城乡建设用地增减挂钩制度创新研究
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摘要
自20世纪90年代中期以来,我国城镇化水平以年均超过1个百分点的速度提高。乡村人口以年均1000多万的规模涌入城镇,成为城镇化的主要方式。然而,我国当前的城镇化发展受长期的城乡二元分割、土地制度不完善等限制,农村人口转移的同时,城镇建设用地的增加并未与农村建设用地的减少相挂钩,农村空心化与城乡用地扩张并存,造成了土地资源的闲置浪费和大量耕地被占用,直接威胁到我国18亿亩耕地红线的保护,不利于城乡土地利用的优化配置和城乡的统筹协调发展。出于现实需要,广东、浙江、江苏等部分经济发展较快的地区为解决经济发展用地的供需矛盾,在耕地受到严格保护的情况下,开始进行农村建设用地的整理,其典型做法是针对农村居民点规模小、布局分散、环境差、土地利用效率低等情况,推行“三集中”,用腾退出来的农村建设用地整理复垦为耕地,以置换经济发展用地指标。在地方实践的基础上,中央政府2000年开始制度设计,2004年正式提出了城乡建设用地增减挂钩制度,并逐步开展试点实践,挂钩制度有望成为破解城乡用地双增、实现耕地保护目标的综合途径。
从近几年开展的挂钩实践来看,尽管各地基本达到了城乡土地集约度提高、耕地总量不减少、城市建设用地需求得到满足的预期效果,但在推进过程中也产生了一些重大问题与不良影响。而在理论研究上,尽管目前在挂钩的意义及必要性、挂钩运作模式、挂钩规划、挂钩效益评价和挂钩存在的问题与建议等方面已形成了初步成果,但总体来说仍缺乏对挂钩制度内在机制的研究,对制度完善的研究也基本停留在问题-原因-对策的浅层分析,缺乏深度、系统性和有效性。在理论和制度实践中之所以存在大量的矛盾和困境,很大程度上是因为我们并没有深入剖析城乡建设用地增减挂钩制度的本质。作为解决我国未来城镇化发展中较长时期内耕地保护与城镇发展两难困境的重要手段,城乡建设用地增减挂钩制度的创新意义重大。因此,基于以上理论与实践需要,本文以城乡建设用地增减挂钩制度创新为题,探讨挂钩制度的内涵与运行,分析制度设计的缺陷,提出制度创新的思路,并通过理论与实证分析,从产权、市场等层面构建制度创新的两大关键机制。
总体来说,全文可分为三大部分：第一部分提出了研究问题,即为什么要进行制度创新；第二部分研究了如何进行制度创新,包括制度创新的框架如何设计,创新的关键机制如何构建等；第三部分为上述研究结论的总结与进一步的研究展望。
第一部分包括第一章至第三章,分别为导论、国内外研究进展与理论基础、挂钩的现行制度框架与模式评价。本部分首先简要地介绍了研究的背景、意义、主要概念和研究目标、内容、基本思路、研究方法等,以对本研究有个总体的把握；梳理总结了与本研究密切相关的国内外最新研究进展,并提出了本研究所需的理论基础；然后从我国城乡建设用地增减挂钩制度提出的背景和形成历程出发,采用系统分析法分析了目前现行挂钩制度的内涵与基本框架,包括挂钩系统的要素构成、结构、功能、外部环境等,以便对现行的挂钩制度有一个完整清晰的认识；最后从挂钩指标的生产、挂钩指标的使用与资金筹措等三方面对目前各地的挂钩实践模式进行了总结,评价了取得的成果与问题,并重点揭示了现行挂钩制度存在的缺陷以及由此带来的问题,而这些制度缺陷与问题表明了挂钩制度创新的必要性,也暗含了制度创新的基本方向。
第二部分包括第四章至第七章。针对现行挂钩制度存在的缺陷及其问题,本部分以弥补制度缺陷、改进制度运行效果为目标,提出了挂钩制度创新的基本思路,并构建了创新的两大关键机制。挂钧是一个多主体参与、多结构与功能的复杂系统,制度如何突破现有障碍进行创新,首先需要进行制度创新框架的总体设计,因此第四章以土地发展权等理论为依据,从制度创新的主要目标、基本原则出发,建立制度创新的基本框架,并提出了制度创新的两个关键点,即需构建闲置宅基地退出机制与挂钩指标交易机制；闲置宅基地退出的影响因素分析,是构建两个关键机制的前提,第五章从闲置宅基地退出的内涵界定出发,以农民为研究视角,基于“有限理性经济人”的假设,在农民退出闲置宅基地的决策模型基础上总结了退出的影响因素,并基于海门土地部门和农户退出宅基地的意愿调查进行了实证分析；第六章在第五章分析的基础上形成了闲置宅基地退出机制,重点结合实证研究了退出的关键影响因素即退出补偿标准如何确定,设计了闲置宅基地退出的程序,提出了监管措施；闲置宅基地退出形成的挂钩指标可进行市场交易,构建挂钩指标交易机制需要分析交易的供需双方与交易条件、挂钩指标的价格与收益分配、交易的政府监管等,第七章基于马克思价值规律、土地估价相关理论与方法等研究了以上问题,并以重庆“地票”交易作为典型案例进行了实证,提出了相关的完善建议。
在上述研究的基础上,本文第三部分得出以下主要结论：
(1)改善城乡建设用地双增局面,推进农村建设用地整理,需要建立新型的城乡土地互动制度,城乡建设用地增减挂钩制度是实现城镇化加速发展中经济社会发展与耕地保护目标的重要手段。将城乡建设用地增减挂钩视为一个系统,它是以土地发展权为核心,由发展权供需双方、管理部门、中介机构等共同参与,由拆旧区挂钩指标的生产和建新区挂钩指标的使用两个子系统构成,并受外部社会、经济、文化、政治及自然环境共同影响与制约,通过土地发展权和资金的转移,在城镇化发展过程中实现城乡用地协调发展与资源优化配置的复杂、开放系统。从挂钩指标的生产、挂钩指标的使用以及资金运作三个方面对挂钩的现有模式进行总结表明,尽管实践取得了积极的成效,但也存在一些重大问题,造成了不良的社会影响。产生这些问题的重要原因是挂钩制度设计本身存在缺陷。这一制度缺陷集中体现在以下两方面：一是挂钩指标生产过程中整拆整建,导致挂钩运行成本大、安置补偿不合理等问题,二是挂钩指标使用过程中封闭运行,指标无偿交易、配置方式僵化,带来了挂钩指标使用效益低、挂钩区域不匹配等问题。
(2)挂钩制度创新的目的是弥补现有制度缺陷,改善制度运行效果。目前的挂钩制度研究缺乏较为完善和有说服力的理论依据,因此,制度的创新首先要深刻把握挂钩制度创新的理论依据,重点要引入土地发展权并明确发展权的归属；然后在此基础上,遵循公平、效率等原则,提出在挂钩指标的生产环节应杜绝整拆整建行为,需构建闲置宅基地退出机制,以降低制度运行成本；在挂钩指标的使用环节应将挂钩指标作为一种稀缺资源,发挥市场机制在城乡土地空间配置中的基础性作用,需构建挂钩指标交易机制,以提高指标使用效率等。
(3)闲置宅基地退出的主体包括农民、农村集体、地方政府等,其客体是宅基地使用权及土地发展权。将闲置宅基地分为季节性闲置和永久性闲置两种类型,农民退出闲置宅基地的决策依据是将退出前后的净收益进行对比,如果退地可能带来的净收益,减去不退出的净收益以及退出决策中发生的退出成本的余值为正,农民会愿意退出,反之则不会。基于此决策模型可得到农民退出闲置宅基地的影响因素,综合起来可分为退地补偿标准、土地和房屋资产价值、就业与收入状况、心理因素等10个方面。通过海门闲置宅基地退出的实践总结与农户退出意愿的调查,实证结果表明城市良好的生活居住环境与方便完善的基础和公共设施、家庭非农收入的提高等对农户退出宅基地的行为有积极作用,而城市就业成本与风险、退地补偿标准、农民房屋资产现值等因素有消极作用,基本验证了理论分析中的观点。
(4)闲置宅基地退出补偿的实质是利益的分配。对农民退出补偿标准的制定应以产权为基础,农民在退出过程中失去了哪些权利,理应得到相应的补偿。据此,农民退出季节性闲置宅基地的补偿标准应是在提供社会保障的前提下,至少为农村宅基地使用权、农村房屋所有权的正常市场价格,土地发展权的补偿和因土地发展权转移而带来的增值收益以及退出过程成本的总和,而因“一户多宅”造成的永久性闲置宅基地退出的补偿标准不包括宅基地使用权和发展权补偿。从理论和实证分析结果来看,各地均应优先开展永久性闲置宅基地的退出,而对季节性闲置宅基地的退出应统筹考虑谨慎推行。闲置宅基地退出的程序大体可分为提出申请、审查资格、签订协议、农户搬迁、整理复垦和指标入库等六个步骤。应重点加强对退出资金、挂钩指标以及退出实施的监管。
(5)挂钩指标的交易是基于主体间的供需意愿,利用区域间级差地租原理而进行的。挂钩指标价格的确定包括由政府制定基准价与市场形成价格两个阶段。基准价的制定可采用成本逼近法进行评估,包括土地发展权取得成本和因土地发展权转移引起的土地增值收益两部分,而土地发展权取得成本是指退地补偿成本、拆迁整理复垦成本,和生产过程中发生的一切税费和利息利润。市场形成的价格取决于购买者基于未来收益获取额度而愿意支付的价格。按贡献的大小来确定收益分配的多少,农民理应获得宅基地使用权和房屋所有权补偿、土地发展权补偿以及部分土地增值收益和挂钩指标增值收益,农村集体可获得土地发展权补偿、部分土地增值收益和挂钩指标增值收益,政府可收回复垦成本、在生产过程中发生的一切税费、利息、正常的投资平均利润以及部分土地增值收益。政府应搭建挂钩指标交易的有形市场,培育中介机构,制定市场交易规则和建立公众参与和监督机制。最后重庆“地票”交易的典型案例也一定程度上支持了上述理论分析与相关建议。
城乡建设用地增减挂钩是一个综合、复杂的体系,其运行是一个多目标实现、多层次结构相互作用的过程。本文仅从城乡土地利用的角度出发进行了研究,受资料、知识水平与篇幅所限,研究中还有很多问题需要进一步深入与扩展研究,如农村土地产权制度的改革,城乡统一土地市场的构建,户籍、就业、居住等相关配套制度的建设与完善,政府管理体制、财政体制与行政考核方式的改革等,均需要将其放在城镇化进程中城乡统筹视角下进行更深入全面系统的研究。
Since the mid-1990s, the level of urbanization in China has progressed at the average speed of more than a percentage point per year. The main way of urbanization is more than10millions of rural population on average has surged up to the town per year. However, China's current urbanization has been restricted by the long-term urban-rural split system and imperfect land institutions, causing urban construction land increase not linking to rural construction land decrease in the process of population transfer. Then rural hollowing and expanding has been coexisted, resulting in a huge waste of land resources and large scales of arable land occupied. It directly threats to the protection target of China's18million hectares of arable land, and is unfavorable for the optimal allocation of land use, and the coordinated development of urban and rural. To resolve the contradiction between supply and demand for economy development under the strictly protection of arable land, Guangdong, Zhejiang, Jiangsu and other rapid economy development regions implemented rural land consolidation. The typical method was carrying out "three concentrations" for small-scale, scattered layout, poor environment and low efficiency use of rural settlement land through excavating potential and rearranging them to arable land to displace construction land quotas. Based on the local practices, the central government began to design the institution of hook between urban construction land increase and rural residential land decrease, then formally proposed in2004, and gradually practiced in some provinces and cities. The institution was expected to an integrated approach to solve the problem of double increase of the urban and rural land, and to realize arable land protection goals.
To the practices in recent years, although they basically have reached the goals of improving land use intensive degree, keeping scales of farmland, and meeting urban construction land needs, they have brought some major issues and adverse effects. In theoretical research, it has preliminarily results in the significances and necessities, the modes and planning of operation, benefit evaluation, problems and suggestions for improvement, etc, however, the internal mechanism research of institution is still absent, and it basically stays in the shallow analysis of the problem-because-counter measures, which is insufficient in depth, systematicness and effectiveness. Lacking deep analysis in the nature of the institution is the reason why there are lots of contradictions and difficulties in the theory and practice. As an important means to solve the arable land protection and urban development dilemma in future a longer period, institutional innovation in the hook of urban construction land increase and rural residential land decrease is significant. Therefore, based on the above theory and practice needs, this paper takes the institutional innovation in the hook of urban construction land increase and rural residential land decrease as its theme, probing into its connotation and system running, analyzing institution design defects, proposing innovative ideas, and building two key paths and mechanisms from property rights and market aspects.
Overall, the paper is divided into three parts:the first part presents the research questions, that is why need institutional innovation; the second part studies how to institutional innovation, including designing a systemic innovation framework, and building key innovative mechanisms; the third part is the conclusions of the above study and further research prospects.
The first part is consisted of chapter1to chapter3, which respectively are introduction, research progress and theoretical basis, existing institutional framework and model evaluation. Firstly it briefly introduces the research backgrounds, significances, basic concepts and research objectives, contents, research methods; then it reviews and comments the relevant abroad and domestic research progress, and summarizes the requisite theoretical basis; and then starting from the background and formation of the hook institution, it explores the institution's connotation and existing framework using system analysis, including system's elements, structure, function, external environment, etc, which is helpful for a complete and clear understanding; finally, it summarizes the modes of hook practices from the aspects of the hook quotas'production, usage and financing, evaluates achievements and problems, and focuses on revealing the defects and problems, which illustrates the necessities and basis directions of institutional innovation.
The second part is constituted by chapter4to chapter7. This part provides the ideas of institutional innovation and builds two key innovative mechanisms in order to remedy defects and improve run effects. Hook is a complex system that more than one bodies involved in and multi-structures and functions. To break the existing barriers, it firstly needs to carry out the overall design of the institutional innovation framework. As the basis of land development rights theory, starting from the objectives and the principles of innovation, chapter four establishes the basic innovation framework and points out two key innovation points, which is required to build the idle rural residential land exit mechanism and hook quotas trading mechanism. Influencing factors analysis of the idle rural residential land exit is the prerequisite to build two key mechanisms. In chapter five, starting from the connotation of idle rural residential land exit, based on the limited rational economic man assumption from farmers'perspective, the paper puts forward the farmers' decision-making model and then concludes the factors influencing farmers to exit idle rural residential land. Combined with the Haimen's land department personnels and the farmers' interviews, it also makes an empirical analysis of the influence factors. On the basis of above influence factor analysis, the sixth charpter builds the idle rural residential land exit mechanism. Firstly, it studies the compensation standard for exiting based on the property rights, then designs the procedures of exit, and puts forwards quit regulatory. The hook quotas from idle rural residential land exiting can be traded in market. To build hook quotas trading mechanism, it needs to analyze the supply, demand and conditions of trading, the hook quotas'price and income distribution, and the government regulation of transactions. Chapter seven studies above questions based on the Marxism-law of value and relevant theories about land valuation, and taking Chongqing's "land ticket" transaction as a typical example to empirical analysis, it makes some recommendations to improve.
On the above research, the third part puts forward to the following main conclusions:
(1) It needs to establish a new type of urban and rural land interactive institution to improve the situation of double increase in urban and rural construction land and promote rural construction land consolidation. The institution of hook is an important institution to reach the goals of economic and social development and farmland protection in the period of urbanization accelerated development. The hook of urban construction land increase and rural residential land decrease is an open system based on the land development rights at the core, a multi-agent and the external environment and constraints, with a certain structure and function. It's made up of the hook quotas production in demolition areas subsystem and the hook quotas use in new construction district subsystem, through land development rights and capitals transfer, to achieve the optimal allocation of resources in urban and rural areas in urbanization development process. Summary the existing models, although the practice has achieved positive results, there are also some major issues, resulting in some negative social impacts. The important reason is the design of the hook institution is flawed. The institution defect is epitomized in the following two aspects:on the project promoting, firstly, the production of hook quotas is entire demolition and renovation, resulting in high running costs and unreasonable resettlement compensation; secondly, the use of hook quotas is closed operation, unpaid transaction and rigid configuration, resulting in low efficiency of hook quotas use and unmatched hook regions.
(2) The purpose of institutional innovation is to remedy the existing deficiencies in the system, and improve the institution performance. Lacking a more perfect and convincing theoretical basis in current research, firstly we need profoundly grasp of the theoretical basis, focus on the introduction of land development rights and clear the ownership of development right. Then, following the principle of equity, efficiency and others, it proposes building idle rural residential land exit mechanism in hook quotas production to avoid entire demolition and renovation and reduce institutional operating costs, and establishing hook quotas trading mechanism in hook quotas usage regarding hook quotas as a scarce resources, making market mechanism play a basic role in the urban and rural land space configuration, in order to improve the efficiency of the hook usage.
(3) The bodies of the idle rural residential land exit are farmers, rural collectives, local governments, and the objects are the use rights and land development rights of rural residential land. Idle rural residential lands are divided into two types of seasonal idle and permanent idle. Farmers" decision making is based on the net income comparison between exit before and after. If the residual value which is the exit net income minus net income before exit and exit costs in the decision-making is positive, farmers would like to exit, otherwise not. Based on this decision-making model, we can obtain the factors influencing farmers to exit idle rural residential land, including ten aspects, such as land exiting compensation standard, land and housing values, employment and income, psychological factors and so on. Through farmers'willingness surveys and practices in Haimen, the empirical results show that urban good living environment with convenient and complete public facilities, incremental non-farm income play an active role for farmers to exit idle rural residential land, and urban employment cost and risk, exit compensation standards, present assets values and other factors have a negative effect, which mainly verify the views of theoretical analysis.
(4) The compensation standard of idle rural residential land exit essentially is the distribution of benefits. The compensation standard for farmers should be defined based on property rights, that is to say, the farmers deserve appropriate compensation which rights were lost in the exit process. So, under the premise of providing social security, the compensation standard for seasonal idle rural residential land exit should be at least the sum of the normal market price of rural residential land use rights and house ownership, land development right compensation, value-added profits due to land development right transfer and exit costs. The compensation standard for permanent idle does not include the rural residential land use rights and land development right compensation. From the results of theoretical and empirical analysis, we should give priority to carry out exiting permanent idle rural residential land; seasonal idle rural residential land exit should be given consideration with caution to implementation. The procedure of idle rural residential land exit can be roughly divided into six steps of applying, eligibility reviewing, agreement signing, farmers relocating, reclamation, and quotas storage. We also should focus on strengthening the regulatory to the exit funds, hook quotas and implementation.
(5) The hook quota transaction is based on supply and demand willingness using the differential rent principle in inter-regional. Hook quota's pricing has two phases:the government provides a benchmark price and the market formats transaction price. Cost approximation assessment method can be used to develop benchmark price, which is composed by the acquisition costs of land development right and land value-added profits due to the transfer of land development rights. The acquisition cost of land development rights means the cost of exit compensation, the cost of demolition and reclamation, and all taxes, interests and profits in production process. The market price depends on the buyers'willing to obtain future income. According to the contribution-income distribution, farmers deserve land use rights and house ownership compensation, land development rights compensation, land value-added profits and hook quota's value-added profits; rural collective can obtain land development rights compensation, part of the land value-added profits and hook quota's value-added profits; governments withdraw reclamation costs, all taxes and fees, normal average investment profits, as well as part of land value-added profits. The government should set up hook quotas trading markets, nurture intermediaries, make trading rules and establish public participation and supervisory mechanism. The typical case of Chongqing "land vote" transaction to some extent supports above theoretical analysis and related recommendations.
The hook of urban construction land increase and rural residential land decrease is a comprehensive and complex system, whose operation should be more than one goal, and multi-level structure interactions. This paper has been studied only from the perspective of the urban and rural land use. And by the information, knowledge and limited space, there are many issues to further research and extension study, such as the rural land property rights system reform, building unified urban and rural land market, supporting system construction including household registration, employment, housing, reform of the government management system, financial system and administrative assessment, etc..These all need to more deep and comprehensive research in urban and rural urbanization perspective.
从近几年开展的挂钩实践来看,尽管各地基本达到了城乡土地集约度提高、耕地总量不减少、城市建设用地需求得到满足的预期效果,但在推进过程中也产生了一些重大问题与不良影响。而在理论研究上,尽管目前在挂钩的意义及必要性、挂钩运作模式、挂钩规划、挂钩效益评价和挂钩存在的问题与建议等方面已形成了初步成果,但总体来说仍缺乏对挂钩制度内在机制的研究,对制度完善的研究也基本停留在问题-原因-对策的浅层分析,缺乏深度、系统性和有效性。在理论和制度实践中之所以存在大量的矛盾和困境,很大程度上是因为我们并没有深入剖析城乡建设用地增减挂钩制度的本质。作为解决我国未来城镇化发展中较长时期内耕地保护与城镇发展两难困境的重要手段,城乡建设用地增减挂钩制度的创新意义重大。因此,基于以上理论与实践需要,本文以城乡建设用地增减挂钩制度创新为题,探讨挂钩制度的内涵与运行,分析制度设计的缺陷,提出制度创新的思路,并通过理论与实证分析,从产权、市场等层面构建制度创新的两大关键机制。
总体来说,全文可分为三大部分：第一部分提出了研究问题,即为什么要进行制度创新；第二部分研究了如何进行制度创新,包括制度创新的框架如何设计,创新的关键机制如何构建等；第三部分为上述研究结论的总结与进一步的研究展望。
第一部分包括第一章至第三章,分别为导论、国内外研究进展与理论基础、挂钩的现行制度框架与模式评价。本部分首先简要地介绍了研究的背景、意义、主要概念和研究目标、内容、基本思路、研究方法等,以对本研究有个总体的把握；梳理总结了与本研究密切相关的国内外最新研究进展,并提出了本研究所需的理论基础；然后从我国城乡建设用地增减挂钩制度提出的背景和形成历程出发,采用系统分析法分析了目前现行挂钩制度的内涵与基本框架,包括挂钩系统的要素构成、结构、功能、外部环境等,以便对现行的挂钩制度有一个完整清晰的认识；最后从挂钩指标的生产、挂钩指标的使用与资金筹措等三方面对目前各地的挂钩实践模式进行了总结,评价了取得的成果与问题,并重点揭示了现行挂钩制度存在的缺陷以及由此带来的问题,而这些制度缺陷与问题表明了挂钩制度创新的必要性,也暗含了制度创新的基本方向。
第二部分包括第四章至第七章。针对现行挂钩制度存在的缺陷及其问题,本部分以弥补制度缺陷、改进制度运行效果为目标,提出了挂钩制度创新的基本思路,并构建了创新的两大关键机制。挂钧是一个多主体参与、多结构与功能的复杂系统,制度如何突破现有障碍进行创新,首先需要进行制度创新框架的总体设计,因此第四章以土地发展权等理论为依据,从制度创新的主要目标、基本原则出发,建立制度创新的基本框架,并提出了制度创新的两个关键点,即需构建闲置宅基地退出机制与挂钩指标交易机制；闲置宅基地退出的影响因素分析,是构建两个关键机制的前提,第五章从闲置宅基地退出的内涵界定出发,以农民为研究视角,基于“有限理性经济人”的假设,在农民退出闲置宅基地的决策模型基础上总结了退出的影响因素,并基于海门土地部门和农户退出宅基地的意愿调查进行了实证分析；第六章在第五章分析的基础上形成了闲置宅基地退出机制,重点结合实证研究了退出的关键影响因素即退出补偿标准如何确定,设计了闲置宅基地退出的程序,提出了监管措施；闲置宅基地退出形成的挂钩指标可进行市场交易,构建挂钩指标交易机制需要分析交易的供需双方与交易条件、挂钩指标的价格与收益分配、交易的政府监管等,第七章基于马克思价值规律、土地估价相关理论与方法等研究了以上问题,并以重庆“地票”交易作为典型案例进行了实证,提出了相关的完善建议。
在上述研究的基础上,本文第三部分得出以下主要结论：
(1)改善城乡建设用地双增局面,推进农村建设用地整理,需要建立新型的城乡土地互动制度,城乡建设用地增减挂钩制度是实现城镇化加速发展中经济社会发展与耕地保护目标的重要手段。将城乡建设用地增减挂钩视为一个系统,它是以土地发展权为核心,由发展权供需双方、管理部门、中介机构等共同参与,由拆旧区挂钩指标的生产和建新区挂钩指标的使用两个子系统构成,并受外部社会、经济、文化、政治及自然环境共同影响与制约,通过土地发展权和资金的转移,在城镇化发展过程中实现城乡用地协调发展与资源优化配置的复杂、开放系统。从挂钩指标的生产、挂钩指标的使用以及资金运作三个方面对挂钩的现有模式进行总结表明,尽管实践取得了积极的成效,但也存在一些重大问题,造成了不良的社会影响。产生这些问题的重要原因是挂钩制度设计本身存在缺陷。这一制度缺陷集中体现在以下两方面：一是挂钩指标生产过程中整拆整建,导致挂钩运行成本大、安置补偿不合理等问题,二是挂钩指标使用过程中封闭运行,指标无偿交易、配置方式僵化,带来了挂钩指标使用效益低、挂钩区域不匹配等问题。
(2)挂钩制度创新的目的是弥补现有制度缺陷,改善制度运行效果。目前的挂钩制度研究缺乏较为完善和有说服力的理论依据,因此,制度的创新首先要深刻把握挂钩制度创新的理论依据,重点要引入土地发展权并明确发展权的归属；然后在此基础上,遵循公平、效率等原则,提出在挂钩指标的生产环节应杜绝整拆整建行为,需构建闲置宅基地退出机制,以降低制度运行成本；在挂钩指标的使用环节应将挂钩指标作为一种稀缺资源,发挥市场机制在城乡土地空间配置中的基础性作用,需构建挂钩指标交易机制,以提高指标使用效率等。
(3)闲置宅基地退出的主体包括农民、农村集体、地方政府等,其客体是宅基地使用权及土地发展权。将闲置宅基地分为季节性闲置和永久性闲置两种类型,农民退出闲置宅基地的决策依据是将退出前后的净收益进行对比,如果退地可能带来的净收益,减去不退出的净收益以及退出决策中发生的退出成本的余值为正,农民会愿意退出,反之则不会。基于此决策模型可得到农民退出闲置宅基地的影响因素,综合起来可分为退地补偿标准、土地和房屋资产价值、就业与收入状况、心理因素等10个方面。通过海门闲置宅基地退出的实践总结与农户退出意愿的调查,实证结果表明城市良好的生活居住环境与方便完善的基础和公共设施、家庭非农收入的提高等对农户退出宅基地的行为有积极作用,而城市就业成本与风险、退地补偿标准、农民房屋资产现值等因素有消极作用,基本验证了理论分析中的观点。
(4)闲置宅基地退出补偿的实质是利益的分配。对农民退出补偿标准的制定应以产权为基础,农民在退出过程中失去了哪些权利,理应得到相应的补偿。据此,农民退出季节性闲置宅基地的补偿标准应是在提供社会保障的前提下,至少为农村宅基地使用权、农村房屋所有权的正常市场价格,土地发展权的补偿和因土地发展权转移而带来的增值收益以及退出过程成本的总和,而因“一户多宅”造成的永久性闲置宅基地退出的补偿标准不包括宅基地使用权和发展权补偿。从理论和实证分析结果来看,各地均应优先开展永久性闲置宅基地的退出,而对季节性闲置宅基地的退出应统筹考虑谨慎推行。闲置宅基地退出的程序大体可分为提出申请、审查资格、签订协议、农户搬迁、整理复垦和指标入库等六个步骤。应重点加强对退出资金、挂钩指标以及退出实施的监管。
(5)挂钩指标的交易是基于主体间的供需意愿,利用区域间级差地租原理而进行的。挂钩指标价格的确定包括由政府制定基准价与市场形成价格两个阶段。基准价的制定可采用成本逼近法进行评估,包括土地发展权取得成本和因土地发展权转移引起的土地增值收益两部分,而土地发展权取得成本是指退地补偿成本、拆迁整理复垦成本,和生产过程中发生的一切税费和利息利润。市场形成的价格取决于购买者基于未来收益获取额度而愿意支付的价格。按贡献的大小来确定收益分配的多少,农民理应获得宅基地使用权和房屋所有权补偿、土地发展权补偿以及部分土地增值收益和挂钩指标增值收益,农村集体可获得土地发展权补偿、部分土地增值收益和挂钩指标增值收益,政府可收回复垦成本、在生产过程中发生的一切税费、利息、正常的投资平均利润以及部分土地增值收益。政府应搭建挂钩指标交易的有形市场,培育中介机构,制定市场交易规则和建立公众参与和监督机制。最后重庆“地票”交易的典型案例也一定程度上支持了上述理论分析与相关建议。
城乡建设用地增减挂钩是一个综合、复杂的体系,其运行是一个多目标实现、多层次结构相互作用的过程。本文仅从城乡土地利用的角度出发进行了研究,受资料、知识水平与篇幅所限,研究中还有很多问题需要进一步深入与扩展研究,如农村土地产权制度的改革,城乡统一土地市场的构建,户籍、就业、居住等相关配套制度的建设与完善,政府管理体制、财政体制与行政考核方式的改革等,均需要将其放在城镇化进程中城乡统筹视角下进行更深入全面系统的研究。
Since the mid-1990s, the level of urbanization in China has progressed at the average speed of more than a percentage point per year. The main way of urbanization is more than10millions of rural population on average has surged up to the town per year. However, China's current urbanization has been restricted by the long-term urban-rural split system and imperfect land institutions, causing urban construction land increase not linking to rural construction land decrease in the process of population transfer. Then rural hollowing and expanding has been coexisted, resulting in a huge waste of land resources and large scales of arable land occupied. It directly threats to the protection target of China's18million hectares of arable land, and is unfavorable for the optimal allocation of land use, and the coordinated development of urban and rural. To resolve the contradiction between supply and demand for economy development under the strictly protection of arable land, Guangdong, Zhejiang, Jiangsu and other rapid economy development regions implemented rural land consolidation. The typical method was carrying out "three concentrations" for small-scale, scattered layout, poor environment and low efficiency use of rural settlement land through excavating potential and rearranging them to arable land to displace construction land quotas. Based on the local practices, the central government began to design the institution of hook between urban construction land increase and rural residential land decrease, then formally proposed in2004, and gradually practiced in some provinces and cities. The institution was expected to an integrated approach to solve the problem of double increase of the urban and rural land, and to realize arable land protection goals.
To the practices in recent years, although they basically have reached the goals of improving land use intensive degree, keeping scales of farmland, and meeting urban construction land needs, they have brought some major issues and adverse effects. In theoretical research, it has preliminarily results in the significances and necessities, the modes and planning of operation, benefit evaluation, problems and suggestions for improvement, etc, however, the internal mechanism research of institution is still absent, and it basically stays in the shallow analysis of the problem-because-counter measures, which is insufficient in depth, systematicness and effectiveness. Lacking deep analysis in the nature of the institution is the reason why there are lots of contradictions and difficulties in the theory and practice. As an important means to solve the arable land protection and urban development dilemma in future a longer period, institutional innovation in the hook of urban construction land increase and rural residential land decrease is significant. Therefore, based on the above theory and practice needs, this paper takes the institutional innovation in the hook of urban construction land increase and rural residential land decrease as its theme, probing into its connotation and system running, analyzing institution design defects, proposing innovative ideas, and building two key paths and mechanisms from property rights and market aspects.
Overall, the paper is divided into three parts:the first part presents the research questions, that is why need institutional innovation; the second part studies how to institutional innovation, including designing a systemic innovation framework, and building key innovative mechanisms; the third part is the conclusions of the above study and further research prospects.
The first part is consisted of chapter1to chapter3, which respectively are introduction, research progress and theoretical basis, existing institutional framework and model evaluation. Firstly it briefly introduces the research backgrounds, significances, basic concepts and research objectives, contents, research methods; then it reviews and comments the relevant abroad and domestic research progress, and summarizes the requisite theoretical basis; and then starting from the background and formation of the hook institution, it explores the institution's connotation and existing framework using system analysis, including system's elements, structure, function, external environment, etc, which is helpful for a complete and clear understanding; finally, it summarizes the modes of hook practices from the aspects of the hook quotas'production, usage and financing, evaluates achievements and problems, and focuses on revealing the defects and problems, which illustrates the necessities and basis directions of institutional innovation.
The second part is constituted by chapter4to chapter7. This part provides the ideas of institutional innovation and builds two key innovative mechanisms in order to remedy defects and improve run effects. Hook is a complex system that more than one bodies involved in and multi-structures and functions. To break the existing barriers, it firstly needs to carry out the overall design of the institutional innovation framework. As the basis of land development rights theory, starting from the objectives and the principles of innovation, chapter four establishes the basic innovation framework and points out two key innovation points, which is required to build the idle rural residential land exit mechanism and hook quotas trading mechanism. Influencing factors analysis of the idle rural residential land exit is the prerequisite to build two key mechanisms. In chapter five, starting from the connotation of idle rural residential land exit, based on the limited rational economic man assumption from farmers'perspective, the paper puts forward the farmers' decision-making model and then concludes the factors influencing farmers to exit idle rural residential land. Combined with the Haimen's land department personnels and the farmers' interviews, it also makes an empirical analysis of the influence factors. On the basis of above influence factor analysis, the sixth charpter builds the idle rural residential land exit mechanism. Firstly, it studies the compensation standard for exiting based on the property rights, then designs the procedures of exit, and puts forwards quit regulatory. The hook quotas from idle rural residential land exiting can be traded in market. To build hook quotas trading mechanism, it needs to analyze the supply, demand and conditions of trading, the hook quotas'price and income distribution, and the government regulation of transactions. Chapter seven studies above questions based on the Marxism-law of value and relevant theories about land valuation, and taking Chongqing's "land ticket" transaction as a typical example to empirical analysis, it makes some recommendations to improve.
On the above research, the third part puts forward to the following main conclusions:
(1) It needs to establish a new type of urban and rural land interactive institution to improve the situation of double increase in urban and rural construction land and promote rural construction land consolidation. The institution of hook is an important institution to reach the goals of economic and social development and farmland protection in the period of urbanization accelerated development. The hook of urban construction land increase and rural residential land decrease is an open system based on the land development rights at the core, a multi-agent and the external environment and constraints, with a certain structure and function. It's made up of the hook quotas production in demolition areas subsystem and the hook quotas use in new construction district subsystem, through land development rights and capitals transfer, to achieve the optimal allocation of resources in urban and rural areas in urbanization development process. Summary the existing models, although the practice has achieved positive results, there are also some major issues, resulting in some negative social impacts. The important reason is the design of the hook institution is flawed. The institution defect is epitomized in the following two aspects:on the project promoting, firstly, the production of hook quotas is entire demolition and renovation, resulting in high running costs and unreasonable resettlement compensation; secondly, the use of hook quotas is closed operation, unpaid transaction and rigid configuration, resulting in low efficiency of hook quotas use and unmatched hook regions.
(2) The purpose of institutional innovation is to remedy the existing deficiencies in the system, and improve the institution performance. Lacking a more perfect and convincing theoretical basis in current research, firstly we need profoundly grasp of the theoretical basis, focus on the introduction of land development rights and clear the ownership of development right. Then, following the principle of equity, efficiency and others, it proposes building idle rural residential land exit mechanism in hook quotas production to avoid entire demolition and renovation and reduce institutional operating costs, and establishing hook quotas trading mechanism in hook quotas usage regarding hook quotas as a scarce resources, making market mechanism play a basic role in the urban and rural land space configuration, in order to improve the efficiency of the hook usage.
(3) The bodies of the idle rural residential land exit are farmers, rural collectives, local governments, and the objects are the use rights and land development rights of rural residential land. Idle rural residential lands are divided into two types of seasonal idle and permanent idle. Farmers" decision making is based on the net income comparison between exit before and after. If the residual value which is the exit net income minus net income before exit and exit costs in the decision-making is positive, farmers would like to exit, otherwise not. Based on this decision-making model, we can obtain the factors influencing farmers to exit idle rural residential land, including ten aspects, such as land exiting compensation standard, land and housing values, employment and income, psychological factors and so on. Through farmers'willingness surveys and practices in Haimen, the empirical results show that urban good living environment with convenient and complete public facilities, incremental non-farm income play an active role for farmers to exit idle rural residential land, and urban employment cost and risk, exit compensation standards, present assets values and other factors have a negative effect, which mainly verify the views of theoretical analysis.
(4) The compensation standard of idle rural residential land exit essentially is the distribution of benefits. The compensation standard for farmers should be defined based on property rights, that is to say, the farmers deserve appropriate compensation which rights were lost in the exit process. So, under the premise of providing social security, the compensation standard for seasonal idle rural residential land exit should be at least the sum of the normal market price of rural residential land use rights and house ownership, land development right compensation, value-added profits due to land development right transfer and exit costs. The compensation standard for permanent idle does not include the rural residential land use rights and land development right compensation. From the results of theoretical and empirical analysis, we should give priority to carry out exiting permanent idle rural residential land; seasonal idle rural residential land exit should be given consideration with caution to implementation. The procedure of idle rural residential land exit can be roughly divided into six steps of applying, eligibility reviewing, agreement signing, farmers relocating, reclamation, and quotas storage. We also should focus on strengthening the regulatory to the exit funds, hook quotas and implementation.
(5) The hook quota transaction is based on supply and demand willingness using the differential rent principle in inter-regional. Hook quota's pricing has two phases:the government provides a benchmark price and the market formats transaction price. Cost approximation assessment method can be used to develop benchmark price, which is composed by the acquisition costs of land development right and land value-added profits due to the transfer of land development rights. The acquisition cost of land development rights means the cost of exit compensation, the cost of demolition and reclamation, and all taxes, interests and profits in production process. The market price depends on the buyers'willing to obtain future income. According to the contribution-income distribution, farmers deserve land use rights and house ownership compensation, land development rights compensation, land value-added profits and hook quota's value-added profits; rural collective can obtain land development rights compensation, part of the land value-added profits and hook quota's value-added profits; governments withdraw reclamation costs, all taxes and fees, normal average investment profits, as well as part of land value-added profits. The government should set up hook quotas trading markets, nurture intermediaries, make trading rules and establish public participation and supervisory mechanism. The typical case of Chongqing "land vote" transaction to some extent supports above theoretical analysis and related recommendations.
The hook of urban construction land increase and rural residential land decrease is a comprehensive and complex system, whose operation should be more than one goal, and multi-level structure interactions. This paper has been studied only from the perspective of the urban and rural land use. And by the information, knowledge and limited space, there are many issues to further research and extension study, such as the rural land property rights system reform, building unified urban and rural land market, supporting system construction including household registration, employment, housing, reform of the government management system, financial system and administrative assessment, etc..These all need to more deep and comprehensive research in urban and rural urbanization perspective.
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