省直管县财政体制改革研究
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摘要
20世纪90年代中期以来,区域发展竞争日趋激烈,并伴随着大量同区域经济体化进程相悖的诸如地方保护主义、行政区经济等现象,此时社会迫切期待体制改革出现重大进展,而行政体制改革又迟迟没有取得结构性突破,于是从“市管县”到“省管县”体制改革,开始成为人们关注中国行政管理体制改革的一个视线焦点。而在“市管县”向“省管县”体制迈进的过程中,选择从何处切入,是对理论界提出的一个重大课题,也是对决策者的一次严峻考验。“县乡财政困难”的突现,瞬时引起中央政府、学界和社会的高度关注,于是“省直管县”财政体制改革呼之欲出,迈出了中国行政体制改革极为关键的一步,成为我国深化行政管理体制改革的重要突破口和关键着力点。“省直管县”财政体制改革作为中国体制改革系列的“经济板块”,再一次印证了中国改革开放以来,在改革路径上,由经济体制“倒逼”行政体制的演变轨迹,契合了我国当前改革的一般规律。作为一种制度创新,它是一项复杂的系统工程,它的成败对整个行政体制改革具有先导性和全局性的意义。
论文采取“问题导向”的研究范式,遵循“提出研究问题→为什么改→是什么→成效如何→怎么改”的研究思路,着眼于地方财政体制但又不局限于地方财政体制,而是以更宽广的视野,将省直管县财政体制改革置于我国行政体制改革的背景之下进行研究。从文献梳理入手,找出论文研究的切入点,即“提出研究问题”：对省直管县财政体制改革的理论资源进行分析,旨在为省直管县改革提供理论支撑,即改革的“理论依据是什么”；从表层和深层两个方面对改革的动因进行分析,意在说明“为什么改”,在此基础上,提出“政府理性陷阱”假说,作为改革动因分析的新视角,并将其作为市管县体制的终结和省管县改革的逻辑起点;接着对当前各省改革的政策文本进行归纳梳理,找出共出性和差异,目的是展现省直管县财政体制改革到底是个什么样的框架,即描绘改革“是什么”的问题；为使改革顺利进行,改革涉及的相关主体即地方政府行为不可忽视,它对改革起到一定的推动和延缓作用,运用博弈论方法对省级与市级、市级与县级、省市县三方的政府行为进行博弈分析,并试图得出一些有益的结论和建议；尝试从省、市、县三维视角构建“三维”评价指标体系和体制效应模型,对省直管县财政体制效应进行实证分析,即改革“成效如何”的问题,避免了以往研究中县域一隅的狭隘视野,把省直管县财政体制改革作为一个“整体”,而非分割,来系统研究；在前述分析的基础上,对改革中存在的问题进行深度剖析,结合当前改革实际,进行改革路径设计和前瞻研究,即“怎么改”的问题。
论文的可能创新点有：(1)拟提出“政府理性陷阱”假说,将其作为“市管县’体制终结和“省直管县”财政体制改革的逻辑起点；(2)试图从省、市、县三维视角对改革路径进行设计,避免了县域一隅的狭隘视野；(3)尝试建立省直管县财政体制效应“三维”评价指标体系,构建体制效应模型,力求在实证分析的基础上为改革路径设计提供一些有益的分析结论；(4)将“省管县”财政体制改革置于当前区域经济一化体、中国行政体制改革和政府职能转变的背景下进行研究,遵循了由县域到区域、由区域到省域、由财政体制到行政体制、由理顺地方政府间财政关系到政府职能转变的研究路径。
Regional development competition is becoming intense increasingly since the nineteen ninties metaphase, and accompanied by a large of phenomenon such as local protectionism, administrative area economy.that contradicts with the regional economic integration, this moment, the society urgently expect to system reform can be progressed significantly, and the reform of the administrative system has never get a structural break, then from the "City governing county"to "province governing county"system reform, has become a focus of attention in Chinese administrative system reform.While in the "city governing county to province governing county"processing, starting from where, is not only an important subject of theoretical circles, but also a severe test for policymakers. When the emergence of the financial difficulties of county and township",it attentioned instantaneously by the central government, academic circles and society.so the"province governing county"reform of the financial system, taking the Chinese administrative system reform is a crucial step, become an important breakthrough and the key point for deepening the administrative system reform."Province governing county" reform of the financial system as China Reform Series "economy", again confirmed the evolution of economic system " Daobi " administrative system on the reform route since reformed and open policy. In accordance with the general law of China's current reform. As a system innovation, it is a complicated system engineering, it plays a guiding and global significance of the administrative system reform.
The paper take on the research paradigm of problem oriented. Research ideas followed by "to bring forward the problem studying, why reform,how feffect,how reform". Focusing on the local financial system but not limited to it, In a broader perspective to study thc"province governing county"reform of the financial system under the background of country the reform of the administrative system.Start with document carding, find out the point of penetration that the thesis studies, be"to bring forward the problem studying"; Analysis the theory resource of province governing county reform of the fiscal system,aiming at Provide theory prop up to reforming, namely"What being the theory basis reforming is";From two aspects to analysis of the causes of surface and deep reform, to explain " why reforming ", on this basis, put forward the hypothesis of "the government rationality trap"as new point of view the reform causes analysis, and the logical starting point of the"city governing county"system and the end of the province tube county reform;Concludes and carding the current provincial reform text, to find out the similarities and differences, the purpose is to demonstrate the direct control of the county finance system reform exactly is a what kind of framework, which depicts the reform of the "what reforming is";ln order to make the reform smoothly, the local government behavior can not be ignored, it is to reform to play certain promotion and delaying, the paper analysis the government behavior by using the game theory method of provincial and municipal, municipal and county, provincial and municipal and county three party.Try from the province, municipal, county, three-dimensional perspective to construt the "Three-dimensional"evaluation index system and the system effect model,makes an empirical study on the effect of county finance system reform, namely"howeffect", avoid the corner of the county narrow field of vision in the past research, make the reform of the financial system as a whole rather than the segmentation to research; on the basis of above analysis, combined with the current reform practice to depth analysis of the problems existing in the reform,and to path design and prospective study of reform, namely "how to reform" problem.
The innovation of this thesis points:(1)proposed a"government rationality trap"hypothesis. as the logic starting point of "the end of municipal governing county" system and"province governing county" fiscal system reform, but also the starting point of research;(2)Try from the province, municipal, county,3D view overlooking the"province governing county"reform of the financial system, to avoid the narrow corner of county, and tried to3D path design of province governing control of the fiscal system reform;(3)To try to establish the effect of evaluation index system from the provincial, municipal, county, three-dimensional perspective, establishing the system model, in order to provide some useful conclusions for the reform path on the basis of the empirical analysis;(4)The research of the "province governing county "re form of the financial system under the background of Chinese reform of the administrative system and the functions of the government. Realized by the county to the region, from regional to provincial, riom the financial system to the administrative system, by local governmental fiscal relations to the transformation of government functions.
论文采取“问题导向”的研究范式,遵循“提出研究问题→为什么改→是什么→成效如何→怎么改”的研究思路,着眼于地方财政体制但又不局限于地方财政体制,而是以更宽广的视野,将省直管县财政体制改革置于我国行政体制改革的背景之下进行研究。从文献梳理入手,找出论文研究的切入点,即“提出研究问题”：对省直管县财政体制改革的理论资源进行分析,旨在为省直管县改革提供理论支撑,即改革的“理论依据是什么”；从表层和深层两个方面对改革的动因进行分析,意在说明“为什么改”,在此基础上,提出“政府理性陷阱”假说,作为改革动因分析的新视角,并将其作为市管县体制的终结和省管县改革的逻辑起点;接着对当前各省改革的政策文本进行归纳梳理,找出共出性和差异,目的是展现省直管县财政体制改革到底是个什么样的框架,即描绘改革“是什么”的问题；为使改革顺利进行,改革涉及的相关主体即地方政府行为不可忽视,它对改革起到一定的推动和延缓作用,运用博弈论方法对省级与市级、市级与县级、省市县三方的政府行为进行博弈分析,并试图得出一些有益的结论和建议；尝试从省、市、县三维视角构建“三维”评价指标体系和体制效应模型,对省直管县财政体制效应进行实证分析,即改革“成效如何”的问题,避免了以往研究中县域一隅的狭隘视野,把省直管县财政体制改革作为一个“整体”,而非分割,来系统研究；在前述分析的基础上,对改革中存在的问题进行深度剖析,结合当前改革实际,进行改革路径设计和前瞻研究,即“怎么改”的问题。
论文的可能创新点有：(1)拟提出“政府理性陷阱”假说,将其作为“市管县’体制终结和“省直管县”财政体制改革的逻辑起点；(2)试图从省、市、县三维视角对改革路径进行设计,避免了县域一隅的狭隘视野；(3)尝试建立省直管县财政体制效应“三维”评价指标体系,构建体制效应模型,力求在实证分析的基础上为改革路径设计提供一些有益的分析结论；(4)将“省管县”财政体制改革置于当前区域经济一化体、中国行政体制改革和政府职能转变的背景下进行研究,遵循了由县域到区域、由区域到省域、由财政体制到行政体制、由理顺地方政府间财政关系到政府职能转变的研究路径。
Regional development competition is becoming intense increasingly since the nineteen ninties metaphase, and accompanied by a large of phenomenon such as local protectionism, administrative area economy.that contradicts with the regional economic integration, this moment, the society urgently expect to system reform can be progressed significantly, and the reform of the administrative system has never get a structural break, then from the "City governing county"to "province governing county"system reform, has become a focus of attention in Chinese administrative system reform.While in the "city governing county to province governing county"processing, starting from where, is not only an important subject of theoretical circles, but also a severe test for policymakers. When the emergence of the financial difficulties of county and township",it attentioned instantaneously by the central government, academic circles and society.so the"province governing county"reform of the financial system, taking the Chinese administrative system reform is a crucial step, become an important breakthrough and the key point for deepening the administrative system reform."Province governing county" reform of the financial system as China Reform Series "economy", again confirmed the evolution of economic system " Daobi " administrative system on the reform route since reformed and open policy. In accordance with the general law of China's current reform. As a system innovation, it is a complicated system engineering, it plays a guiding and global significance of the administrative system reform.
The paper take on the research paradigm of problem oriented. Research ideas followed by "to bring forward the problem studying, why reform,how feffect,how reform". Focusing on the local financial system but not limited to it, In a broader perspective to study thc"province governing county"reform of the financial system under the background of country the reform of the administrative system.Start with document carding, find out the point of penetration that the thesis studies, be"to bring forward the problem studying"; Analysis the theory resource of province governing county reform of the fiscal system,aiming at Provide theory prop up to reforming, namely"What being the theory basis reforming is";From two aspects to analysis of the causes of surface and deep reform, to explain " why reforming ", on this basis, put forward the hypothesis of "the government rationality trap"as new point of view the reform causes analysis, and the logical starting point of the"city governing county"system and the end of the province tube county reform;Concludes and carding the current provincial reform text, to find out the similarities and differences, the purpose is to demonstrate the direct control of the county finance system reform exactly is a what kind of framework, which depicts the reform of the "what reforming is";ln order to make the reform smoothly, the local government behavior can not be ignored, it is to reform to play certain promotion and delaying, the paper analysis the government behavior by using the game theory method of provincial and municipal, municipal and county, provincial and municipal and county three party.Try from the province, municipal, county, three-dimensional perspective to construt the "Three-dimensional"evaluation index system and the system effect model,makes an empirical study on the effect of county finance system reform, namely"howeffect", avoid the corner of the county narrow field of vision in the past research, make the reform of the financial system as a whole rather than the segmentation to research; on the basis of above analysis, combined with the current reform practice to depth analysis of the problems existing in the reform,and to path design and prospective study of reform, namely "how to reform" problem.
The innovation of this thesis points:(1)proposed a"government rationality trap"hypothesis. as the logic starting point of "the end of municipal governing county" system and"province governing county" fiscal system reform, but also the starting point of research;(2)Try from the province, municipal, county,3D view overlooking the"province governing county"reform of the financial system, to avoid the narrow corner of county, and tried to3D path design of province governing control of the fiscal system reform;(3)To try to establish the effect of evaluation index system from the provincial, municipal, county, three-dimensional perspective, establishing the system model, in order to provide some useful conclusions for the reform path on the basis of the empirical analysis;(4)The research of the "province governing county "re form of the financial system under the background of Chinese reform of the administrative system and the functions of the government. Realized by the county to the region, from regional to provincial, riom the financial system to the administrative system, by local governmental fiscal relations to the transformation of government functions.
引文
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74中南财经政法大学.中国地方财政发展研究报告(2010).北京：纤济科学出版社,2010.12：62.
75庞明礼，刘东红等．《省直管县制度设计和实施路径的研究报告》（教育部人文社会科学研究项日，项目编号：07JC10003)。四川财政厅的李达昌撰文认为，收入少、负担重、财源枯、增支多是当时内地农业大县财政状况的真实写照。县级财政的严重困难已经在相当程度上影响到当地经济建设和各项社会事业的发展，原因在于：一方面，长期以来农业的比较效益低，在工业发展迟缓的条件下，这些县的财政难有大幅度增收：另一方面，国家出台的政策都需要各种配套资金，都要县财政消化和负担，致使支出的增长大大超过收入的增长。他提出，要以“先富基层、再富上级财政”为指导思想，通过发展经济、加强扶持、完养体制和严格管理实现县乡财政解困：详见：李达昌.县级财政：困难和出路[J]．财贸经济，1991，(4)：28-32:舒振发．县级财政的困难与对策[J].财会月刊，1990，（7）：14-15．
76河南省财政厅内部稿.《河南省人民政府完善省市县财政体制的通知》(2008).
77庞明礼,刘东红等.《省直管县制度设计和实施路径的研究报告》(教育部人文社会科学研究项目,项目编号：07JC10003).
78李丽辉.中央对地方转移支付效果明显,财政困难县从791个减至27个[N].人民日报,2007-12-16(1).
79三奖一补：“三奖”即是对财政困难县政府增加本级税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励,对县乡政府精简机构和人员给予奖励,对产粮大县给予奖励;“一补”即是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。
80冯蕾.三年内：从791到27--全国财政困难县数量变化追记[N].光明日报,2007-8-22(7).
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83庞明礼,刘东红等.《省直管县制度设计和实施路径的研究报告》(教育部人文社会科学研究项目,项目编号：07JC10003).
84所谓“强县扩权”,是指对经济发展较快的县(市)进行扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,进而解决“市刮县”、“市卡县”等问题的地方政改举措。其核心是通过财政体制的“扁平化”,逐步带动行政体制的“扁平化”。最终合理定位政府职能,实现政府机构的精简,降低行政运行成本,并提升整个经济社会的统筹和谐水平。“强县扩权”的改革尝试,是地方政府辖区的最优规模的探索过程,是省直管县前的有序过渡。
85弱县放权是指对一些经济发展水平较低的县(市),下放部分经济和社会管理权,给其更大的经济自主权,增强其发展的内在动力,以实现经济的快速发展。
86所谓“扩权强县”,是指数年前就开始在浙江等地实施的一种政府财政体制改革,这一改革的核心内容就是通过直接下放和委托下放扩大县一级政府的相关权力,以使县一级政府具有更大的自主权,从而为实现县一级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。
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93Yangzhong, Local Government and Politics in China; Challenges from Below, M. E., Sharpe, Inc.2004, p.57.
94本节的部分内容是作者在参与《庞明礼,刘东红等.省直管县制度设计和实施路径的研究报告(教育部人文社会科学研究项目,项目编号：07JC10003)》相关研究内容的基础上,根据当前改革实践的最新进程和最新政策内容修改而成的。
95这24个省(区)包括中部的安徽、江西、湖南、湖北、河南、山西6省,东部的河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、河南7省,东北的黑龙江、吉林、辽宁3省,西部的陕西、四川、甘肃、云南、青海、贵州、广西、宁夏省8省。北京、天津、上海、重庆四个直辖市所辖县不在本论文研究范围之列。
96 1099个财政省直管县是根据现有可得资料整理而得。
97 根据2012中国统计年鉴,全国共有县级行政区划数2853个,减去市辖区853个和北京、上海、天津、重庆四个直辖市所辖25个县(自治县)后,县级区划数量为1971个。1099÷1971×100%=55.75%.
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102“逆反应”,指省级政府会根据市级对改革政策的贯彻情况而作出相应的被动反应。
103泽尔腾(Selten,1965)通过对动态博弈的分析完善了纳什均衡的概念,引入“子博弈精炼纳什均衡”(subgame perfect Nash equilibrium).这个概念的中心意义是将纳什均衡中包含的小可置信的威胁剔除出去产,从而给出动态博弈结果的个合理预测。简单地说,子博弈精炼纳什均衡要求均衡战略的行为规则在每一个信息集上都是最优的。
104 中南财经政法大学.中国地方财政发展研究报告(2010).北京：经济科学出版社,2010.12：115.
105 县域经济基本竞争力概念来源于中郡县域经济研究所《关于县域经济基本竞争力评价》。
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74中南财经政法大学.中国地方财政发展研究报告(2010).北京：纤济科学出版社,2010.12：62.
75庞明礼，刘东红等．《省直管县制度设计和实施路径的研究报告》（教育部人文社会科学研究项日，项目编号：07JC10003)。四川财政厅的李达昌撰文认为，收入少、负担重、财源枯、增支多是当时内地农业大县财政状况的真实写照。县级财政的严重困难已经在相当程度上影响到当地经济建设和各项社会事业的发展，原因在于：一方面，长期以来农业的比较效益低，在工业发展迟缓的条件下，这些县的财政难有大幅度增收：另一方面，国家出台的政策都需要各种配套资金，都要县财政消化和负担，致使支出的增长大大超过收入的增长。他提出，要以“先富基层、再富上级财政”为指导思想，通过发展经济、加强扶持、完养体制和严格管理实现县乡财政解困：详见：李达昌.县级财政：困难和出路[J]．财贸经济，1991，(4)：28-32:舒振发．县级财政的困难与对策[J].财会月刊，1990，（7）：14-15．
76河南省财政厅内部稿.《河南省人民政府完善省市县财政体制的通知》(2008).
77庞明礼,刘东红等.《省直管县制度设计和实施路径的研究报告》(教育部人文社会科学研究项目,项目编号：07JC10003).
78李丽辉.中央对地方转移支付效果明显,财政困难县从791个减至27个[N].人民日报,2007-12-16(1).
79三奖一补：“三奖”即是对财政困难县政府增加本级税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励,对县乡政府精简机构和人员给予奖励,对产粮大县给予奖励;“一补”即是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。
80冯蕾.三年内：从791到27--全国财政困难县数量变化追记[N].光明日报,2007-8-22(7).
81财政部关于印发《关于切实缓解县乡财政困难的意见》的通知(财预(2005]5号).
82李萍.财政体制简明图解[M].北京：中国财政经济出版社,2010.5：172-177.
83庞明礼,刘东红等.《省直管县制度设计和实施路径的研究报告》(教育部人文社会科学研究项目,项目编号：07JC10003).
84所谓“强县扩权”,是指对经济发展较快的县(市)进行扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,进而解决“市刮县”、“市卡县”等问题的地方政改举措。其核心是通过财政体制的“扁平化”,逐步带动行政体制的“扁平化”。最终合理定位政府职能,实现政府机构的精简,降低行政运行成本,并提升整个经济社会的统筹和谐水平。“强县扩权”的改革尝试,是地方政府辖区的最优规模的探索过程,是省直管县前的有序过渡。
85弱县放权是指对一些经济发展水平较低的县(市),下放部分经济和社会管理权,给其更大的经济自主权,增强其发展的内在动力,以实现经济的快速发展。
86所谓“扩权强县”,是指数年前就开始在浙江等地实施的一种政府财政体制改革,这一改革的核心内容就是通过直接下放和委托下放扩大县一级政府的相关权力,以使县一级政府具有更大的自主权,从而为实现县一级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。
87汪宇明.中国省直管县市与地方行政区划层级体制的改革研究[J].人文地理,2004(6)：71-74.
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90参见何显明.市场化进程中的地方政府行为逻辑[M].北京：人民出版社,2008.
91何显明.省管县改革：绩效预期与路径选择——基于浙江的个案研究[M].上海：学林出版社,2009.12：55-56.
92辛向阳.大国诸候——中央与地方关系之结[M].北京：中国社会出版社,1996：5.
93Yangzhong, Local Government and Politics in China; Challenges from Below, M. E., Sharpe, Inc.2004, p.57.
94本节的部分内容是作者在参与《庞明礼,刘东红等.省直管县制度设计和实施路径的研究报告(教育部人文社会科学研究项目,项目编号：07JC10003)》相关研究内容的基础上,根据当前改革实践的最新进程和最新政策内容修改而成的。
95这24个省(区)包括中部的安徽、江西、湖南、湖北、河南、山西6省,东部的河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、河南7省,东北的黑龙江、吉林、辽宁3省,西部的陕西、四川、甘肃、云南、青海、贵州、广西、宁夏省8省。北京、天津、上海、重庆四个直辖市所辖县不在本论文研究范围之列。
96 1099个财政省直管县是根据现有可得资料整理而得。
97 根据2012中国统计年鉴,全国共有县级行政区划数2853个,减去市辖区853个和北京、上海、天津、重庆四个直辖市所辖25个县(自治县)后,县级区划数量为1971个。1099÷1971×100%=55.75%.
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101庞明礼.“省管县”：中国地方行政体制改革的趋势?[J].中国行政管理,2007,(6)：21-25.
102“逆反应”,指省级政府会根据市级对改革政策的贯彻情况而作出相应的被动反应。
103泽尔腾(Selten,1965)通过对动态博弈的分析完善了纳什均衡的概念,引入“子博弈精炼纳什均衡”(subgame perfect Nash equilibrium).这个概念的中心意义是将纳什均衡中包含的小可置信的威胁剔除出去产,从而给出动态博弈结果的个合理预测。简单地说,子博弈精炼纳什均衡要求均衡战略的行为规则在每一个信息集上都是最优的。
104 中南财经政法大学.中国地方财政发展研究报告(2010).北京：经济科学出版社,2010.12：115.
105 县域经济基本竞争力概念来源于中郡县域经济研究所《关于县域经济基本竞争力评价》。
106 2010中国地方财政发展研究报告.北京：纤济科学出版社会,2010.12：119
108http;//www.zhoukou.gov.cn/zk xxgk/
109来源于2013年《周口市政府工作报告》。
110数据来源于美国人口普查局,"2007 census of government"
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