县级政府能力及其评价体系研究
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摘要
系统是由相互联系、相互依赖的子部分组成的,在与环境进行互动时,通过输入、转换和输出与环境进行信息、能量和材料等的交换。政府作为一种公共组织,也是一个投入产出的转换器。因此,政府能力就可以理解为政府为达到某项职能,在输入一一转换一一输出的过程中有效地采取并促进集体行动的能力,是政府的结构、人力、制度等各个要素的综合反映,其主要划分为资源汲取能力、资源管理能力和资源运用能力。当前,理论界主要是从结果导向的绩效角度来衡量政府职能履行的效果,绩效可能是一个反映能力情况的好指标,但并不能反映能力的哪个方面特别强或特别弱,也没有揭示能力的哪个方面应该对一个更好的或失败的表现负责。因此,如果没有充分分解政府能力,没有找到不同分析层次的指标和基准点来进行评估,就难以评估哪些过程是失败的,哪里需要额外的支持。了解这些不同层面的分析、设计衡量方法来评估每个层面的过程对于提出更好、更有效率的提高政府能力的措施至关重要。
制度是嵌入政治经济组织结构中的规制性、规范性和文化认知性要素。它形塑行为主体的价值偏好,是隐藏在其行为背后的运行机理和内在逻辑,构建了对行为主体特定的激励结构。政府能力的土壤是制度,其产生于并受制于一定的制度环境。对县级政府能力具有直接影响的制度环境主要涉及权力运行规则、财税制度、干部管理制度、绩效考核制度、行政文化、意识形态等。县级政府能力评价是根据能力分析框架,通过纵横交织的指标,将政府能力之现状通过数字的形式展现出来,而制度研究关注的是这些数字背后更为深层次的原因以及能力是如何建构或塑造的。因此,二者结合可以避免县级政府能力研究的静态化和封闭化,也增加了定量研究的解释力度。
根据政府能力的“汲取一一管理一一运用”模型,以县级政府发展经济和提供公共服务为例,设计出一套兼具效度和指导度的县级政府能力评价体系。指标体系由南开大学、华中科技大学、郑州大学、华中师范大学等相关领域的专家学者和县级政府工作人员进行效度打分,结果表明其内容恰当,效度较高,再经过专家赋权,构建出完整的政府能力评价体系,并以河南省四个县为例进行实证研究。实证研究主要包括县级政府能力评价体系的运用及制约县级政府发展经济和提供公共服务能力制度性缺陷的分析。当前,地方经济仍处于政府主导型发展模式,政府主要是以招商引资和大项目建设为核心推动经济发展。因此,县级政府发展经济的能力与其汲取资源的能力高度相关。而在以“GDP”为核心的绩效考核和高度集权的干部人事管理制度下,县级政府提供公共服务的能力不但受制于汲取资源和管理资源的能力,更受制于政府执政理念和其行为偏好。
县级政府能力的变异其原因在于其背后制度的支撑作用依然存在。在“绩效——晋升”的激励机制之下,县级政府的效用目标已经围绕其特殊的利益需求展开,即财政收入最大化,领导晋升机会最大化。市场、竞争、利益、效率等观念伴随着市场经济的建立逐步获得认同,分税制改革、行政审批权的下放直接地激发了地方政府参与经济建设,获取财政收入的积极性。但是,政治上位的政治与行政一体化下,政治权威始终笼罩着行政。高度集权的干部管理与层层下压的绩效考核形成了契合。县级政府在上级政府刚性约束的压力强势之下,在社会公众满足其自身需求的压力弱势之下,在社会公众监督无力之下,其能力的实然逻辑已经有为其特殊利益服务的明显趋势。县级政府责任的泛经济化,重经济建设,促经济发展,轻公共服务,缓民生改善,陷入了狂热追求原始资本积累的怪圈。与强烈汲取资源的欲望形成鲜明对比的是,其内部各种管理、制度和程序不完善。同时,县级政府在财政收入最大化的偏好下和企业已经有了共同的效用目标,二者形成利益共享同盟,造成了公共政策偏袒强势利益集团而忽视弱势群体的利益。
在理想状况之下,县级政府能力一是要认真领会上级政策,科学规划本地发展,合理汲取资源；二是要注重政府内部建设,完善各种规章制度和工作流程,形成有效的协调机制；三是要明确自身职责,努力在其职责范围之内取得良好的绩效。事实上,在压力与激励的双重作用下,在法治和公众监督的双重缺失下,县级政府既会对中央(上级)政策进行选择性执行,也会对公共利益选择性接纳。而其在能力建设上所遵循的原则是控制资源,主导经济发展。因此,要纠正县级政府能力变异,就要在构建限制政府权力的法治、遵循官僚理性原则加强其内部功能建设的前提下,健全科学有效的绩效管理、扩大公众参与、强有力地追究责任以及严格地依法行政,这也是确保县级政府能力回归公众理性的必然途径。
System is composed of interconnected, interdependent parts and it exchanges information, energy and materials with environment through inputting, transforming and outputting. As a public organization, the government is also an input-output converter. So government capacity can be understood as the abilities to effectively promote collective action through "input-conversion-output" in order to achieve some function, which is a synthesis of structure, human, institution and other elements of the government. Government capacity includes resource acquisition capability, resource management capability and resource utilization capability. Currently, theorists measure the effect of government's functions from the result-oriented performance perspective. Performance may be a good indicator of capability, but it can't reflect the advantages and disadvantages of the capability or reveal which aspects should be responsible for a better or failure performance. So it's important to decompose government capacity, find different levels of indicators and benchmark. Different levels of analysis and designing measure methods are essential to proposing better and more efficient steps to improve the capacity of government.
Institution is regulative, normative and cultural cognition factors, which is embedded in the political and economic organization structure. Institution is operation mechanism and internal logic of the behavior, which shapes the value preference and builds specific incentive structure. So the soil of government capacity is institution. Government capacity is subject to certain institution conditions. Institution conditions, including operation rules of power, fiscal and taxation institution, cadre management institution, performance appraisal institution, ideology and administrative culture, have a direct impact on the capacity of county-level government. According to the capacity analysis framework, county government capacity evaluation uses digital to show the present government capability by cross-cutting indicators. But institutional research focuses on the deeper reasons behind these numbers and how the capacity status constructed or shaped. So the combination of the two ways can avoid the static and closed study, and it can increase the explanatory power of quantitative research.
Taking county government capacity on economic development capacity and public service supply as an example, the author designs an set of effective and guiding evaluation system of the county-level government capacity, according to "drawing-managing-utilizing" model. Experts and scholars in relevant fields from Nankai University, Huazhong University of Science and Technology, Zhengzhou University, Huazhong Normal University etc. and county governments grade the validity of the index system, which result shows that it has appropriate content and high validity. Then the experts set the weight of indicators. Based on the complete government capacity evaluation system, the author carries out empirical study taking four county governments in Henan Province as an example. The empirical study includes the use of the county government capacity evaluation system and institutional defects analysis of restricting the ability of developing the economy and supplying the public service. At present, the local economy development still follows the government-leading model, and the governments mainly promote economic development through investment and large projects. Therefore, the ability of county government economic development is highly related to resource acquisition. In the control of the performance appraisal with "GDP" as its core and the cadre management institution with highly centralization, county government public service providing ability is not only subject to resource acquisition, but also more constrained by governing idea and behavior preferences.
Variation of county government capacity is because of supporting role of the institution that still exists. At the mercy of the "performance-promotion" incentive mechanism, the utility target of county government has been around its special interests—that is fiscal revenue maximization and leaderships promotion opportunities maximization. The concepts of market, competition, efficiency and benefit have been accepted with the establishment of the market economy. At the same time, reform of the tax institution and devolution of administrative approval directly stimulate the local government to participate in economic construction and obtain fiscal revenue. In the case of political and administrative integration under the political strength, the political authority has always enveloped administration. The highly centralized cadre management and the pressure of performance appraisal form an entity. County government capacity has obviously serviced to its special interests trend, under the strong pressure of rigid constraints form the government at a higher level, the little pressure of the public to meet their own needs, and the weakness of public supervision. County government responsibility is economic—that is emphasizing economic construction, promoting economic development, contempting public service, slowing.down the people's livelihood and falling in a fanatically pursuing primitive accumulation of capital. The internal management and institution of county government are imperfect, in contrast with the strong desire of drawing resources. Under the revenue maximization of preference, county government and the enterprise have the common goal of utility and form the benefit sharing alliance, which causes public policy favoring strong group and ignoring vulnerable groups.
In the ideal situation, county government capacity must achieve three goals:the first is to grasp the superior policy earnestly, scientifically plan local development, and rationally draw resources; the second is to focus on the internal construction, and perfect various rules, regulations, work processes, and form effective coordination mechanism; the third is to clear its own responsibilities, and strive to achieve good performance within the scope of its duties. In fact, because of the dual function of pressure-motivation and dual absence of the rule of law and public supervision, the county government will not only selectively execute the central (superior) policy, but also will selectively accept public interests. The principle of local government capacity building is to control resources and lead the economic development. So improving scientific and effective performance management, expanding public participation, investigating into the responsibility effectly and administrating according to law strictly are the inevitable way to ensure the county government capacity to return to public reason on the premise of constructing the rule of law to limit government power and following bureaucratic rationality principle to strengthen its internal function.
制度是嵌入政治经济组织结构中的规制性、规范性和文化认知性要素。它形塑行为主体的价值偏好,是隐藏在其行为背后的运行机理和内在逻辑,构建了对行为主体特定的激励结构。政府能力的土壤是制度,其产生于并受制于一定的制度环境。对县级政府能力具有直接影响的制度环境主要涉及权力运行规则、财税制度、干部管理制度、绩效考核制度、行政文化、意识形态等。县级政府能力评价是根据能力分析框架,通过纵横交织的指标,将政府能力之现状通过数字的形式展现出来,而制度研究关注的是这些数字背后更为深层次的原因以及能力是如何建构或塑造的。因此,二者结合可以避免县级政府能力研究的静态化和封闭化,也增加了定量研究的解释力度。
根据政府能力的“汲取一一管理一一运用”模型,以县级政府发展经济和提供公共服务为例,设计出一套兼具效度和指导度的县级政府能力评价体系。指标体系由南开大学、华中科技大学、郑州大学、华中师范大学等相关领域的专家学者和县级政府工作人员进行效度打分,结果表明其内容恰当,效度较高,再经过专家赋权,构建出完整的政府能力评价体系,并以河南省四个县为例进行实证研究。实证研究主要包括县级政府能力评价体系的运用及制约县级政府发展经济和提供公共服务能力制度性缺陷的分析。当前,地方经济仍处于政府主导型发展模式,政府主要是以招商引资和大项目建设为核心推动经济发展。因此,县级政府发展经济的能力与其汲取资源的能力高度相关。而在以“GDP”为核心的绩效考核和高度集权的干部人事管理制度下,县级政府提供公共服务的能力不但受制于汲取资源和管理资源的能力,更受制于政府执政理念和其行为偏好。
县级政府能力的变异其原因在于其背后制度的支撑作用依然存在。在“绩效——晋升”的激励机制之下,县级政府的效用目标已经围绕其特殊的利益需求展开,即财政收入最大化,领导晋升机会最大化。市场、竞争、利益、效率等观念伴随着市场经济的建立逐步获得认同,分税制改革、行政审批权的下放直接地激发了地方政府参与经济建设,获取财政收入的积极性。但是,政治上位的政治与行政一体化下,政治权威始终笼罩着行政。高度集权的干部管理与层层下压的绩效考核形成了契合。县级政府在上级政府刚性约束的压力强势之下,在社会公众满足其自身需求的压力弱势之下,在社会公众监督无力之下,其能力的实然逻辑已经有为其特殊利益服务的明显趋势。县级政府责任的泛经济化,重经济建设,促经济发展,轻公共服务,缓民生改善,陷入了狂热追求原始资本积累的怪圈。与强烈汲取资源的欲望形成鲜明对比的是,其内部各种管理、制度和程序不完善。同时,县级政府在财政收入最大化的偏好下和企业已经有了共同的效用目标,二者形成利益共享同盟,造成了公共政策偏袒强势利益集团而忽视弱势群体的利益。
在理想状况之下,县级政府能力一是要认真领会上级政策,科学规划本地发展,合理汲取资源；二是要注重政府内部建设,完善各种规章制度和工作流程,形成有效的协调机制；三是要明确自身职责,努力在其职责范围之内取得良好的绩效。事实上,在压力与激励的双重作用下,在法治和公众监督的双重缺失下,县级政府既会对中央(上级)政策进行选择性执行,也会对公共利益选择性接纳。而其在能力建设上所遵循的原则是控制资源,主导经济发展。因此,要纠正县级政府能力变异,就要在构建限制政府权力的法治、遵循官僚理性原则加强其内部功能建设的前提下,健全科学有效的绩效管理、扩大公众参与、强有力地追究责任以及严格地依法行政,这也是确保县级政府能力回归公众理性的必然途径。
System is composed of interconnected, interdependent parts and it exchanges information, energy and materials with environment through inputting, transforming and outputting. As a public organization, the government is also an input-output converter. So government capacity can be understood as the abilities to effectively promote collective action through "input-conversion-output" in order to achieve some function, which is a synthesis of structure, human, institution and other elements of the government. Government capacity includes resource acquisition capability, resource management capability and resource utilization capability. Currently, theorists measure the effect of government's functions from the result-oriented performance perspective. Performance may be a good indicator of capability, but it can't reflect the advantages and disadvantages of the capability or reveal which aspects should be responsible for a better or failure performance. So it's important to decompose government capacity, find different levels of indicators and benchmark. Different levels of analysis and designing measure methods are essential to proposing better and more efficient steps to improve the capacity of government.
Institution is regulative, normative and cultural cognition factors, which is embedded in the political and economic organization structure. Institution is operation mechanism and internal logic of the behavior, which shapes the value preference and builds specific incentive structure. So the soil of government capacity is institution. Government capacity is subject to certain institution conditions. Institution conditions, including operation rules of power, fiscal and taxation institution, cadre management institution, performance appraisal institution, ideology and administrative culture, have a direct impact on the capacity of county-level government. According to the capacity analysis framework, county government capacity evaluation uses digital to show the present government capability by cross-cutting indicators. But institutional research focuses on the deeper reasons behind these numbers and how the capacity status constructed or shaped. So the combination of the two ways can avoid the static and closed study, and it can increase the explanatory power of quantitative research.
Taking county government capacity on economic development capacity and public service supply as an example, the author designs an set of effective and guiding evaluation system of the county-level government capacity, according to "drawing-managing-utilizing" model. Experts and scholars in relevant fields from Nankai University, Huazhong University of Science and Technology, Zhengzhou University, Huazhong Normal University etc. and county governments grade the validity of the index system, which result shows that it has appropriate content and high validity. Then the experts set the weight of indicators. Based on the complete government capacity evaluation system, the author carries out empirical study taking four county governments in Henan Province as an example. The empirical study includes the use of the county government capacity evaluation system and institutional defects analysis of restricting the ability of developing the economy and supplying the public service. At present, the local economy development still follows the government-leading model, and the governments mainly promote economic development through investment and large projects. Therefore, the ability of county government economic development is highly related to resource acquisition. In the control of the performance appraisal with "GDP" as its core and the cadre management institution with highly centralization, county government public service providing ability is not only subject to resource acquisition, but also more constrained by governing idea and behavior preferences.
Variation of county government capacity is because of supporting role of the institution that still exists. At the mercy of the "performance-promotion" incentive mechanism, the utility target of county government has been around its special interests—that is fiscal revenue maximization and leaderships promotion opportunities maximization. The concepts of market, competition, efficiency and benefit have been accepted with the establishment of the market economy. At the same time, reform of the tax institution and devolution of administrative approval directly stimulate the local government to participate in economic construction and obtain fiscal revenue. In the case of political and administrative integration under the political strength, the political authority has always enveloped administration. The highly centralized cadre management and the pressure of performance appraisal form an entity. County government capacity has obviously serviced to its special interests trend, under the strong pressure of rigid constraints form the government at a higher level, the little pressure of the public to meet their own needs, and the weakness of public supervision. County government responsibility is economic—that is emphasizing economic construction, promoting economic development, contempting public service, slowing.down the people's livelihood and falling in a fanatically pursuing primitive accumulation of capital. The internal management and institution of county government are imperfect, in contrast with the strong desire of drawing resources. Under the revenue maximization of preference, county government and the enterprise have the common goal of utility and form the benefit sharing alliance, which causes public policy favoring strong group and ignoring vulnerable groups.
In the ideal situation, county government capacity must achieve three goals:the first is to grasp the superior policy earnestly, scientifically plan local development, and rationally draw resources; the second is to focus on the internal construction, and perfect various rules, regulations, work processes, and form effective coordination mechanism; the third is to clear its own responsibilities, and strive to achieve good performance within the scope of its duties. In fact, because of the dual function of pressure-motivation and dual absence of the rule of law and public supervision, the county government will not only selectively execute the central (superior) policy, but also will selectively accept public interests. The principle of local government capacity building is to control resources and lead the economic development. So improving scientific and effective performance management, expanding public participation, investigating into the responsibility effectly and administrating according to law strictly are the inevitable way to ensure the county government capacity to return to public reason on the premise of constructing the rule of law to limit government power and following bureaucratic rationality principle to strengthen its internal function.
引文
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2 凯恩斯认为在三大基本心理规律(边际消费倾向递减规律、资本边际效率递减规律和流动偏好规律)的作用下,有效需求必然不足。为了解决有效需求不足,必须发挥政府作用,用财政政策和货币政策来实现充分就业。
3 [英]J·M·凯恩斯.预言与劝说.赵波,包晓闻译.南京：江苏人民出版社,1997.218.
4 [英]J·M·凯恩斯.凯恩斯文集(下卷).谢晓莹等翻译.北京：改革出版社，2000.338.
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1 布坎南在1986年出版的《自由、市场和国家》一书中认为,现代市场经济中由摩擦而阻碍效率的三个因素(信息制约,无票乘车者,策略性、欺诈性行为)就属于市场的根本性缺陷,这需要政府来解决。
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2 March J G, Olsen J P. The new institutionalism:organizational factors in political life. American Political Science Review:1984, Vol.78 (3):734-749.
3 March J G, Olsen J P. The new institutionalism:organizational factors in political life. American Political Science Review:1984, Vol.78(3):734-749.
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1 沈荣华.行政权力制约机制.北京：国家行政学院出版社,2006.4.
2 郭定平.政党与政府.杭州：浙江人民出版社,1998.24.
3 其中,国务院部(委、办、局)党组(党委)64个,省(区、市)政府工作部门党组(党委)1377个,市(地、州)政府工作部门党组(党委)1.5万个,县(市、区)政府工作部门党组(党委)7万个。
4 2008年中国共产党党内统计公报.人民日报,2009年7月2日04版.
1 2008年中国共产党党内统计公报.人民日报,2009年7月2日04版.
2 白钢,史卫民.中国公共政策分析(2003年卷).北京：中国社会科出版社,2003.273.
1 白钢,史卫民.中国公共政策分析(2003年卷).北京：中国社会科出版社,2003.278.
2 胡伟.政府过程.杭州：浙江人民出版社,1998.292.
3 胡伟.政府过程.杭州：浙江人民出版社,1998.292.
4 追求效率：承担执行功能的组织都包含很强的等级制特征,其重要原因在于等级制具有命令通道、信息沟通渠道、权限委托的途径、进行决策及追究行政责任的方式、分解目标和分工业务的秩序、解决和调整组织内部纠纷的途径等这些功能,而这些功能能够提高效率。合理性：合理性的核心在于人们在克服现实问题上的精神作用,并在具体实践中发现具有规律性的特定类型,符合这种特定类型的行为就可以说具有合理性。强调秩序和程序：程序和规则可以减少和排除组织中的不确定性行为，可以给组织运行和行政活动带来秩序,提高组织的效率；同时还可以提高组织的稳定性和透明度,可以排除行政上的随意性。(参见：金东日.行政与现代化：以中韩两国为例.天津：天津人民出版社,2004.31-33.)
5 邓博.当代中国县级政府权力配置研究：[博士学位论文].昆明：云南大学,2011.
6 王光明.县级农业决策理论与实践.济南：山东人民出版社,1990.3.
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1 我国人民法院一般按照行政级别来安置法官,设定法院的行政级别。如基层人民法院相当于行政的副处级,中级人民法院和高级人民法院则相当于副厅级和副省级,法院的法官享受相应的行政级别及与之对应的各种行政待遇。(参见：张劲松.政府关系.广州：广东人民出版社,2008.231.)
2 林尚立.国内政府间关系.杭州：浙江人民出版社,1998.301.
3 林尚立.国内政府间关系.杭州：浙江人民出版社,1998.301.
1 刘光大,莫勇波.论我国政府间纵向职权划分模式的战略选择——从行政性分权模式向法治性分权模式的转型.战略与改革,2006(11)：25-27.
2 所谓“三灯政策”：“见着绿灯赶快走”是指中央政府实行某些对地方经济发展有利的鼓励性经济政策,地方政府就赶快采取各种行动,以最大限度地利用政策：“见着黄灯抢着走”是指中央政府发出拟采取某些对地方经济不利的政策信号时,对方政府就抓住最后的机会,突击采取一些行动：“见到红灯绕着走”是指中央政府实行对地方的经济不利的限制性措施时,地方政府就采取灵活变通措施,以各种借口,绕开
中央政府政策的限制。(参见：熊文钊.大国地方—中国中央与地方关系宪政研究.北京：北京人学出版社,2005.84.)
1 地方财政对中央财政的依存度=中央净补助／地方财政支出,数据来源于《中国财政年鉴(2010)》，439，442-443。
1 [美]罗伊·鲍尔.中国财政政策——税制与中央及地方的财政关系.许善达等译.北京：中国税务出版社,2000.154.
2 瓦勒斯·奥茨(Wallace E. Oates)在1972年出版的《财政联邦主义》一书中通过一系列假定,将社会福利最大化表达为一个线性规划,并求解得出资源配置处于社会福利最大化时的一般均衡模型。在分析这个模型附加的限制条件时发现,在等量提供公共产品这个限制条件下,某种公共产品由地方政府提供优越于中央政府：“关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的——那么,让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民,则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”这就是所谓的奥茨分权定理。(参见：[美]瓦勒斯·奥茨.财政联邦主义.陆符嘉译.上海：译林出版社,2012.)
3 按照地方府决策的独立程度,财政分权主要包括三种类型：一是分散化,即中央政府将自身内部的责任分散给地区分支机构或地方行政部门；二是授权,即中央政府将一些政策决定权授予地方政府,地方政府作为中央政府的代理人,代表其执行某些职能；三是权力下放,权力下放是最充分的分权形式,地方政府在公共决策、财政筹资和管理等方面具有充分的权力,不仅掌握着执行的权力,而且有决定做什么的权力。传统财政分权理论所指的财政分权实际上是权力下放,并为西方市场经济国家广泛推行。(参见：刘卓珺.中国财政分权演进轨迹及其创新路径.改革,2010(6)：31-37.)
1 王贵秀.中国政治体制改革之路.郑州：河南人民出版社,2004.178.
2 这九类分别是：军队干部；文教工作干部：计划、工业工作干部：财政、贸易工作干部；交通、运输工作干部；农、林、水利工作干部；少数民族、宗教界的党外上层代表人物,各民主党派和无党派的民主人士,华侨民主人士,工商界代表人物,协商机关、民主党派机关、工商联、佛教协会、伊斯兰协会和国民文化协会的机关干部；政法工作干部：中共党委、群众团体工作干部。
3 中央组织部关于重新颁发《中共中央管理的干部职务名称表》的通知,中组发[1980]27号.1980年5月20日.
1 中央组织部关于修订中共中央管理的干部职务名称表的通知,中组发(1984)6号,1984年7月14日.
2 中共中央关于加强党的建设的通知.1989年8月28日.
3 中共中央关于加强党的建设,提高党在改革和建设中的战斗力的意见.1992年9月3日.
4 中央办公厅.深化干部人事制度改革纲要.2000年6月23日.
5 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定.2004年9月19日.
6 中共中央加强改进新形势下党建若干重大问题的决定.2009年9月18日.
7 中共中央办公厅2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要.2009年12月3日.
1 谢庆魁.当代中国政府.沈阳：辽宁出版社，1990.381.
2 林学启.完善干部分级分类管理体制.学习时报,2012年2月13日.
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1 金东日.论提升政府绩效的根本途径.天津社会科学,2005(5)：57-58.
2 国家发展改革委关于请各地区科学确定本地区“十一五”时期经济发展速度的通知,发改规划[2006]290号文.
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2 沈亚平,吴志成.当代西方公共行政.天津：天津大学出版社,2004.12.
1 王苹.当代中国行政文化建设.成都：四川出版集团巴蜀书社,2004.30.
1 公法文化是与私法文化相对应的一个概念,其区分来源于对法进行的公法与私法的划分。“公法文化本质上是一种刑事性(刑法化或国家化)的法律体系，私法文化则是一种民事性(民法化或私人性)的法律体系。”公法文化具体表现为：以宪法、行政法、刑法、经济法等公法为主要法律规范，公法规范形式化程度高,公法优先,私法是实现公法目的的手段。公法化总体精神呈现出权力至上、秩序第一、等级特权和义务本位的精神。私法文化具体表现为：以民法、商法等私法规范为主要法律规范,私法形式化程度高、私法优先,公法只是实现私法的目的的手段。私法文化总体精神表现为法律至上、正义第一、自由平等和权利本位的精神。(参见：张中秋.对中西法律文化的认识.民主与科学，2004(2)：30-31：高军,钟才君.中国公法文化传统的现代改造.贵州师范大学学报(社会科学版),2004(6)：10-13.)
2 张中秋.对中西法律文化的认识.民主与科学,2004(2)：30-31.
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4 在诺斯的制度变迁理论中,国家理论、产权理论和意识形态理论是其三大基石。国家理论说明产权是由国家界定的,产权理论说明一个国家的经济绩效取决于产权的有效性,但二者都没有成功解释“搭便车”的问题,而意识形态可以解释大量低效率安排长期存在的原因。诺斯认为,“在个机械理性主义的世界中制度没有必要存在：思想和意识形态也没有用：(经济的和政治的、有效市场成为经济体系的特征。然而,我们实际上只能拥有不完全信息,而且处理信息的能力有限,……在这样一个世界中,思想和意识形态对选择以及不完全市场所形成的交易成本具有重要作用。”(参见：[美]道格拉斯.C.诺斯.新制度经济学及其发展.路平,何纬译.经济社会体制比较,2002(5)：5-10.)在诺斯看来,意识形态基本实现了真理与价值的统一,是降低交易成本、避免“搭便车”的灵丹妙药。“任何一个成功的意识形态必须克服搭便车问题,其基本目的在于促进一些群体不再按有关成本与收益的简单的、享乐主义的和个人的计算来行事。这是各种主要意识形态的一个中心问题。”(参见：[美]道格拉斯.C.诺斯.经济史中的结构与变迁.陈郁等译.上海：上海人民出版社,1994.59.)
1 童世骏.意识形态新论.上海：上海人民出版社,2006.11.
2 中共中央关于经济体制改革的决定.1984年10月20.
1 党的十三大报告指出：“一切有利于生产力发展的东西,都是符合人民根本利益的,因而是社会主义所要求的,或者是社会主义所允许的,一切不利于生产力发展的东西,都是违反科学社会主义的,是社会主义所不允的。在这样的历史条件下,生产力标准就更加具有直接的决定意义。”(参见：沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告.1987年10月25日.)
2 马立诚,凌志军.交锋一一当代中国三次思想解放实录.北京：今日中国出版社,1998.160.
1 四分万言书的题目分别是《影响我国国家安全的若干因素》、《未来一二十年我国国家安全的内外形势及主要威胁的初步探讨》、《关于坚持公有制主体地位的若干理论和政策问题》和《1992年以来资产阶级自由化的动态和特点》。
1 李军鹏.责任政府与政府问责制.北京：人民出版社,2009.13.
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5 中国(海南)改革发展研究院.中国人类发展报告2007/08：惠及13亿人的基本公共服务.北京：中国对外翻译出版社,2008.26.
1 陈昌盛,蔡跃洲.中国政府公共服务：体质变迁与地区综合评估.北京：中国社会科学出版社,2007.103.
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5 顾海兵,王亚红.中国城乡居民收入差距“适度”之情景设定分析.山东社会科学,2009(2)：49-54.
6 周长城.生活质量的指标构建及其现状评价.北京：经济科学出版社,2009.255.
7 周长城.生活质量的指标构建及其现状评价.北京：经济科学出版社,2009.255.
1 关信平认为,在评价社会政策水平的指标中,政府年度开支总量衡量的是社会政策的总体规模；政府年度社会开支人均量,衡量的是社会政策的平均水平：政府年度社会开支占政府财政支出的比率,衡量的是社会政策在政府公共政策体系中的相对重要性程度；政府年度社会开支占GDP比重,则衡量了政府社会政策所调动的资源在全社会资源总量中所占的比例。(参见：关信平.社会政策概论.北京：高等教育出版社,2009.185.)
2 李红艳.九年义务教育巩固率.数据,2011(9)：88.
3 中国教育统计网,http://www.stats.edu.cn/tjzs/jc.htm.
4 国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知国办发[2001]74号.
5 河南省人民政府办公厅转发省编办、教育厅、财政厅关于河南省中小学教职工编制标准和河南省中小学教职工编制核定实施办法的通知.豫政办[2002]46号.2002年7月3日.
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1 据《D人民政府办公室关于对政府工作报告提出的2010年重要工作任务进行分解立项的通知》D政办(2010]21号；《D人民政府关于2011年政府工作报告目标任务责任分解的通知》D政[2011]20号；《D人民政府关于2012年政府工作报告目标任务责任分解的通知》D政[2012]8号文件整理。
1 审计署.部分县招商引资变相减免财政性收.中国新闻网,2012年6月8日.http://www.chinanews.com/gn/2012/06-08/3948664.shtml
2 根据《D市人民政府办公室关于对政府工作报告提出的2010年重要工作任务进行分解立项的通知》,D政办[2010]21号；《D市人民政府关于2011年政府工作报告目标任务责任分解的通知》,D政[2011]20号；《D市人民政府关于2012年政府工作报告目标任务责任分解的通知》D政[2012]8号文件整理。
1 金融办、教育局、国税局、国土局、财政局、移动公司、商业公司、行政服务中心、事管局、司法局、卫生局、人防办、质监局、工商局、文广局、房管中心、农机局、水利局、粮食局、旅游局、安监局、人社局、市社、接待办、统计局、民政局、农业局、风景局、公路局、电业局、地税局、林业局、畜牧局、规划局、审计局、信访局、人口委、爱卫办、残联、公共资源交易中心、体育局、气象局、疾控中心、新华书店、联通公司、盐业公司、烟草公司、财险公司、邮政局、电信公司、人寿保险公司。
2 D市人民政府办公室.关于元至7月份招商引资和项目建设进展情况的通报.D政办[2012]55号,2012年8月20日.
3 根据《D市人民政府办公室关于对政府工作报告提出的2010年重要工作任务进行分解立项的通知》,D政办(2010]21号：《D市人民政府关于2011年政府工作报告目标任务责任分解的通知》,D政[2011]20号；《D市人民政府关于2012年政府工作报告目标任务责任分解的通知》D政[2012)8号文件整理。
1 Y市经济社会发展考评办法(试行).Y市政府网.http://www.ly.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/zgly/pzfgb/201009/44982.html
2 X市招商引资考核激励办法.政(2012]37号,2010年6月21日.X政府网.http://www.smx.gov.cn/gk/xxgk03/xxgk0303/55736.ht
1 杨宏山.府际关系论.北京：中国社会科学出版社,2005.288.
2 马斌.政府间关系：权力配置与地方治理——以浙江省省、市、县政府间关系为研究案例：[博士学位论文].杭州：浙江大学,2008.
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1 杨兴林,敖运波.干部年轻化实践再审视.探索,2009(1)：182～186.
2 樊红敏.县域政治：权力实践与口常秩序.北京：中国社会科学出版社,2008.42.
1 赵成福.社会转型中的县域农村公共服务供给机制研究.北京：社会科学出版社,2010.254.
2 张丽阳,张征.扩大权限对县级财政支出的影响及对策——基于河南省W县的.调研宏观经济管理,2011(4)：50-51.
1 罗丹,陈洁.中国县乡财政调查.上海：上海远东出版社,2008.59-61.
1 罗丹,陈洁.中国县乡财政调查.上海：上海远东出版社,2008.252.
1 主要包括：①夏锋.千户农民对农村公共服务现状的看法—基于29省、230个村的入户调查报告.农业经济问题,2008(5)：69-73；②刘义强.建构农民需求导向的公共产品供给制度——一项全国农村公共产品需求问卷调查的分析.华中师范大学学报(人文社会科学版),2006(2)：15～23；孙翠清,林万龙.农户对农村公共服务的需求意愿分析——基于一项全国范围农户调查的实证研究.中国农业大学学报(社会科学版).2008(9)：134-143；④廖清成.我国中部地区农村公共品供需偏好研究.浙江学刊,2006(1)：54-59.
1 党臣著.农村公共产品供给结构研究.北京：中国社会科学出版社,2009.95.
2 河南淮阳：“一年建设 十年还债”，新京报,2004年7月22日.
3 竞相“巨资仿古董”,有钱没处花了?新华网,2008年4月8日.http://news.xinhuanet.com/mrdx/2008-04/08/content_7939915.htm.
4 贫困县刮起奢侈风,濮阳干部建豪宅机关盖大楼.新华网,2007年2月27日.http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2007-02/27/content_5780301.htm.
1 赵成福.社会转型中的县域农村公共服务供给机制研究.北京：社会科学出版社,2010.251.
1 公务员问卷和普通公众问卷针对同一个问题会有不同的表述,例如这个问题,公众问卷的表述是“我感觉当地政府还是一言堂”,以下分析时,为了简便起见,只列出公务员问卷的问题。
2 习近平.扎实做好保持党的纯洁性各项工作.求是,2012(6)：3-7.
1 曹锦清.黄河边的中国.上海：上海文艺出版社,2001.287.
1 2003年全国党政信访部门共受理1272.3万人(件)次公民来信来访,比上年上升4.1%,其中，中央和国家机关受理公民信访量上升46%,国家信访局受理公民信访量上升了14%：全国党政信访部门共接待公民集体上访的31.5万批次,712万人次,分别比上年上升了41%和44.8%,其中50人以上的集体访批次和人次分别比上年增加33.3%和39%,单批集体访人数达800余人,创单批次进京上访人数的最高记录。2004年第一季度,国家信访局受理公民来信同比上升20.2%,接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。(参见：于建嵘.信访制度改革与宪政建设——围绕《信访条例》修改的争论.http://www.aisixiang.com/data/7888.html.)
1 这种领导体制要求,各级党委、政府“一把手”负总责,分管领导负主要责任,直管领导负直接责任,对因工作不到位,责任不落实、领导不负责,发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访,对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的,追究分管领导的责任,并视情节轻重进行处理。(参见：于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果.凤凰周刊,2004(32)：50-53.)
1 于建嵘.“信访综合症”背后的潜规则.理论参考.2010(8)：31-32.
2 中国基层信访问题课题组.中国基层信访问题研究报告——以西安市临潼区信访状况为例.云南大学学报(法学版),2003(3)： 134-153.
3 中国基层信访问题课题组.中国基层信访问题研究报告——以西安市临潼区信访状况为例.云南大学学报(法学版),2003(3)：134-153.
4 金国华、汤啸天.信访制度改革研究.北京：法律出版社,2007.110.
1 出发,周深影.基层财政解困：一个财政体制变迁的分析框架.经济学家,2007(1)：111～117.
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1 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究.经济研究,2007(7)：36-50.
1 非常封闭的“内部劳动力市场”,即一旦被上级领导罢免、开除,就很难在组织外部找到其它工作。官员个人也不能随意选择退出已有的职位,仕途内外存在巨大的落差,产生一种很强的“锁住”效应,造成一旦进入官场就必须努力保住职位并争取一切可能的晋升机会。(周黎安.官员晋升锦标赛与竞争冲动.人民论坛(15)：26-27.)
1 仰和芝,周建.公共服务精神培育与服务型政府建设.当代世界与社会主义,2009(5)：130-133.
1 Oi JC. The Evolution of Local State Corporatism. In:Andew walder, eds. The Process of Reform in Rural North China. Zouping in Transition. Cambridge, Mass:Harvard University Press.1998.
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2 杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为.经济研究,1998(1)：3-10.
1 新邵县政府官网在文章《新邵成功纳入国家集中连片特殊困难地区》中,以“历尽千辛万苦,想尽千方百计,通过两年艰苦卓绝的努力”来形容“成功纳入”的不易。湖南江华瑶族自治县是是上世纪80年代 确定的国家贫困县,因但1991至1996年间担任县委书记的周永亮吹嘘“政绩”,于1994年被摘到贫困县，但是2002年又经过努力重新戴上“贫困”帽。(参见：千方百计让自己“穷”起来.南方周末,2012年2月18日.)
1 “贫困县”变身金帽子背后的利益争夺,南方新闻网,2012年2月20日.http://news.qq.com/a/20120220/000488.htm.
2 1998年,江苏沭阳县给教师下达“招商引资”任务,结果引起集体罢课；2003年,沭阳县除教师以外的财政供养人员人人都有招商引资指标,完不成任务就面临着通报批评、诫勉谈话、离岗招商直至引咎辞职等处理。2009年沭阳县又出台了《招商引资第一责任人“代理负责”制度实施细则》,完不成招商任务的第一责任人被“代理”负责。(参见：江苏沭阳：招商不力单位一把手将被降职.http://news.163.com/10/0817/03/6E8RF4RT00011229.html.)
1 例如,很多地方政府实行的招商引资“三三”制：三分之一机关干部离岗招商,三分之一干部处理日常工作,三分之一干部进行招商服务工作。
2 “三零政策”是指,零干扰、零门槛、零距离,在税收减免、服务手段等方面最大限度地让利于县外投资者。
3 在一些地方的招商引资中,常常看到这样的现象：一些投资商把“零地价”视作投资首选条件,而一些基层政府则把“零地价”视作“第一硬件”,或是实行土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。例如,天津滨海新区响螺湾商务区招商过程中将“土地出让金全部用于支持项目建设或项目配套建设”,这就几乎等同于“零地价”出让。(参见：天津滨海“零地价”招商争议.21世纪经济报道,2006年6月12日第005版.)安阳市高新区规定,凡是固定资产投资超过5000万元以上,且投资强度超过200万元每亩,符合国家产业政策的新建、扩建和技术改造工业项目列入重点建设项目,可在获得17万元左右的成本地价基础上,“实行优惠地价,优惠的数额在双方合作协议基础上再做具体规定”。高新区的优惠政策,除了明确表示价格还可以再进行商议之外,还有许多五花八门的土地价格之外的优惠政策,其中包括各种税费的减免、打折和返还。(参见：河南安阳零地价招商透支资源.中国经营报,2012年8月25日.)
4 2009年6月,内蒙古自治区出台《关于进一步完善煤炭资源管理的意见》中提到,符合国家和自治区产业政策,一次性完成固定资产投资额40亿元以上的新建大型装备制造和高新技术项目,按每20亿元配1亿吨煤炭标准,单一项目配置煤炭上限为10亿吨。随后,大批非煤企业杀入内蒙古,一个75平方公里的装备制造基地短短三年招商引资的成果是40个企业,2000亿元总投资。但是,“以煤矿换项目”进行的并不顺利,部分企业不能兑现投资承诺,政府就采取分阶段发放煤炭资源和采矿权的做法,项目投产后再发放探矿权,这又反过来制约项目的建设和投产。(参见：煤矿“陪嫁”,鄂尔多斯招商秘方.南方周末,2011年9月16日.)
5 “绿色通道”是指：凡是在当地工业上投资500万元以上,或房地产上投资5000万元以上的客商,皆为当地的“荣誉市民”,由市政府颁发“荣誉市民证”,持证者办理各种证照、生产手续、子女入学、医疗保健等,均可享受特殊服务政策；除刑事案件外,执法部门不准对“荣誉市民”进行人身、车辆、住宿检查；对持有“外商车辆通行证”的车,除重大事故外,一般只纠正违章,不扣证、不罚款。(参见：招商引资中的超国民待遇.经济观点报,2006年9月20日.)
6审计署办公厅.54个县财政性资金审计调查结果.2012年6月8日.审计署网站.http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3043614.html
1 国务院发展研究中心土地课题组.土地财政的缘由与风险.新浪财经,2006年02月22日http://finance.sina.com.cn/economist/jingjixueren/20060222/14542363703.shtml.
2 2010年土地出让金占地方财政收入的比例高达766%.南方周末,2011年1月14日.http://www.infzm.com/content/54644.
3 《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土 地。
1 周其仁.农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择.经济学(季刊),2004(4)：193-210.
2 《宪法》第10条规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。2004年版《土地管理法》第2条相关内容也相应调整为：“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但现行的法律法规对“公共利益”尚未作出统一且明确的范围定义,导致地方政府利用“公共利益”的弹性解释空间,在实际工作中滥用土地征用权。
3 周其仁.农地产权与征地制度一一中国城市化面临的重大选抒.经济学(季刊),2004(4)：193-210.
4 朱启臻,窦敬丽.新农村建设与失地农民补偿——农地发展权视角下的失地农民补偿问题,中国土地,2006(4)：19-20.
5 周其仁.农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择.经济学(季刊),2004(4)：193～210.
1 以访问的127个河南省各县政府门户网站中为例,设有领导信箱的网站共计63个,占49.6%。其中,对群众来信设置有回复意见平台的网站有13个，没有设置回复意见平台的网站40个,有信箱无数据记录的网站10个。(参见：王亚军,李漫男.河南省县级政府门户向站存在的问题与对策.河南工业大学学报(社会科学版),2007(1)：42-44.)
2 问责制的缺陷主要表现在：第一,问责是由的规定不够具体,对问责事由的规定弹性太大,难以认定。如《暂行条例》第31条第(2)、(4)、(5)、[8)、(13)所规定的“玩忽职守,贻误工作”、“滥用职权,侵犯群众利益,损害政府和人民群众的关系”等等过于抽象,贵任范围不明。第二,问责贵任形式的规定不够全面，对法律责任的承担远远不够。目前一些地方颁布的干部引咎辞职的标准中居然规定：“盲目决策、失职读职；在职权范围内发生恶性事件,影响恶劣,群众反响强烈的”这完全混淆了行政责任和法律责任,导致某些官员采取“割发代首”方法以辞职来逃避法律责任。第三,对政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性。(参见：周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其重构.行政法学研究,2005(2)：85-91.)
1 2003-2006年,《人民日报》和《中国青年报》共报道了73个官员问责事件,在这73个问责事件中,81%的发起者是上级党政部门。其中,上级政府部门为主要发起者,占58%；上级党委部门占23%,二者合计占发起者的81%,成为我国官员问责事件的主要发起者。其中,报纸、电视和网络等新闻媒体分别为11%、1.4%和2.7%,公民个体为4.1%,权力机关和司法机关的为零。(参见：宋涛.中国官员问责发展实证研究.中国行政管理,2008(1)：12-16.)
2 党报呼吁行政问责应从“风暴”走向常态.人民日报,2010年9月29日.
3 目前来看,各种法律规定往往把具体的问责对象局限于以下几种人：①行政首长。因为是首长负责制,出了问题就拿行政首长是问,而不顾及其他责任人。这极易导致问责对象扩大化。②分管副职。现实中很多被问责的对象最终落在了不是主要决策和执行的副职身上,这个就有主要责任人转移矛盾、推卸责任的嫌疑了。③第一线责任事故人。“错就是一个人的错”,只要是直接执行的人犯了错误,就仅仅是追究其自己的责任,其以上的各级领导则没有什么责任。这是问责对象缩小化的表现。(参见：梁栋.当代中国政府执行力的责任治理研究：[博士学位论文].山东：曲阜师范大学,2011.)
1 汪永成.经济全球化与中国政府能力现代化.北京：人民出版社,2006.167.
2 汪永成.经济全球化与中国政府能力现代化.北京：人民出版社,2006.170.
3 汝信,陆学艺,李培林.2005：中国社会形势分析与预测——社会蓝皮书.北京：社会科学文献出版社,2004.235.
1 例如,云南孟连事件共造成2名村民死亡,17名村民、41名民警、3名千部受伤,9辆执行任务车辆被砸坏,102件警械损毁或丢失。(参见：云南孟连村民围攻警察事件：一意孤行用警力.中国青年报,2008年9月17日.)
2 零点调查的数据是于2005年10月针对8个城市(北京、上海、广州、武汉、成都、沈阳、西安、南通)和7个城镇(浙江绍兴诸暨、福建福州长乐、辽宁锦州北宁、河北石家庄辛集、湖南岳阳临湘、四川成都彭州、陕西咸阳兴平)及其周边农村地区4128名16-60岁常住居民的入户调查(其中城市居民2118人、小城镇居民1140人、农村居民870人)。(参见：公务员的数量太多了!零点调查数据网，2006年2月8日http://www.horizonkey.com/c/cn/news/2006-02/08/news_531.html.)
3 曹锦清.黄河边的中国.上海：上海文艺出版社,2001.227.
4 曹锦清.黄河边的中国.上海：上海文艺出版社,2001.404.
1 马宏图,李铮.2005：河南乡镇大变革.河南日报.2006年1月15日.
2 贫困县被曝县长“豪华阵容”.南方日报,2011年5月4日.
3 “领导超编”折射出的公务员图景.中国经济网,2011年5月5日.http://news.cntv.cn/20110505/109701.shtml.
4 江苏省连云港市检察院开展专项调查发现——26起滥用职权案都是越权审批.检察日报,2011年10月18日.
1 阎礼.对行政“不作为”说不!人民网时代潮,http://www.people.com.cn/GB/paper83/15257/1352848.html.
2 汪永成,黄卫平,程浩.社会利益集团政治化趋势与政府能力建设.武汉大学学报(人文科学版),2005(1)：76-81.
1 有感80%违法用地面积的违法主体是政府.人民网,http://news.xinhuanet.com/comments/2007-07/14/content_6373499.htm
1 周黎安认为中国政府间关系最大的特征是以属地化管理为基础的行政逐级发包制,即中央首先将行政和经济管理的具体事务全部发包给省级政府,然后省政府再往下逐级发包,一直到县乡一级。行政指令和要求下级政府完成的政府职责可以看作是对发包内容的规定和要求。关于发包内容的规定和要求可以是显性的，如每年上解的税赋额,也可以是隐性的,如维持地方治安。行政事务的逐级“转包”过程就是政府职责和职权的向下转移过程,中央以下每一级“承包方”必须向作为发包方的上级政府负贵,而每一级发包方都有义务监督所有后续的承包方的职责。县乡作为最终的承包方,直接面对百姓大众,具体实施政府管理的各项事务。因此,他们属于“父母官”或“亲民之官”,而介于中央和县乡之间的地方政府就是政府事务的中间“转包方”，主要履行监督之责属于“治官之官”。(参见：周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理.上海：上海人民出版社,2008.56-59.)
1 Heywood A. Political Theory:An introduction. Palgrave Macmillan,2004.70.
2 比较著名的全国性案例有两个：第一次发生在1980年第五届全国人大三次会议北京代表团的小组讨论会上,当时的清华大学校长刘达对宝钢选址等问题向冶金工业部提出了质询。第二次是在2000年,辽宁代表团代表联名提出就烟台“11·24”特大海难事故对交通部进行质询。地方人大监督政府的例子可能更多一些。比如,1994年,广东省人大常委会何碧等21名委员曾提出过对省国土厅拒不执行地方性法规的质询案。1989年5月,参加湖南省七届人大二次会议的代表们向省政府提出的质询案,最终导致了一位副省长被罢免。2002年,湖北宜城人大常委会任玉国等6名委员曾对市政府植树造林工作不力提出过质询案。2007年广东省九届人大三次会议佛山市代表团的25位代表对省环保局提出质询案。
1 将抽象行政行为纳入司法审查,这个观点得到了国内很多学者的认同,例如胡锦光认为：“在在修改《行政诉讼法》时,应当改变原有的排除对抽象行政行为司法审查的规定,而将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围之中。”(参见：胡锦光.论我国抽象行政行为的司法审查.中国人民大学学报,2005 (5)：9-15.)曾长隽认为：“对抽象行政行为的司法审查是依法治国的必然要求,我国目前不能对其进行司法监督,这严重限制了司法机关监督作用的发挥，也不利于保护行政相对人的合法权益。”(参见：曾长隽,论我国抽象行政行为的司法审查及其制度构建,中国行政管理,2005(6)：28-30.)学界目前主要就此主要有三种观点：①所有的抽象行为(包括行政法规)都是行政行为,都应接受司法审查。(参见：罗文燕.对抽象行政行为进行司法审查的法律思考.杭州大学学报,1996 (6)：23-28.)②只对规章及规章以下的规范性文件进行司法审查。(参见：崔卓兰.行政规章可诉性之探讨.法学研究.1996(1)：140-144.)③只对行政法规、规章以外的其他规范性文件进行司法审查。(参见：高鸿.抽象行政行为可诉性研究.法律科学,1997(4)：33～39.)。
2 自上世纪40年代以后,世界上许多国家和地区陆续制定出专门规范行政行为的行政程序法。部分国家和地区行政程序法制定的时间分别是：美国1946年：奥地利1950年；意大利1955年；西班牙1958年；瑞士1968年；德国2976年；荷兰1994年；日本1993年；葡萄牙1996年；韩国1996年；澳门地区1994年：台湾地区1999年。(参见：姜明安,新世纪行政法发展的走向,中国法学,2002(1)：61-72.)
3 行政程序最低限度公正程序标准包括：①作出行政行为的程序应当公正,体现为程序公正原则；②行政程序应当以公开的方式运行,体现为程序公开原则：③受行政程序的结果影响的人应当充分而有意义地参与到行政过程中来,体现为参与原则；④行政机关应当及时、高效作出行政行为，体现为效率原则。(参见：应松年,中国行政程序立法展望,中国法学,2010(2)：5-26.)
4 [英]戴维·米勒.布莱克维尔政治学百科全书.北京：中国政法大学出版社，1992.7.
1 马克斯·韦伯将合理性分为形式合理性和实质合理性,形式合理性以概念符号(对各种事实和现象进行概括,抽象出它们共同的特征而形成的权威性范畴)和逻辑符号为特征,可准确计算的合理性,这种合理性依据手段及程序的可计算性,是客观的合理性,具有事实的性质。实质合理性指不具备精确计算的合理性,是一种关于不同价值之间的逻辑关系的判断,它指涉及价值,属于主观的合理性,因为实质合理的法外价值标准太多,例如,政治上、伦理道德上、习俗宗教上等等。
2 [德]马克斯·韦伯.经济与社会(上).北京：商务印书馆,1997.248.
1 [美]B.盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式.吴爱明等译.北京：中国人民大学出版社,2001.8.
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1 布坎南在1986年出版的《自由、市场和国家》一书中认为,现代市场经济中由摩擦而阻碍效率的三个因素(信息制约,无票乘车者,策略性、欺诈性行为)就属于市场的根本性缺陷,这需要政府来解决。
2 [美]查尔斯·沃尔夫.市场或政府一一权衡两种不完善的选择／兰德公司的一项研究.谢旭译.北京：中国发展出版社,1994.149.
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2 March J G, Olsen J P. The new institutionalism:organizational factors in political life. American Political Science Review:1984, Vol.78 (3):734-749.
3 March J G, Olsen J P. The new institutionalism:organizational factors in political life. American Political Science Review:1984, Vol.78(3):734-749.
1 [美]W·理查德·斯科特.制度与组织——思想观念与物质利益.姚伟,王黎芳译.北京：中国人民大学出版社,2010.56.
1 王文贵.互动与耦合：非正式制度与经济发展.北京：中国社会科学出版社,2007.50.
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1 [美]凯瑟琳·费明塞勒斯.权威集中与宪法创制.见：[美]迈克尔·迈金尼斯主编.多中心治理与发展.上海：三联书店,2000.237.
2 柯武刚,史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策.北京：商务印书馆,2000.32.
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1 沈荣华.行政权力制约机制.北京：国家行政学院出版社,2006.4.
2 郭定平.政党与政府.杭州：浙江人民出版社,1998.24.
3 其中,国务院部(委、办、局)党组(党委)64个,省(区、市)政府工作部门党组(党委)1377个,市(地、州)政府工作部门党组(党委)1.5万个,县(市、区)政府工作部门党组(党委)7万个。
4 2008年中国共产党党内统计公报.人民日报,2009年7月2日04版.
1 2008年中国共产党党内统计公报.人民日报,2009年7月2日04版.
2 白钢,史卫民.中国公共政策分析(2003年卷).北京：中国社会科出版社,2003.273.
1 白钢,史卫民.中国公共政策分析(2003年卷).北京：中国社会科出版社,2003.278.
2 胡伟.政府过程.杭州：浙江人民出版社,1998.292.
3 胡伟.政府过程.杭州：浙江人民出版社,1998.292.
4 追求效率：承担执行功能的组织都包含很强的等级制特征,其重要原因在于等级制具有命令通道、信息沟通渠道、权限委托的途径、进行决策及追究行政责任的方式、分解目标和分工业务的秩序、解决和调整组织内部纠纷的途径等这些功能,而这些功能能够提高效率。合理性：合理性的核心在于人们在克服现实问题上的精神作用,并在具体实践中发现具有规律性的特定类型,符合这种特定类型的行为就可以说具有合理性。强调秩序和程序：程序和规则可以减少和排除组织中的不确定性行为，可以给组织运行和行政活动带来秩序,提高组织的效率；同时还可以提高组织的稳定性和透明度,可以排除行政上的随意性。(参见：金东日.行政与现代化：以中韩两国为例.天津：天津人民出版社,2004.31-33.)
5 邓博.当代中国县级政府权力配置研究：[博士学位论文].昆明：云南大学,2011.
6 王光明.县级农业决策理论与实践.济南：山东人民出版社,1990.3.
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2 彭承尧.代表去官化：人大制度权力制约机制的内在要求.理论与改革,2010(6)：128～130.
1 我国人民法院一般按照行政级别来安置法官,设定法院的行政级别。如基层人民法院相当于行政的副处级,中级人民法院和高级人民法院则相当于副厅级和副省级,法院的法官享受相应的行政级别及与之对应的各种行政待遇。(参见：张劲松.政府关系.广州：广东人民出版社,2008.231.)
2 林尚立.国内政府间关系.杭州：浙江人民出版社,1998.301.
3 林尚立.国内政府间关系.杭州：浙江人民出版社,1998.301.
1 刘光大,莫勇波.论我国政府间纵向职权划分模式的战略选择——从行政性分权模式向法治性分权模式的转型.战略与改革,2006(11)：25-27.
2 所谓“三灯政策”：“见着绿灯赶快走”是指中央政府实行某些对地方经济发展有利的鼓励性经济政策,地方政府就赶快采取各种行动,以最大限度地利用政策：“见着黄灯抢着走”是指中央政府发出拟采取某些对地方经济不利的政策信号时,对方政府就抓住最后的机会,突击采取一些行动：“见到红灯绕着走”是指中央政府实行对地方的经济不利的限制性措施时,地方政府就采取灵活变通措施,以各种借口,绕开
中央政府政策的限制。(参见：熊文钊.大国地方—中国中央与地方关系宪政研究.北京：北京人学出版社,2005.84.)
1 地方财政对中央财政的依存度=中央净补助／地方财政支出,数据来源于《中国财政年鉴(2010)》，439，442-443。
1 [美]罗伊·鲍尔.中国财政政策——税制与中央及地方的财政关系.许善达等译.北京：中国税务出版社,2000.154.
2 瓦勒斯·奥茨(Wallace E. Oates)在1972年出版的《财政联邦主义》一书中通过一系列假定,将社会福利最大化表达为一个线性规划,并求解得出资源配置处于社会福利最大化时的一般均衡模型。在分析这个模型附加的限制条件时发现,在等量提供公共产品这个限制条件下,某种公共产品由地方政府提供优越于中央政府：“关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的——那么,让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民,则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”这就是所谓的奥茨分权定理。(参见：[美]瓦勒斯·奥茨.财政联邦主义.陆符嘉译.上海：译林出版社,2012.)
3 按照地方府决策的独立程度,财政分权主要包括三种类型：一是分散化,即中央政府将自身内部的责任分散给地区分支机构或地方行政部门；二是授权,即中央政府将一些政策决定权授予地方政府,地方政府作为中央政府的代理人,代表其执行某些职能；三是权力下放,权力下放是最充分的分权形式,地方政府在公共决策、财政筹资和管理等方面具有充分的权力,不仅掌握着执行的权力,而且有决定做什么的权力。传统财政分权理论所指的财政分权实际上是权力下放,并为西方市场经济国家广泛推行。(参见：刘卓珺.中国财政分权演进轨迹及其创新路径.改革,2010(6)：31-37.)
1 王贵秀.中国政治体制改革之路.郑州：河南人民出版社,2004.178.
2 这九类分别是：军队干部；文教工作干部：计划、工业工作干部：财政、贸易工作干部；交通、运输工作干部；农、林、水利工作干部；少数民族、宗教界的党外上层代表人物,各民主党派和无党派的民主人士,华侨民主人士,工商界代表人物,协商机关、民主党派机关、工商联、佛教协会、伊斯兰协会和国民文化协会的机关干部；政法工作干部：中共党委、群众团体工作干部。
3 中央组织部关于重新颁发《中共中央管理的干部职务名称表》的通知,中组发[1980]27号.1980年5月20日.
1 中央组织部关于修订中共中央管理的干部职务名称表的通知,中组发(1984)6号,1984年7月14日.
2 中共中央关于加强党的建设的通知.1989年8月28日.
3 中共中央关于加强党的建设,提高党在改革和建设中的战斗力的意见.1992年9月3日.
4 中央办公厅.深化干部人事制度改革纲要.2000年6月23日.
5 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定.2004年9月19日.
6 中共中央加强改进新形势下党建若干重大问题的决定.2009年9月18日.
7 中共中央办公厅2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要.2009年12月3日.
1 谢庆魁.当代中国政府.沈阳：辽宁出版社，1990.381.
2 林学启.完善干部分级分类管理体制.学习时报,2012年2月13日.
3 容志.政策变迁中的中央与地方博弈：[博士学位论文].上海：复旦大学,2008.
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3 杨兴林,敖运波.干部年轻化实践再审视.探索,2009(1)：182-186.
1 金东日.论提升政府绩效的根本途径.天津社会科学,2005(5)：57-58.
2 国家发展改革委关于请各地区科学确定本地区“十一五”时期经济发展速度的通知,发改规划[2006]290号文.
3 王文嫣.GDP指标“东低西高”.上海证券报.2011年1月25日.
4 方烨.地方政府还是追着GDP跑.经济参考报,2011年1月25日.
1 彭文贤.行政生态学.台湾：台北三民书局,1988.57.
2 沈亚平,吴志成.当代西方公共行政.天津：天津大学出版社,2004.12.
1 王苹.当代中国行政文化建设.成都：四川出版集团巴蜀书社,2004.30.
1 公法文化是与私法文化相对应的一个概念,其区分来源于对法进行的公法与私法的划分。“公法文化本质上是一种刑事性(刑法化或国家化)的法律体系，私法文化则是一种民事性(民法化或私人性)的法律体系。”公法文化具体表现为：以宪法、行政法、刑法、经济法等公法为主要法律规范，公法规范形式化程度高,公法优先,私法是实现公法目的的手段。公法化总体精神呈现出权力至上、秩序第一、等级特权和义务本位的精神。私法文化具体表现为：以民法、商法等私法规范为主要法律规范,私法形式化程度高、私法优先,公法只是实现私法的目的的手段。私法文化总体精神表现为法律至上、正义第一、自由平等和权利本位的精神。(参见：张中秋.对中西法律文化的认识.民主与科学，2004(2)：30-31：高军,钟才君.中国公法文化传统的现代改造.贵州师范大学学报(社会科学版),2004(6)：10-13.)
2 张中秋.对中西法律文化的认识.民主与科学,2004(2)：30-31.
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3 何显明.市场化进程中的地方政府行为逻辑.北京：人民出版社,2008.131.
4 在诺斯的制度变迁理论中,国家理论、产权理论和意识形态理论是其三大基石。国家理论说明产权是由国家界定的,产权理论说明一个国家的经济绩效取决于产权的有效性,但二者都没有成功解释“搭便车”的问题,而意识形态可以解释大量低效率安排长期存在的原因。诺斯认为,“在个机械理性主义的世界中制度没有必要存在：思想和意识形态也没有用：(经济的和政治的、有效市场成为经济体系的特征。然而,我们实际上只能拥有不完全信息,而且处理信息的能力有限,……在这样一个世界中,思想和意识形态对选择以及不完全市场所形成的交易成本具有重要作用。”(参见：[美]道格拉斯.C.诺斯.新制度经济学及其发展.路平,何纬译.经济社会体制比较,2002(5)：5-10.)在诺斯看来,意识形态基本实现了真理与价值的统一,是降低交易成本、避免“搭便车”的灵丹妙药。“任何一个成功的意识形态必须克服搭便车问题,其基本目的在于促进一些群体不再按有关成本与收益的简单的、享乐主义的和个人的计算来行事。这是各种主要意识形态的一个中心问题。”(参见：[美]道格拉斯.C.诺斯.经济史中的结构与变迁.陈郁等译.上海：上海人民出版社,1994.59.)
1 童世骏.意识形态新论.上海：上海人民出版社,2006.11.
2 中共中央关于经济体制改革的决定.1984年10月20.
1 党的十三大报告指出：“一切有利于生产力发展的东西,都是符合人民根本利益的,因而是社会主义所要求的,或者是社会主义所允许的,一切不利于生产力发展的东西,都是违反科学社会主义的,是社会主义所不允的。在这样的历史条件下,生产力标准就更加具有直接的决定意义。”(参见：沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告.1987年10月25日.)
2 马立诚,凌志军.交锋一一当代中国三次思想解放实录.北京：今日中国出版社,1998.160.
1 四分万言书的题目分别是《影响我国国家安全的若干因素》、《未来一二十年我国国家安全的内外形势及主要威胁的初步探讨》、《关于坚持公有制主体地位的若干理论和政策问题》和《1992年以来资产阶级自由化的动态和特点》。
1 李军鹏.责任政府与政府问责制.北京：人民出版社,2009.13.
1 孙亚忠.论我国政府职能界阀和结构的调整及优化.南京社会科学,2007(7)：74-81.
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5 中国(海南)改革发展研究院.中国人类发展报告2007/08：惠及13亿人的基本公共服务.北京：中国对外翻译出版社,2008.26.
1 陈昌盛,蔡跃洲.中国政府公共服务：体质变迁与地区综合评估.北京：中国社会科学出版社,2007.103.
1 关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告.人民日报,1996年3月19日.
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5 顾海兵,王亚红.中国城乡居民收入差距“适度”之情景设定分析.山东社会科学,2009(2)：49-54.
6 周长城.生活质量的指标构建及其现状评价.北京：经济科学出版社,2009.255.
7 周长城.生活质量的指标构建及其现状评价.北京：经济科学出版社,2009.255.
1 关信平认为,在评价社会政策水平的指标中,政府年度开支总量衡量的是社会政策的总体规模；政府年度社会开支人均量,衡量的是社会政策的平均水平：政府年度社会开支占政府财政支出的比率,衡量的是社会政策在政府公共政策体系中的相对重要性程度；政府年度社会开支占GDP比重,则衡量了政府社会政策所调动的资源在全社会资源总量中所占的比例。(参见：关信平.社会政策概论.北京：高等教育出版社,2009.185.)
2 李红艳.九年义务教育巩固率.数据,2011(9)：88.
3 中国教育统计网,http://www.stats.edu.cn/tjzs/jc.htm.
4 国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知国办发[2001]74号.
5 河南省人民政府办公厅转发省编办、教育厅、财政厅关于河南省中小学教职工编制标准和河南省中小学教职工编制核定实施办法的通知.豫政办[2002]46号.2002年7月3日.
1 范柏乃.政府绩效评估与管理.上海：复旦大学出版社,2007.222.
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1 吴明隆spss统计应用实物：问卷分析与应用统计.北京：科学出版社,2003.244.
1 据《D人民政府办公室关于对政府工作报告提出的2010年重要工作任务进行分解立项的通知》D政办(2010]21号；《D人民政府关于2011年政府工作报告目标任务责任分解的通知》D政[2011]20号；《D人民政府关于2012年政府工作报告目标任务责任分解的通知》D政[2012]8号文件整理。
1 审计署.部分县招商引资变相减免财政性收.中国新闻网,2012年6月8日.http://www.chinanews.com/gn/2012/06-08/3948664.shtml
2 根据《D市人民政府办公室关于对政府工作报告提出的2010年重要工作任务进行分解立项的通知》,D政办[2010]21号；《D市人民政府关于2011年政府工作报告目标任务责任分解的通知》,D政[2011]20号；《D市人民政府关于2012年政府工作报告目标任务责任分解的通知》D政[2012]8号文件整理。
1 金融办、教育局、国税局、国土局、财政局、移动公司、商业公司、行政服务中心、事管局、司法局、卫生局、人防办、质监局、工商局、文广局、房管中心、农机局、水利局、粮食局、旅游局、安监局、人社局、市社、接待办、统计局、民政局、农业局、风景局、公路局、电业局、地税局、林业局、畜牧局、规划局、审计局、信访局、人口委、爱卫办、残联、公共资源交易中心、体育局、气象局、疾控中心、新华书店、联通公司、盐业公司、烟草公司、财险公司、邮政局、电信公司、人寿保险公司。
2 D市人民政府办公室.关于元至7月份招商引资和项目建设进展情况的通报.D政办[2012]55号,2012年8月20日.
3 根据《D市人民政府办公室关于对政府工作报告提出的2010年重要工作任务进行分解立项的通知》,D政办(2010]21号：《D市人民政府关于2011年政府工作报告目标任务责任分解的通知》,D政[2011]20号；《D市人民政府关于2012年政府工作报告目标任务责任分解的通知》D政[2012)8号文件整理。
1 Y市经济社会发展考评办法(试行).Y市政府网.http://www.ly.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/zgly/pzfgb/201009/44982.html
2 X市招商引资考核激励办法.政(2012]37号,2010年6月21日.X政府网.http://www.smx.gov.cn/gk/xxgk03/xxgk0303/55736.ht
1 杨宏山.府际关系论.北京：中国社会科学出版社,2005.288.
2 马斌.政府间关系：权力配置与地方治理——以浙江省省、市、县政府间关系为研究案例：[博士学位论文].杭州：浙江大学,2008.
1 冯军旗.中县干部：[博士学位论文].北京：北京大学,2007.
2 荣敬本.从压力向民主合作体制的转变.北京：中央编译出社,1998.8.
1 杨兴林,敖运波.干部年轻化实践再审视.探索,2009(1)：182～186.
2 樊红敏.县域政治：权力实践与口常秩序.北京：中国社会科学出版社,2008.42.
1 赵成福.社会转型中的县域农村公共服务供给机制研究.北京：社会科学出版社,2010.254.
2 张丽阳,张征.扩大权限对县级财政支出的影响及对策——基于河南省W县的.调研宏观经济管理,2011(4)：50-51.
1 罗丹,陈洁.中国县乡财政调查.上海：上海远东出版社,2008.59-61.
1 罗丹,陈洁.中国县乡财政调查.上海：上海远东出版社,2008.252.
1 主要包括：①夏锋.千户农民对农村公共服务现状的看法—基于29省、230个村的入户调查报告.农业经济问题,2008(5)：69-73；②刘义强.建构农民需求导向的公共产品供给制度——一项全国农村公共产品需求问卷调查的分析.华中师范大学学报(人文社会科学版),2006(2)：15～23；孙翠清,林万龙.农户对农村公共服务的需求意愿分析——基于一项全国范围农户调查的实证研究.中国农业大学学报(社会科学版).2008(9)：134-143；④廖清成.我国中部地区农村公共品供需偏好研究.浙江学刊,2006(1)：54-59.
1 党臣著.农村公共产品供给结构研究.北京：中国社会科学出版社,2009.95.
2 河南淮阳：“一年建设 十年还债”，新京报,2004年7月22日.
3 竞相“巨资仿古董”,有钱没处花了?新华网,2008年4月8日.http://news.xinhuanet.com/mrdx/2008-04/08/content_7939915.htm.
4 贫困县刮起奢侈风,濮阳干部建豪宅机关盖大楼.新华网,2007年2月27日.http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2007-02/27/content_5780301.htm.
1 赵成福.社会转型中的县域农村公共服务供给机制研究.北京：社会科学出版社,2010.251.
1 公务员问卷和普通公众问卷针对同一个问题会有不同的表述,例如这个问题,公众问卷的表述是“我感觉当地政府还是一言堂”,以下分析时,为了简便起见,只列出公务员问卷的问题。
2 习近平.扎实做好保持党的纯洁性各项工作.求是,2012(6)：3-7.
1 曹锦清.黄河边的中国.上海：上海文艺出版社,2001.287.
1 2003年全国党政信访部门共受理1272.3万人(件)次公民来信来访,比上年上升4.1%,其中，中央和国家机关受理公民信访量上升46%,国家信访局受理公民信访量上升了14%：全国党政信访部门共接待公民集体上访的31.5万批次,712万人次,分别比上年上升了41%和44.8%,其中50人以上的集体访批次和人次分别比上年增加33.3%和39%,单批集体访人数达800余人,创单批次进京上访人数的最高记录。2004年第一季度,国家信访局受理公民来信同比上升20.2%,接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。(参见：于建嵘.信访制度改革与宪政建设——围绕《信访条例》修改的争论.http://www.aisixiang.com/data/7888.html.)
1 这种领导体制要求,各级党委、政府“一把手”负总责,分管领导负主要责任,直管领导负直接责任,对因工作不到位,责任不落实、领导不负责,发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访,对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的,追究分管领导的责任,并视情节轻重进行处理。(参见：于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果.凤凰周刊,2004(32)：50-53.)
1 于建嵘.“信访综合症”背后的潜规则.理论参考.2010(8)：31-32.
2 中国基层信访问题课题组.中国基层信访问题研究报告——以西安市临潼区信访状况为例.云南大学学报(法学版),2003(3)： 134-153.
3 中国基层信访问题课题组.中国基层信访问题研究报告——以西安市临潼区信访状况为例.云南大学学报(法学版),2003(3)：134-153.
4 金国华、汤啸天.信访制度改革研究.北京：法律出版社,2007.110.
1 出发,周深影.基层财政解困：一个财政体制变迁的分析框架.经济学家,2007(1)：111～117.
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1 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究.经济研究,2007(7)：36-50.
1 非常封闭的“内部劳动力市场”,即一旦被上级领导罢免、开除,就很难在组织外部找到其它工作。官员个人也不能随意选择退出已有的职位,仕途内外存在巨大的落差,产生一种很强的“锁住”效应,造成一旦进入官场就必须努力保住职位并争取一切可能的晋升机会。(周黎安.官员晋升锦标赛与竞争冲动.人民论坛(15)：26-27.)
1 仰和芝,周建.公共服务精神培育与服务型政府建设.当代世界与社会主义,2009(5)：130-133.
1 Oi JC. The Evolution of Local State Corporatism. In:Andew walder, eds. The Process of Reform in Rural North China. Zouping in Transition. Cambridge, Mass:Harvard University Press.1998.
1 周飞舟.大兴上木：土地则政与地方政府行为.经济社会体制比较,2010(3)：77～89.
2 杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为.经济研究,1998(1)：3-10.
1 新邵县政府官网在文章《新邵成功纳入国家集中连片特殊困难地区》中,以“历尽千辛万苦,想尽千方百计,通过两年艰苦卓绝的努力”来形容“成功纳入”的不易。湖南江华瑶族自治县是是上世纪80年代 确定的国家贫困县,因但1991至1996年间担任县委书记的周永亮吹嘘“政绩”,于1994年被摘到贫困县，但是2002年又经过努力重新戴上“贫困”帽。(参见：千方百计让自己“穷”起来.南方周末,2012年2月18日.)
1 “贫困县”变身金帽子背后的利益争夺,南方新闻网,2012年2月20日.http://news.qq.com/a/20120220/000488.htm.
2 1998年,江苏沭阳县给教师下达“招商引资”任务,结果引起集体罢课；2003年,沭阳县除教师以外的财政供养人员人人都有招商引资指标,完不成任务就面临着通报批评、诫勉谈话、离岗招商直至引咎辞职等处理。2009年沭阳县又出台了《招商引资第一责任人“代理负责”制度实施细则》,完不成招商任务的第一责任人被“代理”负责。(参见：江苏沭阳：招商不力单位一把手将被降职.http://news.163.com/10/0817/03/6E8RF4RT00011229.html.)
1 例如,很多地方政府实行的招商引资“三三”制：三分之一机关干部离岗招商,三分之一干部处理日常工作,三分之一干部进行招商服务工作。
2 “三零政策”是指,零干扰、零门槛、零距离,在税收减免、服务手段等方面最大限度地让利于县外投资者。
3 在一些地方的招商引资中,常常看到这样的现象：一些投资商把“零地价”视作投资首选条件,而一些基层政府则把“零地价”视作“第一硬件”,或是实行土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。例如,天津滨海新区响螺湾商务区招商过程中将“土地出让金全部用于支持项目建设或项目配套建设”,这就几乎等同于“零地价”出让。(参见：天津滨海“零地价”招商争议.21世纪经济报道,2006年6月12日第005版.)安阳市高新区规定,凡是固定资产投资超过5000万元以上,且投资强度超过200万元每亩,符合国家产业政策的新建、扩建和技术改造工业项目列入重点建设项目,可在获得17万元左右的成本地价基础上,“实行优惠地价,优惠的数额在双方合作协议基础上再做具体规定”。高新区的优惠政策,除了明确表示价格还可以再进行商议之外,还有许多五花八门的土地价格之外的优惠政策,其中包括各种税费的减免、打折和返还。(参见：河南安阳零地价招商透支资源.中国经营报,2012年8月25日.)
4 2009年6月,内蒙古自治区出台《关于进一步完善煤炭资源管理的意见》中提到,符合国家和自治区产业政策,一次性完成固定资产投资额40亿元以上的新建大型装备制造和高新技术项目,按每20亿元配1亿吨煤炭标准,单一项目配置煤炭上限为10亿吨。随后,大批非煤企业杀入内蒙古,一个75平方公里的装备制造基地短短三年招商引资的成果是40个企业,2000亿元总投资。但是,“以煤矿换项目”进行的并不顺利,部分企业不能兑现投资承诺,政府就采取分阶段发放煤炭资源和采矿权的做法,项目投产后再发放探矿权,这又反过来制约项目的建设和投产。(参见：煤矿“陪嫁”,鄂尔多斯招商秘方.南方周末,2011年9月16日.)
5 “绿色通道”是指：凡是在当地工业上投资500万元以上,或房地产上投资5000万元以上的客商,皆为当地的“荣誉市民”,由市政府颁发“荣誉市民证”,持证者办理各种证照、生产手续、子女入学、医疗保健等,均可享受特殊服务政策；除刑事案件外,执法部门不准对“荣誉市民”进行人身、车辆、住宿检查；对持有“外商车辆通行证”的车,除重大事故外,一般只纠正违章,不扣证、不罚款。(参见：招商引资中的超国民待遇.经济观点报,2006年9月20日.)
6审计署办公厅.54个县财政性资金审计调查结果.2012年6月8日.审计署网站.http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3043614.html
1 国务院发展研究中心土地课题组.土地财政的缘由与风险.新浪财经,2006年02月22日http://finance.sina.com.cn/economist/jingjixueren/20060222/14542363703.shtml.
2 2010年土地出让金占地方财政收入的比例高达766%.南方周末,2011年1月14日.http://www.infzm.com/content/54644.
3 《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土 地。
1 周其仁.农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择.经济学(季刊),2004(4)：193-210.
2 《宪法》第10条规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。2004年版《土地管理法》第2条相关内容也相应调整为：“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但现行的法律法规对“公共利益”尚未作出统一且明确的范围定义,导致地方政府利用“公共利益”的弹性解释空间,在实际工作中滥用土地征用权。
3 周其仁.农地产权与征地制度一一中国城市化面临的重大选抒.经济学(季刊),2004(4)：193-210.
4 朱启臻,窦敬丽.新农村建设与失地农民补偿——农地发展权视角下的失地农民补偿问题,中国土地,2006(4)：19-20.
5 周其仁.农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择.经济学(季刊),2004(4)：193～210.
1 以访问的127个河南省各县政府门户网站中为例,设有领导信箱的网站共计63个,占49.6%。其中,对群众来信设置有回复意见平台的网站有13个，没有设置回复意见平台的网站40个,有信箱无数据记录的网站10个。(参见：王亚军,李漫男.河南省县级政府门户向站存在的问题与对策.河南工业大学学报(社会科学版),2007(1)：42-44.)
2 问责制的缺陷主要表现在：第一,问责是由的规定不够具体,对问责事由的规定弹性太大,难以认定。如《暂行条例》第31条第(2)、(4)、(5)、[8)、(13)所规定的“玩忽职守,贻误工作”、“滥用职权,侵犯群众利益,损害政府和人民群众的关系”等等过于抽象,贵任范围不明。第二,问责贵任形式的规定不够全面，对法律责任的承担远远不够。目前一些地方颁布的干部引咎辞职的标准中居然规定：“盲目决策、失职读职；在职权范围内发生恶性事件,影响恶劣,群众反响强烈的”这完全混淆了行政责任和法律责任,导致某些官员采取“割发代首”方法以辞职来逃避法律责任。第三,对政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性。(参见：周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其重构.行政法学研究,2005(2)：85-91.)
1 2003-2006年,《人民日报》和《中国青年报》共报道了73个官员问责事件,在这73个问责事件中,81%的发起者是上级党政部门。其中,上级政府部门为主要发起者,占58%；上级党委部门占23%,二者合计占发起者的81%,成为我国官员问责事件的主要发起者。其中,报纸、电视和网络等新闻媒体分别为11%、1.4%和2.7%,公民个体为4.1%,权力机关和司法机关的为零。(参见：宋涛.中国官员问责发展实证研究.中国行政管理,2008(1)：12-16.)
2 党报呼吁行政问责应从“风暴”走向常态.人民日报,2010年9月29日.
3 目前来看,各种法律规定往往把具体的问责对象局限于以下几种人：①行政首长。因为是首长负责制,出了问题就拿行政首长是问,而不顾及其他责任人。这极易导致问责对象扩大化。②分管副职。现实中很多被问责的对象最终落在了不是主要决策和执行的副职身上,这个就有主要责任人转移矛盾、推卸责任的嫌疑了。③第一线责任事故人。“错就是一个人的错”,只要是直接执行的人犯了错误,就仅仅是追究其自己的责任,其以上的各级领导则没有什么责任。这是问责对象缩小化的表现。(参见：梁栋.当代中国政府执行力的责任治理研究：[博士学位论文].山东：曲阜师范大学,2011.)
1 汪永成.经济全球化与中国政府能力现代化.北京：人民出版社,2006.167.
2 汪永成.经济全球化与中国政府能力现代化.北京：人民出版社,2006.170.
3 汝信,陆学艺,李培林.2005：中国社会形势分析与预测——社会蓝皮书.北京：社会科学文献出版社,2004.235.
1 例如,云南孟连事件共造成2名村民死亡,17名村民、41名民警、3名千部受伤,9辆执行任务车辆被砸坏,102件警械损毁或丢失。(参见：云南孟连村民围攻警察事件：一意孤行用警力.中国青年报,2008年9月17日.)
2 零点调查的数据是于2005年10月针对8个城市(北京、上海、广州、武汉、成都、沈阳、西安、南通)和7个城镇(浙江绍兴诸暨、福建福州长乐、辽宁锦州北宁、河北石家庄辛集、湖南岳阳临湘、四川成都彭州、陕西咸阳兴平)及其周边农村地区4128名16-60岁常住居民的入户调查(其中城市居民2118人、小城镇居民1140人、农村居民870人)。(参见：公务员的数量太多了!零点调查数据网，2006年2月8日http://www.horizonkey.com/c/cn/news/2006-02/08/news_531.html.)
3 曹锦清.黄河边的中国.上海：上海文艺出版社,2001.227.
4 曹锦清.黄河边的中国.上海：上海文艺出版社,2001.404.
1 马宏图,李铮.2005：河南乡镇大变革.河南日报.2006年1月15日.
2 贫困县被曝县长“豪华阵容”.南方日报,2011年5月4日.
3 “领导超编”折射出的公务员图景.中国经济网,2011年5月5日.http://news.cntv.cn/20110505/109701.shtml.
4 江苏省连云港市检察院开展专项调查发现——26起滥用职权案都是越权审批.检察日报,2011年10月18日.
1 阎礼.对行政“不作为”说不!人民网时代潮,http://www.people.com.cn/GB/paper83/15257/1352848.html.
2 汪永成,黄卫平,程浩.社会利益集团政治化趋势与政府能力建设.武汉大学学报(人文科学版),2005(1)：76-81.
1 有感80%违法用地面积的违法主体是政府.人民网,http://news.xinhuanet.com/comments/2007-07/14/content_6373499.htm
1 周黎安认为中国政府间关系最大的特征是以属地化管理为基础的行政逐级发包制,即中央首先将行政和经济管理的具体事务全部发包给省级政府,然后省政府再往下逐级发包,一直到县乡一级。行政指令和要求下级政府完成的政府职责可以看作是对发包内容的规定和要求。关于发包内容的规定和要求可以是显性的，如每年上解的税赋额,也可以是隐性的,如维持地方治安。行政事务的逐级“转包”过程就是政府职责和职权的向下转移过程,中央以下每一级“承包方”必须向作为发包方的上级政府负贵,而每一级发包方都有义务监督所有后续的承包方的职责。县乡作为最终的承包方,直接面对百姓大众,具体实施政府管理的各项事务。因此,他们属于“父母官”或“亲民之官”,而介于中央和县乡之间的地方政府就是政府事务的中间“转包方”，主要履行监督之责属于“治官之官”。(参见：周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理.上海：上海人民出版社,2008.56-59.)
1 Heywood A. Political Theory:An introduction. Palgrave Macmillan,2004.70.
2 比较著名的全国性案例有两个：第一次发生在1980年第五届全国人大三次会议北京代表团的小组讨论会上,当时的清华大学校长刘达对宝钢选址等问题向冶金工业部提出了质询。第二次是在2000年,辽宁代表团代表联名提出就烟台“11·24”特大海难事故对交通部进行质询。地方人大监督政府的例子可能更多一些。比如,1994年,广东省人大常委会何碧等21名委员曾提出过对省国土厅拒不执行地方性法规的质询案。1989年5月,参加湖南省七届人大二次会议的代表们向省政府提出的质询案,最终导致了一位副省长被罢免。2002年,湖北宜城人大常委会任玉国等6名委员曾对市政府植树造林工作不力提出过质询案。2007年广东省九届人大三次会议佛山市代表团的25位代表对省环保局提出质询案。
1 将抽象行政行为纳入司法审查,这个观点得到了国内很多学者的认同,例如胡锦光认为：“在在修改《行政诉讼法》时,应当改变原有的排除对抽象行政行为司法审查的规定,而将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围之中。”(参见：胡锦光.论我国抽象行政行为的司法审查.中国人民大学学报,2005 (5)：9-15.)曾长隽认为：“对抽象行政行为的司法审查是依法治国的必然要求,我国目前不能对其进行司法监督,这严重限制了司法机关监督作用的发挥，也不利于保护行政相对人的合法权益。”(参见：曾长隽,论我国抽象行政行为的司法审查及其制度构建,中国行政管理,2005(6)：28-30.)学界目前主要就此主要有三种观点：①所有的抽象行为(包括行政法规)都是行政行为,都应接受司法审查。(参见：罗文燕.对抽象行政行为进行司法审查的法律思考.杭州大学学报,1996 (6)：23-28.)②只对规章及规章以下的规范性文件进行司法审查。(参见：崔卓兰.行政规章可诉性之探讨.法学研究.1996(1)：140-144.)③只对行政法规、规章以外的其他规范性文件进行司法审查。(参见：高鸿.抽象行政行为可诉性研究.法律科学,1997(4)：33～39.)。
2 自上世纪40年代以后,世界上许多国家和地区陆续制定出专门规范行政行为的行政程序法。部分国家和地区行政程序法制定的时间分别是：美国1946年：奥地利1950年；意大利1955年；西班牙1958年；瑞士1968年；德国2976年；荷兰1994年；日本1993年；葡萄牙1996年；韩国1996年；澳门地区1994年：台湾地区1999年。(参见：姜明安,新世纪行政法发展的走向,中国法学,2002(1)：61-72.)
3 行政程序最低限度公正程序标准包括：①作出行政行为的程序应当公正,体现为程序公正原则；②行政程序应当以公开的方式运行,体现为程序公开原则：③受行政程序的结果影响的人应当充分而有意义地参与到行政过程中来,体现为参与原则；④行政机关应当及时、高效作出行政行为，体现为效率原则。(参见：应松年,中国行政程序立法展望,中国法学,2010(2)：5-26.)
4 [英]戴维·米勒.布莱克维尔政治学百科全书.北京：中国政法大学出版社，1992.7.
1 马克斯·韦伯将合理性分为形式合理性和实质合理性,形式合理性以概念符号(对各种事实和现象进行概括,抽象出它们共同的特征而形成的权威性范畴)和逻辑符号为特征,可准确计算的合理性,这种合理性依据手段及程序的可计算性,是客观的合理性,具有事实的性质。实质合理性指不具备精确计算的合理性,是一种关于不同价值之间的逻辑关系的判断,它指涉及价值,属于主观的合理性,因为实质合理的法外价值标准太多,例如,政治上、伦理道德上、习俗宗教上等等。
2 [德]马克斯·韦伯.经济与社会(上).北京：商务印书馆,1997.248.
1 [美]B.盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式.吴爱明等译.北京：中国人民大学出版社,2001.8.
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