第3章运用新政治经济学的理论范式,按照“转型经济体制背景——财政分权——异质性的地方政府竞争行为——财政能力差距与支出偏好的地区差异”的内在逻辑构建了一个考察区域基本公共服务差距生成机制的理论框架。改革开放以来,我国的财政体制随着经济体制的转轨也逐渐由集权型向分权型演化。可以说,财政分权体制改革一直是我国经济转型的重要内容。此外,我国在经济领域分权的同时保持了政治领域的集权。因此,中国体制转轨时期政府多级财政分权与单一政治集权相融合的特殊分权模式,赋予了地方政府双重激励结构即财政激励和政治激励,共同驱使地方政府为推进本地区经济增长而展开异质性的财政竞争。地方政府推动经济增长需要相应要素特别是资本要素的持续投入,在要素稀缺约束下,理性的地方政府竞相采取税收优惠策略留驻本辖区的要素以及吸引辖区外要素的流入。落后地区由于经济规模、产业集聚水平以及市场化程度不及发达地区,在面临刚性的财以义出的约束下,地方政府不得不更多的依赖税收优惠途径吸引要素,结果在短期内毁灭了当地未来的税源；而发达地区一方面凭借其在资本市场上的相对垄断势力,可以保持相对较高的税率,另一方面又积极改善公共服务的质量以增强投资的吸引力。因此,地方政府的这种异质性的税收竞争行为将对不同地方政府的财政能力造成影响,可能导致初始财政就相对脆弱的落后地区陷入财政的困境,进而拉大地区之间财政收入的差距。此外,地方政府为获取更大的财政规模以增进集团自身的利益,纷纷向中央政府竞争具有再分配性质的转移支付资源。由于东部发达地区向中央政府施加的政治压力更大,使得转移支付资源的分配更多的向其倾斜,这将进一步扩大地区之间的财力差距。此外,在中国特有的财政分权体制的激励与约束下,承担多重任务的地方政府为加快经济增长可能调整其财政支出的结构,从而形成偏重于短期增长效应显著公共投资,相对忽视基本公共服务供给的扭曲型支出偏好,尤其是对于那些至今尚未建立起有效反映居民合理诉求的呼吁机制且地方政府拥有更强烈的经济增长动机的落后地区来说,可能更加重视财政支出结构中见效快的公共投资支出,忽略与民生息息相关的基本公共服务供给。因此,财政分权体制下地方政府的支出偏好具有空间异质性。总的来说,地方政府的间财政能力差距与支出偏好差异直接影响和决定了区域基本公共服务的供给差距,这就从理论上揭示了该差距的生成机制。
第4章和第5章实证检验了财政分权、地方政府异质性的财政竞争行为与区域基本公共服务差距的关系。基于财政分权与地方政府竞争视角构建的理论假说是否具有解释力,有待于作进一步的经验实证,这正是本部分的研究工作。具体来说,第4章选择分税制改革以来省级辖区的财政数据,综合运用收入分配文献发展出的基尼系数分解方法,系统探究我国地区间财力差距的形成机制。研究发现,分税制改革后我国省际间人均总体财力差距依然较大。通过省际间财力差异各收入来源的分解表明,地方政府差异化的税收竞争策略导致了省际间本级财政收入差距的不断拉大,并且本级财政收入是造成省际间人均总体财力差异的主要因素；而省级财力来源的另一部分财政转移支付并未能有效发挥平衡地区之间财力差距的作用。这意味着,由发达地区、落后地区与中央政府利益博弈所产生的现行转移支付政策具有“逆向”调节功能。因此,分权体制下地方政府间异质性的财政竞争行为扩大了地区之间财力的差异。更为重要的是,区域基本公共服务差距不仅取决于地方政府的财政能力水平,还取决于地方政府的支出偏好。第5章运用省级面板数据实证考察了转型中的财政分权与地方政府财政竞争对不同地区地方政府支出偏好影响的方向和程度。研究发现,财政分权对地方政府财政支出中公共投资支出比重存在显著的正面影响,而对公共服务支出比重则是显著的负面影响。并且,这种影响在区域之间并不是同质的,而是表现出明显的空间差异性,特别是在公共服务支出比重方面,经济欠发达地区、中西部地区财政分权对公共服务支出比重的负面影响显著大于经济较发达地区和东部地区。这就意味着,地方政府的支出偏好具有空间异质性特征。总的来说,第4章和第5章的实证研究结论有效检验了第3章提出的理论假说,并为本文治理区域基本公共服务差距问题的政策建议提供了理论指导和经验支持。
第6章和第7章在财政分权体制框架下构建了中央政府主导的多元协同的缩小区域基本公共服务差距的政策体系。本文的理论和实证研究结果表明,区域基本公共服务差距是地方政府财政能力和支出偏好共同作用的结果,而转型经济背景下的财政分权体制与地方政府财政竞争行为将深刻影响地方政府的财政能力和支出偏好。这就意味着,如何从根本上重塑地方政府特别是落后地区地方政府的支出偏好,增强对居民公共服务需求的回应性以及平衡地方政府之间的财政能力,将是中央政府未来政策的主要着力点。在此理念指导下,本文提出了契合中国经济政治体制背景的推进政府绩效评价制度、基层民主制度、户籍制度以及转移支付制度创新的可行路径,从而建构出中央政府为主导的多元的政策框架,以此加快地方政府从增长型政府向公共服务型政府的转型进程,增强转移制度财政均等化效应,从而逐步缩小区域基本公共服务差距,从真正意义上实现无论居住在任何地区的居民都能够享有大致相当的基本公共服务。
第8章对全文的研究做一个系统性的总结,并对后续的研究做出展望。随着新政治经济学理论体系和分析方法的完善,如何在中国式财政分权的框架下,对“十二五”时期民众更为关注的基础教育资源、医疗卫生资源和社会保障资源的均衡配置问题作出系统的理论与实证研究,从而为政府实现基本公共服务均等化的政策制定提供更多的理论支持和实践参考。这将是需要引起我们高度关注并做出深化研究的富有挑战性的课题。
China is a transforming country with vast territory, large population and significant regional differences.Since the gradual market-oriented economic reform in 1978,China's financial system was changing from the centralization into decentralization. It can be said that fiscal decentralization reform has been an important part of China's economic transformation. The institutional arrangements made local government have the powerof residual claim and residual control gradually, so as to provide important incentives for economic development. However, with the positive effect of fiscal decentralization reform continuously releasing, the negative effects of local government competition began to become more apparent. One of the most concerned phenomenon is that the supply gap of basic education, health care, social security and other basic public services has not significantly reduced with the economy's growth, which leads residents of different areas have unequal basic public services, which is bound to endanger the construction of a harmonious society, coordinated and sustainable economic growth and stability. The Seventeenth Congress tells us that the Communist Party and the government eager to achieve the equalization of regional development by sharing basic public services equally. In this context, we must have the dynamic understanding of the disparity of regional basic public services; we must have a reasonable explanation of the formation mechanism of this difference; we must built the effective policy path to equalize basic public service. Therefore, this thesis follows the technical line of "ask questions, form hypotheses, construct the framework, empirical testing, problem solving",trys to reveal the internal mechanism of fiscal decentralization and regional disparities of basic public services in a unified framework, and finds the effective way of governing regional basic public service disparity which fits China's economic and political background.
Chapter 1 is Introduction. This chapter describes the background, theoretical and practical significance.Based on this, it gives a specific theme of this paper, further gives proposed ideas, research approaches and research methods, also innovation and weakpoints.
Chapter 2 dynamically evaluate the regional disparities of basic public services using the comprehensive evaluation methods. Reducing regional disparities of basic public services to achieve the equalization of basic public services is a dynamic process, we must establish a more scientific and reasonable evaluation index system to describe this process. So, this chapter built a comprehensive evaluation index system basing on considering the dimensions of basic public service.residents demands and local government expenditure preferences.This chapter empirically evaluate the disparity of regional basic public services and specific projects. The results show that the supply of inter-regional basic public services remains in disproportion, the eastern have more basic public services resources than the central and the western,while the disproportion of basic public services between regions are significant differences, especially of the most concerned public health,social security and basic education.
Chapter 3 built a theoretical frame in order to study the formed mechanism of the regional gap,using new theoretical paradigm of political economy, in accordance with the internal logic of "background of economic system-fiscal decentralization-the heterogeneity of the local government competition-the gap of the financial capacity and the differences of expenditure preferences," China's financial system has gradually transited from the centralized model to the decentralized model with the econimy transforming. We can see that fiscal decentralization reform has been an important part of China's economic transformation. In addition, China has both the separation of powers in the economic field and maintaining centralized political field.This special decentralization model gives a double incentive structure to local government-financial incentives and political incentives, which together drive the local government to promot economic growth. Local governments compete to adopt a rational strategy of tax incentives to attract the inflow of external factor jurisdiction. This scarcity heterogeneity of local government tax competition will be different affection to the financial ability of local governments, which may makes relatively weak initial fiscal backward region into financial difficulties, thus widening the gap between regions revenue. Furthermore, the local government ask for transfer payments and resources from central government to get greater financial scale. The result of competition between regions will further expand the financial gap. In addition, local government spending preferences have spatial heterogeneity under the fiscal decentralization. Overall, the local government fiscal capacity and expenditure preferences directly affect the regional supply gap of basic public services, which in theory reveal the formation mechanism of the gap.
Chapters 4 and 5 examines the relationship between the fiscal decentralization, local government fiscal competition heterogeneity and regional gap of basic public services gap. Specifically, Chapter 4 selects financial data of provincial areas after the reform of tax system, uses the Gini coefficient decomposition method, find out the formation mechanism of the regional fiscal gap. This research found that the overall inter-provincial fiscal disparities are still large. The decomposition of inter-provincial fiscal disparity shows that the local government tax competitive strategy wides the gap of inter-provincial fiscal revenue, and fiscal revenue is the main factor which caused the inter-provincial fiscal disparity.Fiscal transfers regions have not effectively balanced the financial gap. Therefore, the fiscal heterogeneity competition between local governments expanded the regional fiscal disparity. Chapter 5 uses provincial panel data to evidence the direction and extention.which fiscal decentralization and local government competition affect the local government expenditure preferences. We found that local government spending preferences has a spatial heterogeneity.
Chapters 6 and 7 builds a policy system of reducing basic public services gap basing on the framework of fiscal decentralization system. The theoretical and empirical results show that the gap between basic public services is caused by local governments' fiscal capacity and expenditure preference, and the fiscal decentralization and local government competition behavior will profoundly affect the local governments' capacity and expenditure preferences. This means that, how to fundamentally reshape local governments, and enhance the response to the needs of the residents of public services and balance the financial ability of local governments, will be the main focus of the central government policy. In this concept, this chapter proposed practable ways to reform government performance evaluation system, in order to gradually narrow the regional basic public services' gap, and let residents living in any region are able to enjoy almost the same basic public services.
Chapter 8 makes a systematic summary of the research and makes a prospect of the follow-up. With the new political economy theory and methods improving, how to make a theory and empirical research on the equalization of basic education resources, health resources and social support resources, will be a challenging subject which need us concern and deepen the study.
引文
①作为分税制改革的核心内容,财政收入划分亦即把税收划分为中央税、地方税和中央与地方共享税,并设立国税局和地税局分别征收相应的税收。
②主要采取税收返还的形式,使地方财政收入不因税制改革而低于1993年的水平,这是为了保证地方既得利益,以获取地方政府对改革的支持。
③2005年9月8日,联合国开发计划署在《2005年人类发展报告》中指出,中国的社会发展正开始落后于经济增长,这种落后主要表现在教育、医疗、住房等公共服务领域。说明中国经济的高速增长并没有带来社会公共事业的同步发展,社会公共事业发展不足的事实令人担任。
④该数据来源于《中国统计年鉴,2007》(中国统计出版社)。这里的公共服务支出主要包括教育、医疗、社会保障等社会性支出。
⑤高收入国家公共服务支出占GDP和总支出的比重分别为21.1%和49.5%,中等收入国家依次为11.5%42.1%,而低收入国家则为7.6%和27.5%(中国经济增长与宏观稳定课题组,2006)。
⑥该数抓来源于《新中国五十五年统计资料汇编》(中国统计出版社2005年版)以及相应各年的《中国统计年鉴》(中国统计出版社),经整理。
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》http://news.xinhuanet.com/politics/2005-10/18/content_3640318.htm.
②《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/4932424.html.
③《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,http://cpc.people.com.cn/GB/104019/104099/6429414.html.
④2009年度的中央经济工作会议明确指出,保障和改善民生是我们发展经济的最终目的,也是实施扩大内需战略和推动经济发展方式转变的重大举措。而实现基本公共服务均等化正是惠及13亿人的最重要的民生问题。惟其如此,才能改善居民的消费环境,稳定居民的消费预期,拉动居民的有效需求,促进我国经济发展方式的转变和持续增长。
①中国社科院财政与贸易经济研究所.走向“共赢”的中国多级财政[M].北京：中国财政经济出版社,2005,26.
①这种联邦政治制度特征体现在：至少有两套政府直接作用于公民；联邦政治体制下的中央政府和地方政府之间在宪法上没有从属关系,每一级政府的主权都来自于宪法,而不是另一级政府的授予。每一级政府都有权在立法、执法和征税权的过程中直接与其公民接触,而且每一级政府都是由其公民直接选择并直接对其公民负责(罗纳德·瓦茨,1999)。
②奥茨(Oates,1999)专门论述了“联邦主义”在经济和政治学中的差异。在政治学中,它特指某种政治制度,在该政治制度下,宪法保证了一定范围内的自治权,以及中央和地方政府各自的权力。但对经济学家而言,几乎所有的公共部门都或多或少是联邦化的,因为公共服务是由不同级别政府来提供,并且存在与正式宪法无关的事实上的决定权威的空间。
③中国社科院财政与贸易经济研究所.走向“共赢”的中国多级财政[M].北京：中国财政经济出版社,2005,28.
①美国学者奥克森(Oakerson,2005)认为,地方政府是国家政治制度的重要组成部分,如果不理解前者,就不能理解后者。在他看来,地方政府比中央政府更为重要,因为地方政府与公众的日常生活更加息息相关。
②正如《国际社会科学百科全书》所指出的,“地方政府一般可以说是一种公共组织,它有权决定和管理一个较小地域内的有限公共政治,这一地域是某个区域性政府或全国性政府的分治区。地方政府在政府机构体系中位于底层,全国性政府为最高一级,中间部分为中间政府(如州、省、地区)。”(《国际社会科学百科全书》,1972年版,第9卷,第451页)。
③本文探讨的是财政分权体制下地方政府的行为及效应。财政分权体制改革中影响最为深远的是1994年的分税制改革。这次改革重点是中央政府与省级政府之间财权的划分,省级政府和省级以下政府之间的分税制改革更加不规范,许多地方省级政府很少有自己独立的税种和固定的收入来源,分税制在很大程度上是徒具形式(胡书东,2006；第180页)。这也是本文选择省级政府的重要原因。
①效用的不可分割性是指公共物品是面向全体社会成员提供的,具有共同受益或联合消费的特点,其效用为整个社会成员共享,而不能分割为若干部分分别归属于个人享用。
②某人对公共产品的消费不影响他人的消费,也就是说,增加一个消费者的边际消费成本为零。
③技术上很难将拒绝为之付费的个人排除在公共物品的受益范围之外。
④正如奥斯特罗姆(2000)所指出的,任何时候,一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外,就没有动力为共同利益作贡献,而只会选择作一个搭便车者。如果所有参与者都选择搭便车,就不会产生集体利益。
①在新增长理论中,包含在教育医疗社会保障等中的人力资本是阻止私人资本边际回报率递减、提升稳态增长率的重要源泉(Lucas,1988;Barro,1990)。这就说明,公共服务对于地区的长期经济增长是重要的。
①尽管世界各国不约而同的推进了财政分权式改革,但改革的初始动机是不同的。在发达国家,财政分权是后福利国家时代为低成本提供公共服务而进行政府重组的重要工具；在发展中国家,财政分权旨在挣脱治理无效、宏观经济不稳定和低经济增长的陷阱；在经济转型国家,财政分权是经济体制转型的直接结果；在拉丁美洲国家,财政分权源于人民追求民主的政治压力；在非洲国家,财政分权主要服从于国家统一(赵志耘、郭庆旺,2005)。
②第一代财政分权理论也称之为传统财政分权理论(the Theory of Fiscal Decentralization),又可称为财政联邦主义理论(the Theory of Fiscal Federalism),或者说联邦主义的经济理论(the Economic Theory of Federalism)。
③ Oates,W.E.An essay on fiscal federalism[J].Journal of Economic Literature.1999, (3):1120-1149.
①保罗·A·萨缪尔森(1999)认为公共物品具有非竞争性和非排他性特征。但是,现实中的公共物品很难满足这两个特性,而更多的是具有私人物品的某些属性,通常将这些公共物品界定为准公共物品。地方公共物品消费的拥挤性便是准公共物品的内在属性之一,这里的拥挤性是指,当某个消费者消费了辖区内某种公共物品,必然影响其他消费者对该物品的消费。
② Tbieout.A Pure Theory of Local Expenditures[J]. Journal of Political Economy,1956,(64):416-424.
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②即如果低级政府和上级政府一样提供相同的公共物品,那么,由低级政府来提供更好(辛波,2005)。
①中国社科院财政与贸易经济研究所.走向“共赢”的中国多级财政[M].北京：中国财政经济出版社,2005,32.
②第一代财政分权理论在仁慈而高效的专制者等假设下,探寻和推导公共物品供求的理论均衡条件,而在公共选择理论看来,公共物品供求的现实均衡机制比理论上的均衡条件更为重要。
③钱颖一和温格斯特等人把马斯格雷夫和奥茨的财政联邦制理论称为“第一代联邦主义理论”或“第一代财政分权理论”,在此基础上提出了“第二代联邦主义理论”或“第二代财政分权理论”,其中包括“市场维护型联邦主义”和“中国式的联邦主义”理论。对于他们来说,联邦主义既可以是维护市场型的或者创造市场型联邦主义,也可以是市场扭曲型联邦主义(market distorting federalism)、市场抑制型联邦主义(market suppressing federalism)或市场妨碍型联邦主义(market hampering federalism)。
④ Oates,W.E.An essay on fiscal federalism[J]. Journal of Economic Literature.1999, (3):1120-1149.
⑤钱颖一(2003)指出,维护市场的财政联邦主义具有以下五个特征：(1)存在一个政府内的层级体系；(2)中央政府与地方政府间存在一种权力划分,从而任何一级政府都不拥有制定政策法规的垄断权,同时又在自己权力范围内拥有充分的自主权；(3)制度化的地方自主权对中央政府的任意权力造成强有力的制约,使得中央与地方的权力分配具有可信的持久性：(4)地方政府在其地域范围内对经济负有主要职责。同时,一个统一的市场使得商品和要素可以跨区域自由流动：(5)各级政府都面临着硬预算约束。
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④在这里,政治过程被视为一个市场,涉及投票者、政治家、官员和党派或利益集团等经济当事人；市场上交易的议题、选票是实现这一交易所需要的货币；选民通过选票选择政治家,政治家委托职业官员执行相关政策；选票对结果的影响取决于投票规则。
①正如王询(2003)所指出的,现实中的政治、社会、文化、经济诸方面确实是相互联系的,而在社会分化程度较低,各方面耦合得过于紧密的发展中国家就更是如此,很多问题不是靠学科的分析就能够认识和解决的。从这个角度看,新政治经济学在转型中的中国更具有解释力。
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③在这里,集团成员既可以是个人,也可以是企业、机构、产业、组织、地区、甚至国家。
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①中央向地方实施了多种形式的分权,这些分权措施包括农村的包产到户制、财政收支权力的下放、外贸权力的下放、非公有企业的发展、地方国有企业及地方投资的扩展、经济特区与开发区的发展以及金融权力的地方化等等(蔡昉,1999)
②与其他实行联邦制的国家一样,作为单一制的中国也采取了多级政府体制,政府结构中包括中央政府和地方政府两级,相应地,政府竞争也分为中央政府和地方政府之间的纵向竞争以及地方政府之间的横向竞争。本文分析的是财政分权框架下地方政府之间的横向竞争行为。
③由于其他形式的政府竞争往往需要财政竞争的配合,并且,其他形式的政府竞争在很大程度上都直接或间接地服务于本地的财政利益(马静,2009)
①所谓机制,就是指两个事物间的可能存在的因果关系,是在公理和描述之间的一个解释层次(周学光,2003,第16页)。
①Douglass C. North. Structure and Change in Economic History[M]. New Yourk:Norton & Company,lnc,1981,201-202.
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①我国地方政府预算体制的基本特征是,在正式的财政体制外还存在大量非正式的财政安排,而这里的财政分权指标没有考虑地方政府预算外支出情况,但并不影响我们的结论。因为分税制改革后,中央并没有完全控制住地方政府所掌握的预算外收支的权力,使地方政府实际拥有很大的自主收支权。所以,如果纳入地方政府预算外支出的数据,则会进一步证实而不是否定我们的结论。
②朱恒鹏.分权化改革、财政激励和公有制企业改制[J].世界经济,2004,(12)：14-24.
③即用地方财政支出占国家预算内总支出的比重来衡量分权,这也可以反映出地方政府财政支配权力的大小。
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③ Anthony Downs (1967)认为职位升迁主要有三种实现方式：一是晋升到更高的官僚层级：二是增加与目前工作和职位相关的权力、收入和声望；三是调任至另一个官僚机构获得一个新的和更满意的工作。与此观点一致,本文的职位晋升同样包括了这三种方式。
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④数据来源于《新中国五十五年统计资料汇编》(中国统计出版社),经整理。
⑤需要说明的是,转型时期私人资本不仅受财政分权制度的约束,还在市场准入和融资时面临一定的制度歧视。以间接融资为例,在2003年的全国工业产值中,民营企业贡献了全国工业产值的20%,而实际获得贷款份额仅占贷款总额的11%；相比之下,国有企业控制了全部贷款资源的35%,而在工业总产值中的贡献仅有26%(张宇,2009)。由此看来,即使私人资本可以流动,制度约束也使其投资的空间有限,这自然不会成为地方政府财政竞争的首要对象。
①陈琳和林珏(2009)认为,外商直接投资的溢出渠道通常有两类,一类是行业间溢出(垂直溢出)一般是通过跨国公司和当地厂商的前向和后向联系来实现；二类是行业内(水平)溢出,途经有竞争效应、示范效应以及人员培训效应等。
②徐和连,元朋,李海峥.外商直接投资、劳动力市场与工资溢出效应[J].管理世界,2009,(9)：53-68.
③该数据来源于《新中国五十五年统计资料汇编》(中国统计出版社),经整理。
①严格意义上的财政分权体制允许地方政府拥有相对充分的税收和支出的支出权,在税收的自主权方面,既包括设置税种的权利,也包括设置税率的权利。
②张晏(2005)认为,由于筵席税、屠宰税等税种所对应的税基流动性差,地方政府差别性的税收政策并不构成税收竞争。
③《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第七条规定：“设在经济特区的外商投资企业,在经济特区设立机构、场所从事生产,经营的外国企业和设在经济技术开发区的生产性外商投资企业,减按15%的税率征收企业所得税；设在沿海经济开放区和经济特区,经济技术开发区所在城市的老市区的生产性外商投资企业,减按24%的税率征收企业所得税；设在沿海经济开放区和经济特区,经济技术开发区所在城市的老市区或者设在国务院规定的其他地区的外商投资企业,属于能源,交通,港口,码头或者国家鼓励的其他项目的,可以减按15%的税率征收企业所得税,具体办法由国务院规定。’
④张晏.分权体制下的财政政策与经济增长[M].上海：上海人民出版社,2005,125-126.
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①万广华(2008)讨论了收入不平等分解的四类方法,一是不平等水平的要素子成分分解或分项收入分解；二是不平等水平的人口分组分解或子样本分解；三是不平等变化的分界；四是以回归方程为基础的分解。
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②鉴于分析的需要和数据的可获得性,本文在对省级财力不均等的分解时分别把原体制补助、结算补助以及其他补助合并为“各种补助”一项,把原体制上解与其他上解合并为“地方上解中央”一项,这样,省级财力=本级财政收入+税收返还+财力性转移支付+各种补助+专项转移支付-地方上解中央。
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③西部地区为数不多的外商直接投资主要是中小型跨国投资。调查显示,西部2001年吸收的FDI总额中的90%以上来源于中国香港、台湾省和韩国、东南亚等亚洲国家和地区；投资项目也大都是中小型项目,多数项目投资额小于50万美元(约占项目总量的70%),单个项目的平均投资额仅为100万美元左右(何军,2004)。中小型跨国企业对税收优惠政策更为敏感。
④ Zodrow和Mieszkowski(1986)认为,对经济规模较大的地区,其在区域资本市场内拥有一定的买方垄断势力,因而该地区可以对流动性资本制定较高的最优税率,相当于向流动性资本转嫁一定的税负。
⑤ Buckovsky(1991)分析了政府地位不对称时的税收竞争行为,发现小区域(人口数量较少)通常有较低的均衡税率,而大区域(人口数量较多)的资本供给对税收变化的敏感性较弱,所以会选择较高的税率。显然,我国地方之间的税收优惠政策或税率差异与此结论完全不同。
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③在中央和地方所得税的分享中,不包括铁路运输、国家邮政、中国工行、农行、建行、中行、开发行、农发行、进出口行以及海洋石油资源天然气企业缴纳的所得税,这些税收仍然作为中央财政收入。
④主要包括内蒙古、吉林、福建、江西、山东、广西、海南、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等当时财政收入普遍较低的地方政府。
⑤主要包括北京、天津、河北、山西、辽宁、大连、黑龙江、上海、江苏、浙江、宁波、安徽、厦门、山东、青岛、河南、湖北、湖南、广东、深圳、重庆等当时财政收入普遍较高的地方政府。
①其上解方法是针对不同地区而言的,主要包括以下三种情况：一是实行递增上解的地区,按原规定继续递增上解；二是实行定额上解的地区,按确定的上解额,继续定额上解；三是实行总额分成和分税制试点的地区,暂按递增上解办法,即按1993年实际上解数,并核定一个递增率,每年递增上解。(中国社会科学院财政与贸易经济研究所.2005)
②李齐云.分级财政体制研究[M].北京：经济科学出版社.2003,237.
③中国社会科学院财政与贸易经济研究所.走向“共赢”的中国多级财政[M].中国财政经济出版社.2005,159.
①一般性转移支付是从“过渡期转移支付”演变而来的。1995年中央实行了“过渡期转移支付”,2002年所得税分享改革后,中央把改革所增加的收入全部用于一般性转移支付,建立了一般性转移支付资金的稳定增长机制,同时,过渡期转移支付概念不再使用,改为一般性转移支付。
②与税收返还、原体制补助以及部分专项转移支付在分配方法上采用“基数法”不同的是,财力性转移支付主要采用了更为客观、科学的“因素法”,这是财政转移支付分配方式的重大突破,从这个角度说,财力性转移也可称为“因素法转移支付”。
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④正如Lerman (1999)指出的,仅仅通过比较有无某项收入的不平等指标的变化,来判断该项收入是否存在均等化效应,这种方法可能出现严重的问题。
⑤ Tsui,K. Local Tax System, Intergovernmental Transfers and China's Local Fiscal Disparities[J].Journal of Comparative Economics.2005,(33):173-196.
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⑥李萍和徐宏才(2006,第170页)认为,虽然各地在分税制改革后都初步建立了省以下转移支付制度,但制度设计和运行仍然不尽科学规范,如各地在分配省以下转移支付资金时计算办法千差万别,既有“因素法”、又有“基数增长法”、“定额补助发”、“来源地返还法”等,各种算法政策导向也各不相同。
①以2004年为例,西部地区的四川省获得的财力性转移支付资金规模为170.49亿元,排在全国前列,远大于东部地区海南省的23.09亿元,可从人均来看,海南省的人均财力性转移支付资金为124.15元,则大于四川省的85.44元。
②中国社会科学院财政与贸易经济研究所.走向“共赢”的中国多级财政[M].中国财政经济出版社.2005.157.
① Tbieout. A Pure Theory of Local Expenditures[J]. Journal of Political Economy,1956,(64):416-424.
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⑤平新乔、白洁.中国财政分权与地方公共品的供给[J].财贸经济,2006,(2)：49-55.
⑥傅勇、张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世界,2007,(3)：4-22.
①本章采用的是面板模型,这是一类利用平行数据分析变量间相互关系并预测其变化趋势的计量经济模型,相比单纯的横截面模型和时间序列模型而言,面板模型的优点在于,一是面板数据同时包含了时序数据与截面数据,这样就既可以分析个体之间的差异又可以描述个体动态变化的特征；二是面板模型可以有效削弱模型中的多重共线性问题的影响,从而得到更为精确的估计结果：三是面板模型可以反映一些被忽略的时间因素与个体因素的综合影响(Cheng Hsiao,1986)。这正是本文选择面板模型的原因。
②需要说明的是,由于西藏部分年份的数据不全,我们将其删除：重庆在1997年从四川省分离成立直辖市,我们将其并入到四川省；此外,鉴于数据的可获得性,我们的面板数据不包括干港澳台地区,这样我们共有29个样本。
①高铁梅.计量经济分析方法与建模[M].北京：清华大学出版社,2006,(1)：305.
②储德银、闫伟.地方政府支出与农村居民消费需求——基于1998-2007年省级面板数据的经验分析[J].统计研究,2009,(8)：3844.
①已有文献出现了从不同维度刻画财政分权的指标,一种是采用下级政府财政收支份额指标,如Davoodi和Zou(1998)、Zhang和Zou(1998)等；另一种是采用自有收入的边际或平均增量,如Lin和Liu(2000)等。
②如果不能排除中央政府的转移支付,我们会错误地度量不同地区的财政分权水平,如我们可能高估中西部地区的财政分权水平(周业安和章泉,2008)
① Granado, Martinez Vazquez和Mcnab(2005)研究了财政分权对地方教育和卫生支出占总支出的比重的影响,在其研究模型中,除了引入财政分权变量之外,还采用了人均GDP、人口总数和人口密集度的控制变量。
②瓦格纳法则是指随着经济中人均收入的增长,公共部门的相对规模将扩大,公共支出也随之不断增长。德国财政学家瓦格纳(Wagner)考察了19世纪许多西欧国家以及美国和日本的公共部门增长状况,研究发现公共支出的增长是政治因素和经济因素共同作用的结果。他指出,随着经济的工业化和城市化,急需公共部门进行干预和管理。这样,公共部门的财政支出就具有了紧迫性。特别是教育、文化、医疗和服务等方面的公共支出,瓦格纳认为这些代表着更高一级的或具有收入弹性的需要。因此,随着经济的发展,公共部门对这些服务的支出比例也会提高。后来的学者将瓦格纳的这些观点概括为瓦格纳法则或瓦格纳定律。
③傅勇、张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世界,2007,(3)：4-22.
④ Mauro, P.Corruption and the Composition of Government Expenditure[J]. Journal of Public Economics, 1998,(69):263-279.
⑤1985年,中共中央《关于教育体制改革的决定》中明确提出,实行九年制义务教育,实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。基础教育管理权属于地方,除大政方针和宏观规划由中央决定外,具体政策、制度、计划的制定和实施,以及对学校的领导、管理和检查,责任和权利都交给地方。随后,在1986年的《义务教育法》中明确规定,“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理”。也就是说,义务教育的财政支出是地方政府必须承担的职责。从这个意义上说,采用义务教育阶段在校学生人数比重作为控制变量是比较恰当的。
①张宴、龚六堂.分税制改革、财政分权与中国经济增长[J].经济学(季刊).2005,(10)：75-108.
① Mauro, P.Corruption and the Composition of Government Expenditure[J]. Journal of Public Economics, 1998,(69):263-279.
②列4显示,经济体制改革因素对公共服务支出比重的影响系数在10%的水平下不显著异于0,这可能是控制变量选择的问题,但并不影响我们的主要结论。
③此外,这从另一个侧面说明,目前地方政府之间的财政竞争主要是以吸引外来资本为目的的竞争,而不是以吸引人才为主要目的,这与前面章节的理论分析是一致的。
① Shah, A.Fiscal decentralization in Developing and Transition Economies:Progress,Problems and the Promise. Word Bank Policy Research Working Paper,2004.
①郑杭生,李强.社会运行导论——有中国特色的社会学基本理论的一种探索[M]北京：中国人民大学出版社,1993.
②道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联出版社,1994.
①这里仅仅是对自上个世纪以来世界各国政府转型的过程进行逻辑描述。不少学者如井敏(2006)认为,统治型政府是人类历史上最早的一种政府模式,其所处的时期是国家产生到资本主义制度逐渐完善的阶段(19世纪末)。这种政府模式的特征是,政治上以追求政治秩序、维护统治阶级的统治地位为主,经济上是封闭的自给自足的农业经济占据主导地位,人民则作为统治者的私有财产而被束缚在土地上,此时的统治阶级就以其掌握的强制性的公共权力将整个社会控制在不危及其统治地位秩序内。
②古典主义经济学家认为,市场机制具有充分的优越性,以此为理论基础,他们提出了守夜人政府的观点。这种政府充分发挥市场机制的作用,自己不干预经济,而只是执行某些必要的职能。
③政治与行政二分的思想最早由美国著名行政学家威尔逊提出,这一思想在那篇著名的《行政学之研究》(1987)的文章中得到了充分反映。威尔逊认为,行政管理工作是置身于政治所特有的范围之外的,行政管理的问题并不属于政治问题,虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。威尔逊进一步指出,政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动,而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动,因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。可见,威尔逊已经对政治和行政做出了明确区分。
④官僚制或科层制理论由德国著名的社会学家马克斯·韦伯在其发表的《论官僚制》(1911)一文中提出。马克斯·韦伯认为,官僚制或科层制是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织结构形式。
①以英国为例,1979年撒切尔夫人上台时,英国的国内生产总值为负增长,通货膨胀率高达10%。公共收入停顿,而公共开支却在不断上涨,政府的花费占到国内生产总值的44%,这反映了政府机构的臃肿状况。总之,当时公众对政府的信任急剧下降。
②20世纪80年代,撒切尔夫人执政后强力推行政府公共行政改革,使英国经济开始逐渐复苏,失业率远低于欧洲大陆的德国和法国,政府的行政效率和公共服务的质量显著提高,公众心中的政府形象也明显改善。
① H. George Frederickson. Comparing the Reinventing Government with New public Administration[J].Public Administration Review,1996,(3):263-270.
②麦克尔·巴泽雷.突破官僚制：政府管理的新愿景[M].北京：中国人民大学出版社.2002,6.
③珍妮特·V.登哈特和罗伯特·B.登哈特.新公共服务：服务,而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社.2004,2.
④珍妮特·V.登哈特和罗伯特·B.登哈特认为,新公共服务理论的主要内容是：第一,政府的作用是服务而不是掌舵；第二,公共利益是目的,而不是副产品；第三,战略地思考,民主地行动；第四,服务于公民,而不是顾客；第五,责任不是一个简单的概念；第六,尊重人的价值,而不仅仅是重视生产力的价值；第七,尊重公民与公共服务的价值,重于企业家精神的价值。
①丁菊红、邓可斌.政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权[J].经济研究.2008,(7)：78-89.
① Hausmann,Ricardo,Dani Rodrik, and Andres Velasco.Growth Diagnostics.Working paper,Havard University,2005,(3).
②政府影响和主导经济主要是通过财政活动和其他行政活动,而在财政活动中,地方政府政府承担了主要的职责。
① Easterly在增长的迷雾中求索[M].北京：中信出版社,2005.
②需要说明的是,在与国际比较中,我国的社会文教费并不包括住房补贴支出,使得几组数据之间缺乏一定的可比性,但我们相信,这并不影响对总体趋势的分析。
③吕伟,王伟同.发展失衡、公共服务与政府责任——基于政府偏好和政府效率市郊的分析[J].中国社会科学.2008,(3)：52-64.
①陈锡文.中国县乡财政与农民增收问题研究[M].山西：山西经济出版社.2003.
②迟福林(2005)认为,我国正处于全社会公共需求深刻变化的关键时期,这体现在：(1)广大社会成员对缩小收入差距,实行社会再分配的基本公共需求比以往任何时期都更强烈；(2)义务教育、公共医疗已成为当前多数社会成员主要的公共需求；(3)就业和社会保障已成为全社会重要的公共需求；(4)公共安全越来越开始成为全社会成员普遍的公共需求；(5)随着利益关系的变化,合理的、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员,特别是弱势群体的公共需求。
①卢现祥.西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社.2003,(6)：146.
①张康之.限制政府规模的理念[J].人文杂志.2001,(3)：55-60.
②侯玉兰.论建设服务型政府：内涵及意义[J].理论前沿2003,(23)：16-17.
③张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社.2002,15.
④李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京：中国发展出版社.2003,109.
⑤余晖.建立公共服务型政府的必要条件[J].发展论坛.2005,(12)：19.
⑥李军鹏.公共服务型政府[M].北京：北京大学出版社.2004,32-34.
⑦李军鹏.公共服务型政府建设指南[M].北京：中共党史出版社.2006,30-31.
⑧张文礼,吴光芸.论服务型政府和公共服务的有效供给[J].兰州大学学报(社会科学版).2007,(5)：96-102.
①恩格斯、列宁和斯大林.马克思恩格斯选集[M].中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译.北京：人民出版社.1995.222.
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③多丽斯·A·格拉伯.沟通的力量——公共组织信息管理[M].张嘉珂译.上海：复旦大学出版社.2007,241.
①卢梭.社会契约论[M].何兆武译.北京：商务印书馆.2003,19-20.
②实际上,正如前面所分析的,与人民群众日益增长的公共需求相比,与构建和谐社会的要求相比,以及与其他福利国家财政投入相比,我国中央政府的公共服务财政投入还有一定的距离。但我们欣喜地看到,中央政府正朝服务型政府迈进。
①王永钦等.中国的大国发展道路——论分权式改革的得失[J].经济研究.2007,(1)：4-16.
②据《南方都市报》报道,截至2010年4月24日,除上海和西藏外,我国29个省区市都公布了第一季度的经济成绩单。该数据显示,我国28个省区市(不包括新疆)第一季度GDP增速均超越全国11.9%的水平,其中更有18省区市的增速超过15%。这也可以说明地方政府为政绩而驱使加快经济增长。
③王永钦等(2007)对财政分权加相对绩效评价体制所产生的弊端进行了系统性或框架性的分析。在他们看来,这种体制的弊端主要包括：一是相对绩效的评估会造成代理人之间相互拆台的恶性竞争；二是,中国这样的大国,各地区之间存在较大的异质性,所以,相对绩效是一个噪声很多的指标；三是由于各地区之间先天的差异性,或者改革后享受的政策的差异性,会出现由收益递增效应导致的经济增长差异,这样就加大了相对绩效评估标准中的噪声；四是,在基于相对绩效评估的锦标赛下,赢家数量是有限的,而大部分是输家。我们更为关心的是这种体制对政府支出偏好或行为模式的影响。
①霍姆斯特罗姆和米尔格罗姆.多任务委托代理分析：激励合同、资产所有权和工作设计[C].企业的经济性质,上海：上海财经大学出版社,2003：314-332.
②在污染物总量减排方面,中央政府已出台了相关的政策措施。比如,国务院2007年11月签发了《“十一五”主要污染物总量减排评估办法》,该办法明确规定地方政府是污染物减排的责任主体,提出把染物总量减排评估纳入地方政府政绩之中。这说明中央政府为了实现经济社会的可持续发展,变革现有的以经济增长为主的绩效评估体制是可行的,同时也为基础教育、公共医疗、社会保障等其他公共服务供给指标引入政府绩效考核体系提供了可能性和参考性。
①2010年十一届全国人大第三次会议审议并最终高票通过了《关于修改<选举法)的决定》。这次“修选”,除具体事项的修改外,一项最重要的修改,就是选举法规定全国人大代表名额,由全国人大常委会根据各省、自治区、直辖市的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。相对于此前的城乡不同票同权,这次修改选举法使中国由此开启了选民平等、城乡“同票同权”的平等时代,实现了农民选举权的足额回归。专家纷纷指出,修改选举法是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容,将成为我国扩大人民民主,保证人民当家作主,发展社会主义民主政治的一大历史性进步。
②赵怡虹、李峰.基本公共服务地区间均等化：基于政府主导的多元政策协调[J].经济学家.2009,(5)：28-33.
①伍先江(2009)也认为,户籍制度的改革进程难以一步到位,而应渐进式推进。在户籍制度改革的具体实施进程中,应按照先小城镇后大中城市,先逐步放宽迁移政策,最后实现自由迁徙,先取消农转非,再逐步实行户口完全一体化管理。
① A.C.Pigou. Economics of Welfare[M].London:Macmillan.1929.
②当然,按照谁受益谁付费的原则,应该由那些受益的非辖区居民提供这笔补助款。但是,在很多情况下,要真正实现这一点是非常困难的。一是很难准确界定公共服务的受益范围；二是即使可以收费,也很难设计出一套低成本的收费机制(钟晓敏,1998)。从这个层面上说,由中央政府或省级政府提供财政补助可能是最为可行的办法。
③ Olson, Mancur, J r. The Principle of 'Fiscal Equivalence':The Division of Responsibilities among Different Levels of Government[J].A merican Economic Review.1969, (2):479-487.
①需要说明的是,这里的地方政府是一个整体的范畴。因为,从整体来考察的地方政府存在着收不抵支的财政缺口,但这并不排斥某些地方政府存在着收大于支的财政盈余。
② Buchanan J M. Federalism and fiscal equity[J].American Economic Review.1950,(4):588.
① Oates W E. Fiscal Federalism[M]. New York:Harcourt Brace Jovanovich.1972,83.
② Aronson J R. Public Finance[M]. New York:McGraw-Hill,lnc.1985,166.
③财政均等化包括纵向财政均等和横向财政均等,若无特别说明,本文分析的财政均等化指的是横向财政均等的概念。此外,财政均等化程度也代表了地区之间基本公共服务的均等化程度。因为,各辖区居民享受的公共服务主要由两部分构成：一部分是由中央政府提供的全国性公共服务：另一部分是各地方政府提供的地方性公共服务,其主要取决于各地方政府的财政能力。财政能力差异是导致地区之间公共服务供给水平差异的主要原因。所以说,财政均等化与地区之间基本公共服务均等化属于同一范畴。
①沙安文、乔宝云.政府间财政关系：国际经验评述[C].北京：人民出版社.2006,133.
①此改革方案受李齐云(2003,347页)思想的影响,他认为,税收返还的切割比例在初始年度可以为10%,以后逐年增大切割比例,如每年增加2个百分点,切割到一定比例,可以实现与规范体制并轨。
②刘剑、张筱峰.完善我国政府间财政转移支付制度的政策建议[J].中国软科学.2002,(9)：13-18.
①李齐云.分级财政体制研究[M].北京：经济科学出版社.2003,273-274.
① Buchanan M.James. Federalism and Fiscal Equity[J]. American Economic Review.1950, (4):583-599.
② Boadway,Robin.Revisiting Equalization Again:Representative Tax System vs Macro Approaches.Working Paper.Institute of Intergovernmental Relations,Queen's University,Kingston,On,Canada,2002.
①例如,加拿大和德国选择了均衡政府间的财政能力,保证各州政府拥有不低于全国某一水平的财政收入；英国选择的是均衡地区间人均财政支出；澳大利亚则选择了均衡政府间的收入能力和支出需求的差异,通过测算各州的财政能力和支出需求,致力于缩小两者的缺口。
② Anwar Shah. A Fiscal Need Approach to Equalization[J].Canadian Public Policy.1996,(2):99-115.
③李齐云.分级财政体制研究[M].北京：经济科学出版社.2003,348-349.
④ Anwar Shah. A Fiscal Need Approach to Equalization[J].Canadian Public Policy.1996,(2):99-115.
①李齐云.分级财政体制研究[M].北京：经济科学出版社.2003,349-350.
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②主要采取税收返还的形式,使地方财政收入不因税制改革而低于1993年的水平,这是为了保证地方既得利益,以获取地方政府对改革的支持。
③2005年9月8日,联合国开发计划署在《2005年人类发展报告》中指出,中国的社会发展正开始落后于经济增长,这种落后主要表现在教育、医疗、住房等公共服务领域。说明中国经济的高速增长并没有带来社会公共事业的同步发展,社会公共事业发展不足的事实令人担任。
④该数据来源于《中国统计年鉴,2007》(中国统计出版社)。这里的公共服务支出主要包括教育、医疗、社会保障等社会性支出。
⑤高收入国家公共服务支出占GDP和总支出的比重分别为21.1%和49.5%,中等收入国家依次为11.5%42.1%,而低收入国家则为7.6%和27.5%(中国经济增长与宏观稳定课题组,2006)。
⑥该数抓来源于《新中国五十五年统计资料汇编》(中国统计出版社2005年版)以及相应各年的《中国统计年鉴》(中国统计出版社),经整理。
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》http://news.xinhuanet.com/politics/2005-10/18/content_3640318.htm.
②《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/4932424.html.
③《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,http://cpc.people.com.cn/GB/104019/104099/6429414.html.
④2009年度的中央经济工作会议明确指出,保障和改善民生是我们发展经济的最终目的,也是实施扩大内需战略和推动经济发展方式转变的重大举措。而实现基本公共服务均等化正是惠及13亿人的最重要的民生问题。惟其如此,才能改善居民的消费环境,稳定居民的消费预期,拉动居民的有效需求,促进我国经济发展方式的转变和持续增长。
①中国社科院财政与贸易经济研究所.走向“共赢”的中国多级财政[M].北京：中国财政经济出版社,2005,26.
①这种联邦政治制度特征体现在：至少有两套政府直接作用于公民；联邦政治体制下的中央政府和地方政府之间在宪法上没有从属关系,每一级政府的主权都来自于宪法,而不是另一级政府的授予。每一级政府都有权在立法、执法和征税权的过程中直接与其公民接触,而且每一级政府都是由其公民直接选择并直接对其公民负责(罗纳德·瓦茨,1999)。
②奥茨(Oates,1999)专门论述了“联邦主义”在经济和政治学中的差异。在政治学中,它特指某种政治制度,在该政治制度下,宪法保证了一定范围内的自治权,以及中央和地方政府各自的权力。但对经济学家而言,几乎所有的公共部门都或多或少是联邦化的,因为公共服务是由不同级别政府来提供,并且存在与正式宪法无关的事实上的决定权威的空间。
③中国社科院财政与贸易经济研究所.走向“共赢”的中国多级财政[M].北京：中国财政经济出版社,2005,28.
①美国学者奥克森(Oakerson,2005)认为,地方政府是国家政治制度的重要组成部分,如果不理解前者,就不能理解后者。在他看来,地方政府比中央政府更为重要,因为地方政府与公众的日常生活更加息息相关。
②正如《国际社会科学百科全书》所指出的,“地方政府一般可以说是一种公共组织,它有权决定和管理一个较小地域内的有限公共政治,这一地域是某个区域性政府或全国性政府的分治区。地方政府在政府机构体系中位于底层,全国性政府为最高一级,中间部分为中间政府(如州、省、地区)。”(《国际社会科学百科全书》,1972年版,第9卷,第451页)。
③本文探讨的是财政分权体制下地方政府的行为及效应。财政分权体制改革中影响最为深远的是1994年的分税制改革。这次改革重点是中央政府与省级政府之间财权的划分,省级政府和省级以下政府之间的分税制改革更加不规范,许多地方省级政府很少有自己独立的税种和固定的收入来源,分税制在很大程度上是徒具形式(胡书东,2006；第180页)。这也是本文选择省级政府的重要原因。
①效用的不可分割性是指公共物品是面向全体社会成员提供的,具有共同受益或联合消费的特点,其效用为整个社会成员共享,而不能分割为若干部分分别归属于个人享用。
②某人对公共产品的消费不影响他人的消费,也就是说,增加一个消费者的边际消费成本为零。
③技术上很难将拒绝为之付费的个人排除在公共物品的受益范围之外。
④正如奥斯特罗姆(2000)所指出的,任何时候,一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外,就没有动力为共同利益作贡献,而只会选择作一个搭便车者。如果所有参与者都选择搭便车,就不会产生集体利益。
①在新增长理论中,包含在教育医疗社会保障等中的人力资本是阻止私人资本边际回报率递减、提升稳态增长率的重要源泉(Lucas,1988;Barro,1990)。这就说明,公共服务对于地区的长期经济增长是重要的。
①尽管世界各国不约而同的推进了财政分权式改革,但改革的初始动机是不同的。在发达国家,财政分权是后福利国家时代为低成本提供公共服务而进行政府重组的重要工具；在发展中国家,财政分权旨在挣脱治理无效、宏观经济不稳定和低经济增长的陷阱；在经济转型国家,财政分权是经济体制转型的直接结果；在拉丁美洲国家,财政分权源于人民追求民主的政治压力；在非洲国家,财政分权主要服从于国家统一(赵志耘、郭庆旺,2005)。
②第一代财政分权理论也称之为传统财政分权理论(the Theory of Fiscal Decentralization),又可称为财政联邦主义理论(the Theory of Fiscal Federalism),或者说联邦主义的经济理论(the Economic Theory of Federalism)。
③ Oates,W.E.An essay on fiscal federalism[J].Journal of Economic Literature.1999, (3):1120-1149.
①保罗·A·萨缪尔森(1999)认为公共物品具有非竞争性和非排他性特征。但是,现实中的公共物品很难满足这两个特性,而更多的是具有私人物品的某些属性,通常将这些公共物品界定为准公共物品。地方公共物品消费的拥挤性便是准公共物品的内在属性之一,这里的拥挤性是指,当某个消费者消费了辖区内某种公共物品,必然影响其他消费者对该物品的消费。
② Tbieout.A Pure Theory of Local Expenditures[J]. Journal of Political Economy,1956,(64):416-424.
③ Musgrave,R.A.The theory of Public Finance[M].New York:McGraw Hill,1959.
④ Oates,W.E. Fiscal Federalism[M]. New York:Harcourt Brace Jovanovich.1972,83.
②即如果低级政府和上级政府一样提供相同的公共物品,那么,由低级政府来提供更好(辛波,2005)。
①中国社科院财政与贸易经济研究所.走向“共赢”的中国多级财政[M].北京：中国财政经济出版社,2005,32.
②第一代财政分权理论在仁慈而高效的专制者等假设下,探寻和推导公共物品供求的理论均衡条件,而在公共选择理论看来,公共物品供求的现实均衡机制比理论上的均衡条件更为重要。
③钱颖一和温格斯特等人把马斯格雷夫和奥茨的财政联邦制理论称为“第一代联邦主义理论”或“第一代财政分权理论”,在此基础上提出了“第二代联邦主义理论”或“第二代财政分权理论”,其中包括“市场维护型联邦主义”和“中国式的联邦主义”理论。对于他们来说,联邦主义既可以是维护市场型的或者创造市场型联邦主义,也可以是市场扭曲型联邦主义(market distorting federalism)、市场抑制型联邦主义(market suppressing federalism)或市场妨碍型联邦主义(market hampering federalism)。
④ Oates,W.E.An essay on fiscal federalism[J]. Journal of Economic Literature.1999, (3):1120-1149.
⑤钱颖一(2003)指出,维护市场的财政联邦主义具有以下五个特征：(1)存在一个政府内的层级体系；(2)中央政府与地方政府间存在一种权力划分,从而任何一级政府都不拥有制定政策法规的垄断权,同时又在自己权力范围内拥有充分的自主权；(3)制度化的地方自主权对中央政府的任意权力造成强有力的制约,使得中央与地方的权力分配具有可信的持久性：(4)地方政府在其地域范围内对经济负有主要职责。同时,一个统一的市场使得商品和要素可以跨区域自由流动：(5)各级政府都面临着硬预算约束。
⑥ Qian, Y., Barry R. Weingast.China transition to Markets:Market-Preserving Federalism,Chinese Style[J].Journal of Policy Reform,1996,(1):149-185; Qian, Y., Barry R. Weingast. Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives[J] Journal of Economic Perspectives,1997,(4):83-92.
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④在这里,政治过程被视为一个市场,涉及投票者、政治家、官员和党派或利益集团等经济当事人；市场上交易的议题、选票是实现这一交易所需要的货币；选民通过选票选择政治家,政治家委托职业官员执行相关政策；选票对结果的影响取决于投票规则。
①正如王询(2003)所指出的,现实中的政治、社会、文化、经济诸方面确实是相互联系的,而在社会分化程度较低,各方面耦合得过于紧密的发展中国家就更是如此,很多问题不是靠学科的分析就能够认识和解决的。从这个角度看,新政治经济学在转型中的中国更具有解释力。
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①中央向地方实施了多种形式的分权,这些分权措施包括农村的包产到户制、财政收支权力的下放、外贸权力的下放、非公有企业的发展、地方国有企业及地方投资的扩展、经济特区与开发区的发展以及金融权力的地方化等等(蔡昉,1999)
②与其他实行联邦制的国家一样,作为单一制的中国也采取了多级政府体制,政府结构中包括中央政府和地方政府两级,相应地,政府竞争也分为中央政府和地方政府之间的纵向竞争以及地方政府之间的横向竞争。本文分析的是财政分权框架下地方政府之间的横向竞争行为。
③由于其他形式的政府竞争往往需要财政竞争的配合,并且,其他形式的政府竞争在很大程度上都直接或间接地服务于本地的财政利益(马静,2009)
①所谓机制,就是指两个事物间的可能存在的因果关系,是在公理和描述之间的一个解释层次(周学光,2003,第16页)。
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①我国地方政府预算体制的基本特征是,在正式的财政体制外还存在大量非正式的财政安排,而这里的财政分权指标没有考虑地方政府预算外支出情况,但并不影响我们的结论。因为分税制改革后,中央并没有完全控制住地方政府所掌握的预算外收支的权力,使地方政府实际拥有很大的自主收支权。所以,如果纳入地方政府预算外支出的数据,则会进一步证实而不是否定我们的结论。
②朱恒鹏.分权化改革、财政激励和公有制企业改制[J].世界经济,2004,(12)：14-24.
③即用地方财政支出占国家预算内总支出的比重来衡量分权,这也可以反映出地方政府财政支配权力的大小。
④ World Bank.The Chinese Economy:Fighting Inflation,Deepening Reforms[M]. A World Bank Country Study, Washington,D.C,1996.
④李涛,周业安.财政分权视角下的支出竞争和中国经济增长：基于中国省级面板数据的经验研究[J].世界经济,2008,(11)：3-15.
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③ Anthony Downs (1967)认为职位升迁主要有三种实现方式：一是晋升到更高的官僚层级：二是增加与目前工作和职位相关的权力、收入和声望；三是调任至另一个官僚机构获得一个新的和更满意的工作。与此观点一致,本文的职位晋升同样包括了这三种方式。
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④数据来源于《新中国五十五年统计资料汇编》(中国统计出版社),经整理。
⑤需要说明的是,转型时期私人资本不仅受财政分权制度的约束,还在市场准入和融资时面临一定的制度歧视。以间接融资为例,在2003年的全国工业产值中,民营企业贡献了全国工业产值的20%,而实际获得贷款份额仅占贷款总额的11%；相比之下,国有企业控制了全部贷款资源的35%,而在工业总产值中的贡献仅有26%(张宇,2009)。由此看来,即使私人资本可以流动,制度约束也使其投资的空间有限,这自然不会成为地方政府财政竞争的首要对象。
①陈琳和林珏(2009)认为,外商直接投资的溢出渠道通常有两类,一类是行业间溢出(垂直溢出)一般是通过跨国公司和当地厂商的前向和后向联系来实现；二类是行业内(水平)溢出,途经有竞争效应、示范效应以及人员培训效应等。
②徐和连,元朋,李海峥.外商直接投资、劳动力市场与工资溢出效应[J].管理世界,2009,(9)：53-68.
③该数据来源于《新中国五十五年统计资料汇编》(中国统计出版社),经整理。
①严格意义上的财政分权体制允许地方政府拥有相对充分的税收和支出的支出权,在税收的自主权方面,既包括设置税种的权利,也包括设置税率的权利。
②张晏(2005)认为,由于筵席税、屠宰税等税种所对应的税基流动性差,地方政府差别性的税收政策并不构成税收竞争。
③《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第七条规定：“设在经济特区的外商投资企业,在经济特区设立机构、场所从事生产,经营的外国企业和设在经济技术开发区的生产性外商投资企业,减按15%的税率征收企业所得税；设在沿海经济开放区和经济特区,经济技术开发区所在城市的老市区的生产性外商投资企业,减按24%的税率征收企业所得税；设在沿海经济开放区和经济特区,经济技术开发区所在城市的老市区或者设在国务院规定的其他地区的外商投资企业,属于能源,交通,港口,码头或者国家鼓励的其他项目的,可以减按15%的税率征收企业所得税,具体办法由国务院规定。’
④张晏.分权体制下的财政政策与经济增长[M].上海：上海人民出版社,2005,125-126.
①马静.财政分权与中国财政体制改革[M].上海：上海三联书店,209,198.
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④尹恒、康琳琳、王丽娟.中国县级政府间财力差距：1993-2003[J].统计研究.2007,(11)：48-53.
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①尹恒、康琳琳、王丽娟.中国县级政府间财力差距：1993-2003[J].统计研究.2007,(11)：48-53.
①万广华(2008)讨论了收入不平等分解的四类方法,一是不平等水平的要素子成分分解或分项收入分解；二是不平等水平的人口分组分解或子样本分解；三是不平等变化的分界；四是以回归方程为基础的分解。
② Lerman, R. I.How Do Income Sources Affect Income Inequality.in Silber, J., ed., Handbook of Inequality Measurement, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht.1999,355.
③ Shorrocks.Anthony F. The Class of Additively Decomposable Inequality Measures[J].Economet-rica.1980,(3):613-625.
②鉴于分析的需要和数据的可获得性,本文在对省级财力不均等的分解时分别把原体制补助、结算补助以及其他补助合并为“各种补助”一项,把原体制上解与其他上解合并为“地方上解中央”一项,这样,省级财力=本级财政收入+税收返还+财力性转移支付+各种补助+专项转移支付-地方上解中央。
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③西部地区为数不多的外商直接投资主要是中小型跨国投资。调查显示,西部2001年吸收的FDI总额中的90%以上来源于中国香港、台湾省和韩国、东南亚等亚洲国家和地区；投资项目也大都是中小型项目,多数项目投资额小于50万美元(约占项目总量的70%),单个项目的平均投资额仅为100万美元左右(何军,2004)。中小型跨国企业对税收优惠政策更为敏感。
④ Zodrow和Mieszkowski(1986)认为,对经济规模较大的地区,其在区域资本市场内拥有一定的买方垄断势力,因而该地区可以对流动性资本制定较高的最优税率,相当于向流动性资本转嫁一定的税负。
⑤ Buckovsky(1991)分析了政府地位不对称时的税收竞争行为,发现小区域(人口数量较少)通常有较低的均衡税率,而大区域(人口数量较多)的资本供给对税收变化的敏感性较弱,所以会选择较高的税率。显然,我国地方之间的税收优惠政策或税率差异与此结论完全不同。
①钟晓敏.政府间财政转移支付论[M].北京：立信会计出版社.1998,(9)：1.
①《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号)http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-03/17/content_2709622.htm.
②李齐云.分级财政体制研究[M].北京：经济科学出版社.2003,236.
③在中央和地方所得税的分享中,不包括铁路运输、国家邮政、中国工行、农行、建行、中行、开发行、农发行、进出口行以及海洋石油资源天然气企业缴纳的所得税,这些税收仍然作为中央财政收入。
④主要包括内蒙古、吉林、福建、江西、山东、广西、海南、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等当时财政收入普遍较低的地方政府。
⑤主要包括北京、天津、河北、山西、辽宁、大连、黑龙江、上海、江苏、浙江、宁波、安徽、厦门、山东、青岛、河南、湖北、湖南、广东、深圳、重庆等当时财政收入普遍较高的地方政府。
①其上解方法是针对不同地区而言的,主要包括以下三种情况：一是实行递增上解的地区,按原规定继续递增上解；二是实行定额上解的地区,按确定的上解额,继续定额上解；三是实行总额分成和分税制试点的地区,暂按递增上解办法,即按1993年实际上解数,并核定一个递增率,每年递增上解。(中国社会科学院财政与贸易经济研究所.2005)
②李齐云.分级财政体制研究[M].北京：经济科学出版社.2003,237.
③中国社会科学院财政与贸易经济研究所.走向“共赢”的中国多级财政[M].中国财政经济出版社.2005,159.
①一般性转移支付是从“过渡期转移支付”演变而来的。1995年中央实行了“过渡期转移支付”,2002年所得税分享改革后,中央把改革所增加的收入全部用于一般性转移支付,建立了一般性转移支付资金的稳定增长机制,同时,过渡期转移支付概念不再使用,改为一般性转移支付。
②与税收返还、原体制补助以及部分专项转移支付在分配方法上采用“基数法”不同的是,财力性转移支付主要采用了更为客观、科学的“因素法”,这是财政转移支付分配方式的重大突破,从这个角度说,财力性转移也可称为“因素法转移支付”。
①曾军平.政府间转移支付制度的财政平衡效应研究[J].经济研究.2000,(6)：27-32.
②刘溶沧、焦国华.地区间财政能力差异与转移支付制度创新[J].财贸经济.2002,(6)：5-12.
③曹俊文、罗良清.转移支付的财政均等化效果实证分析[J].统计研究.2006,(1)：43-45.
④正如Lerman (1999)指出的,仅仅通过比较有无某项收入的不平等指标的变化,来判断该项收入是否存在均等化效应,这种方法可能出现严重的问题。
⑤ Tsui,K. Local Tax System, Intergovernmental Transfers and China's Local Fiscal Disparities[J].Journal of Comparative Economics.2005,(33):173-196.
⑤尹恒、康琳琳、王丽娟.政府间转移支付的财力均等化效应[J].管理世界.2007,(1)：48-55.
⑥李萍和徐宏才(2006,第170页)认为,虽然各地在分税制改革后都初步建立了省以下转移支付制度,但制度设计和运行仍然不尽科学规范,如各地在分配省以下转移支付资金时计算办法千差万别,既有“因素法”、又有“基数增长法”、“定额补助发”、“来源地返还法”等,各种算法政策导向也各不相同。
①以2004年为例,西部地区的四川省获得的财力性转移支付资金规模为170.49亿元,排在全国前列,远大于东部地区海南省的23.09亿元,可从人均来看,海南省的人均财力性转移支付资金为124.15元,则大于四川省的85.44元。
②中国社会科学院财政与贸易经济研究所.走向“共赢”的中国多级财政[M].中国财政经济出版社.2005.157.
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⑥傅勇、张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世界,2007,(3)：4-22.
①本章采用的是面板模型,这是一类利用平行数据分析变量间相互关系并预测其变化趋势的计量经济模型,相比单纯的横截面模型和时间序列模型而言,面板模型的优点在于,一是面板数据同时包含了时序数据与截面数据,这样就既可以分析个体之间的差异又可以描述个体动态变化的特征；二是面板模型可以有效削弱模型中的多重共线性问题的影响,从而得到更为精确的估计结果：三是面板模型可以反映一些被忽略的时间因素与个体因素的综合影响(Cheng Hsiao,1986)。这正是本文选择面板模型的原因。
②需要说明的是,由于西藏部分年份的数据不全,我们将其删除：重庆在1997年从四川省分离成立直辖市,我们将其并入到四川省；此外,鉴于数据的可获得性,我们的面板数据不包括干港澳台地区,这样我们共有29个样本。
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②储德银、闫伟.地方政府支出与农村居民消费需求——基于1998-2007年省级面板数据的经验分析[J].统计研究,2009,(8)：3844.
①已有文献出现了从不同维度刻画财政分权的指标,一种是采用下级政府财政收支份额指标,如Davoodi和Zou(1998)、Zhang和Zou(1998)等；另一种是采用自有收入的边际或平均增量,如Lin和Liu(2000)等。
②如果不能排除中央政府的转移支付,我们会错误地度量不同地区的财政分权水平,如我们可能高估中西部地区的财政分权水平(周业安和章泉,2008)
① Granado, Martinez Vazquez和Mcnab(2005)研究了财政分权对地方教育和卫生支出占总支出的比重的影响,在其研究模型中,除了引入财政分权变量之外,还采用了人均GDP、人口总数和人口密集度的控制变量。
②瓦格纳法则是指随着经济中人均收入的增长,公共部门的相对规模将扩大,公共支出也随之不断增长。德国财政学家瓦格纳(Wagner)考察了19世纪许多西欧国家以及美国和日本的公共部门增长状况,研究发现公共支出的增长是政治因素和经济因素共同作用的结果。他指出,随着经济的工业化和城市化,急需公共部门进行干预和管理。这样,公共部门的财政支出就具有了紧迫性。特别是教育、文化、医疗和服务等方面的公共支出,瓦格纳认为这些代表着更高一级的或具有收入弹性的需要。因此,随着经济的发展,公共部门对这些服务的支出比例也会提高。后来的学者将瓦格纳的这些观点概括为瓦格纳法则或瓦格纳定律。
③傅勇、张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世界,2007,(3)：4-22.
④ Mauro, P.Corruption and the Composition of Government Expenditure[J]. Journal of Public Economics, 1998,(69):263-279.
⑤1985年,中共中央《关于教育体制改革的决定》中明确提出,实行九年制义务教育,实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。基础教育管理权属于地方,除大政方针和宏观规划由中央决定外,具体政策、制度、计划的制定和实施,以及对学校的领导、管理和检查,责任和权利都交给地方。随后,在1986年的《义务教育法》中明确规定,“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理”。也就是说,义务教育的财政支出是地方政府必须承担的职责。从这个意义上说,采用义务教育阶段在校学生人数比重作为控制变量是比较恰当的。
①张宴、龚六堂.分税制改革、财政分权与中国经济增长[J].经济学(季刊).2005,(10)：75-108.
① Mauro, P.Corruption and the Composition of Government Expenditure[J]. Journal of Public Economics, 1998,(69):263-279.
②列4显示,经济体制改革因素对公共服务支出比重的影响系数在10%的水平下不显著异于0,这可能是控制变量选择的问题,但并不影响我们的主要结论。
③此外,这从另一个侧面说明,目前地方政府之间的财政竞争主要是以吸引外来资本为目的的竞争,而不是以吸引人才为主要目的,这与前面章节的理论分析是一致的。
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①这里仅仅是对自上个世纪以来世界各国政府转型的过程进行逻辑描述。不少学者如井敏(2006)认为,统治型政府是人类历史上最早的一种政府模式,其所处的时期是国家产生到资本主义制度逐渐完善的阶段(19世纪末)。这种政府模式的特征是,政治上以追求政治秩序、维护统治阶级的统治地位为主,经济上是封闭的自给自足的农业经济占据主导地位,人民则作为统治者的私有财产而被束缚在土地上,此时的统治阶级就以其掌握的强制性的公共权力将整个社会控制在不危及其统治地位秩序内。
②古典主义经济学家认为,市场机制具有充分的优越性,以此为理论基础,他们提出了守夜人政府的观点。这种政府充分发挥市场机制的作用,自己不干预经济,而只是执行某些必要的职能。
③政治与行政二分的思想最早由美国著名行政学家威尔逊提出,这一思想在那篇著名的《行政学之研究》(1987)的文章中得到了充分反映。威尔逊认为,行政管理工作是置身于政治所特有的范围之外的,行政管理的问题并不属于政治问题,虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。威尔逊进一步指出,政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动,而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动,因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。可见,威尔逊已经对政治和行政做出了明确区分。
④官僚制或科层制理论由德国著名的社会学家马克斯·韦伯在其发表的《论官僚制》(1911)一文中提出。马克斯·韦伯认为,官僚制或科层制是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织结构形式。
①以英国为例,1979年撒切尔夫人上台时,英国的国内生产总值为负增长,通货膨胀率高达10%。公共收入停顿,而公共开支却在不断上涨,政府的花费占到国内生产总值的44%,这反映了政府机构的臃肿状况。总之,当时公众对政府的信任急剧下降。
②20世纪80年代,撒切尔夫人执政后强力推行政府公共行政改革,使英国经济开始逐渐复苏,失业率远低于欧洲大陆的德国和法国,政府的行政效率和公共服务的质量显著提高,公众心中的政府形象也明显改善。
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④珍妮特·V.登哈特和罗伯特·B.登哈特认为,新公共服务理论的主要内容是：第一,政府的作用是服务而不是掌舵；第二,公共利益是目的,而不是副产品；第三,战略地思考,民主地行动；第四,服务于公民,而不是顾客；第五,责任不是一个简单的概念；第六,尊重人的价值,而不仅仅是重视生产力的价值；第七,尊重公民与公共服务的价值,重于企业家精神的价值。
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②政府影响和主导经济主要是通过财政活动和其他行政活动,而在财政活动中,地方政府政府承担了主要的职责。
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②需要说明的是,在与国际比较中,我国的社会文教费并不包括住房补贴支出,使得几组数据之间缺乏一定的可比性,但我们相信,这并不影响对总体趋势的分析。
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②迟福林(2005)认为,我国正处于全社会公共需求深刻变化的关键时期,这体现在：(1)广大社会成员对缩小收入差距,实行社会再分配的基本公共需求比以往任何时期都更强烈；(2)义务教育、公共医疗已成为当前多数社会成员主要的公共需求；(3)就业和社会保障已成为全社会重要的公共需求；(4)公共安全越来越开始成为全社会成员普遍的公共需求；(5)随着利益关系的变化,合理的、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员,特别是弱势群体的公共需求。
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②实际上,正如前面所分析的,与人民群众日益增长的公共需求相比,与构建和谐社会的要求相比,以及与其他福利国家财政投入相比,我国中央政府的公共服务财政投入还有一定的距离。但我们欣喜地看到,中央政府正朝服务型政府迈进。
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②据《南方都市报》报道,截至2010年4月24日,除上海和西藏外,我国29个省区市都公布了第一季度的经济成绩单。该数据显示,我国28个省区市(不包括新疆)第一季度GDP增速均超越全国11.9%的水平,其中更有18省区市的增速超过15%。这也可以说明地方政府为政绩而驱使加快经济增长。
③王永钦等(2007)对财政分权加相对绩效评价体制所产生的弊端进行了系统性或框架性的分析。在他们看来,这种体制的弊端主要包括：一是相对绩效的评估会造成代理人之间相互拆台的恶性竞争；二是,中国这样的大国,各地区之间存在较大的异质性,所以,相对绩效是一个噪声很多的指标；三是由于各地区之间先天的差异性,或者改革后享受的政策的差异性,会出现由收益递增效应导致的经济增长差异,这样就加大了相对绩效评估标准中的噪声；四是,在基于相对绩效评估的锦标赛下,赢家数量是有限的,而大部分是输家。我们更为关心的是这种体制对政府支出偏好或行为模式的影响。
①霍姆斯特罗姆和米尔格罗姆.多任务委托代理分析：激励合同、资产所有权和工作设计[C].企业的经济性质,上海：上海财经大学出版社,2003：314-332.
②在污染物总量减排方面,中央政府已出台了相关的政策措施。比如,国务院2007年11月签发了《“十一五”主要污染物总量减排评估办法》,该办法明确规定地方政府是污染物减排的责任主体,提出把染物总量减排评估纳入地方政府政绩之中。这说明中央政府为了实现经济社会的可持续发展,变革现有的以经济增长为主的绩效评估体制是可行的,同时也为基础教育、公共医疗、社会保障等其他公共服务供给指标引入政府绩效考核体系提供了可能性和参考性。
①2010年十一届全国人大第三次会议审议并最终高票通过了《关于修改<选举法)的决定》。这次“修选”,除具体事项的修改外,一项最重要的修改,就是选举法规定全国人大代表名额,由全国人大常委会根据各省、自治区、直辖市的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。相对于此前的城乡不同票同权,这次修改选举法使中国由此开启了选民平等、城乡“同票同权”的平等时代,实现了农民选举权的足额回归。专家纷纷指出,修改选举法是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容,将成为我国扩大人民民主,保证人民当家作主,发展社会主义民主政治的一大历史性进步。
②赵怡虹、李峰.基本公共服务地区间均等化：基于政府主导的多元政策协调[J].经济学家.2009,(5)：28-33.
①伍先江(2009)也认为,户籍制度的改革进程难以一步到位,而应渐进式推进。在户籍制度改革的具体实施进程中,应按照先小城镇后大中城市,先逐步放宽迁移政策,最后实现自由迁徙,先取消农转非,再逐步实行户口完全一体化管理。
① A.C.Pigou. Economics of Welfare[M].London:Macmillan.1929.
②当然,按照谁受益谁付费的原则,应该由那些受益的非辖区居民提供这笔补助款。但是,在很多情况下,要真正实现这一点是非常困难的。一是很难准确界定公共服务的受益范围；二是即使可以收费,也很难设计出一套低成本的收费机制(钟晓敏,1998)。从这个层面上说,由中央政府或省级政府提供财政补助可能是最为可行的办法。
③ Olson, Mancur, J r. The Principle of 'Fiscal Equivalence':The Division of Responsibilities among Different Levels of Government[J].A merican Economic Review.1969, (2):479-487.
①需要说明的是,这里的地方政府是一个整体的范畴。因为,从整体来考察的地方政府存在着收不抵支的财政缺口,但这并不排斥某些地方政府存在着收大于支的财政盈余。
② Buchanan J M. Federalism and fiscal equity[J].American Economic Review.1950,(4):588.
① Oates W E. Fiscal Federalism[M]. New York:Harcourt Brace Jovanovich.1972,83.
② Aronson J R. Public Finance[M]. New York:McGraw-Hill,lnc.1985,166.
③财政均等化包括纵向财政均等和横向财政均等,若无特别说明,本文分析的财政均等化指的是横向财政均等的概念。此外,财政均等化程度也代表了地区之间基本公共服务的均等化程度。因为,各辖区居民享受的公共服务主要由两部分构成：一部分是由中央政府提供的全国性公共服务：另一部分是各地方政府提供的地方性公共服务,其主要取决于各地方政府的财政能力。财政能力差异是导致地区之间公共服务供给水平差异的主要原因。所以说,财政均等化与地区之间基本公共服务均等化属于同一范畴。
①沙安文、乔宝云.政府间财政关系：国际经验评述[C].北京：人民出版社.2006,133.
①此改革方案受李齐云(2003,347页)思想的影响,他认为,税收返还的切割比例在初始年度可以为10%,以后逐年增大切割比例,如每年增加2个百分点,切割到一定比例,可以实现与规范体制并轨。
②刘剑、张筱峰.完善我国政府间财政转移支付制度的政策建议[J].中国软科学.2002,(9)：13-18.
①李齐云.分级财政体制研究[M].北京：经济科学出版社.2003,273-274.
① Buchanan M.James. Federalism and Fiscal Equity[J]. American Economic Review.1950, (4):583-599.
② Boadway,Robin.Revisiting Equalization Again:Representative Tax System vs Macro Approaches.Working Paper.Institute of Intergovernmental Relations,Queen's University,Kingston,On,Canada,2002.
①例如,加拿大和德国选择了均衡政府间的财政能力,保证各州政府拥有不低于全国某一水平的财政收入；英国选择的是均衡地区间人均财政支出；澳大利亚则选择了均衡政府间的收入能力和支出需求的差异,通过测算各州的财政能力和支出需求,致力于缩小两者的缺口。
② Anwar Shah. A Fiscal Need Approach to Equalization[J].Canadian Public Policy.1996,(2):99-115.
③李齐云.分级财政体制研究[M].北京：经济科学出版社.2003,348-349.
④ Anwar Shah. A Fiscal Need Approach to Equalization[J].Canadian Public Policy.1996,(2):99-115.
①李齐云.分级财政体制研究[M].北京：经济科学出版社.2003,349-350.
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