行政复议制度的完善对策研究
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摘要
行政复议制度的确立，为相对人申请行政救济提供了一条新的途径。但是在本文的作者，一个具体从事行政复议工作多年的政府法制工作者看来，这项制度实际运行效果距立法者的初衷相去甚远，远没有发挥其内部纠错，全面救济的功能。作者试图从实践的角度，分六个方面对如何完善我国行政复议立法做初步的探索。作者希望在实现依法治国基本方略，推进依法行政历史进程中，行政复议制度能够发挥其应有的作用。
1．行政复议立法的功能定位分析。行政复议法将保障行政和监督行政并重的提法，实际反映了立法者对于行政法属性平衡论的认识，希望在实现人权保障的同时能促进行政机关依法行政。但是在作者看来，制约我国行政复议制度作用发挥和行政法治建设进程的重要因素之一，就是对行政法属性平衡论的认识。通过对行政权产生的历史及现代行政权扩张性的分析，可以很清楚地得出现代行政法只能是控权法的结论。作者认为不但要从主观上对行政权始终保持警惕，而且要从具体制度上严格限制行政权。不能因为现代行政管理实践中对行政权的尊重和对效率的追求，而忽视对行政权的监督和控制。否则必然会给渴望并已经习惯行政权全面呵护的人们带来最终的损害。同时行政复议作为行政系统内部监督制度，其救济范围相对行政诉讼有所扩大，审查内容相对行政诉讼更加全面，不仅审查行政行为的合法性，更要审查其合理性，限制行政机关的自由裁量权。这些都决定了完善行政复议制度应当注重其控权法的特点。
2．建立公正独立的行政复议机构。作者通过实践，深感政府法制机构承
担行政复议层级监督重任力不从。b在现有行政管理体制下，法制机构本身
相对于各级行政机关具有很大的附属性。法制机构作为行政机关的法制参谋
和助手的角色定位，和行政复议制度所要求的独立和超脱是不相容的。只看
到法制机构独立的表象，却不能从部门与政府关系的角度来全面考察法制机
构和政府部门之间的实际关系，只能做出了错误的选择，贻误行政复议工作。
因此，作者建议应当参考国外的相关经验，成立专门的行政复议委员会，借
助各级人大和社会的力量，实现行政复议机构相对于行政权的独立，以保证
其公正办理复议案件。
3．正确处理行政复议和司法审查的关系。行政复议相比较行政诉讼具有
不可替代的优点，有利于实现对当事人权利的保护及提高行政效率。但是目
前我国行政复议立法在复议前置程序的设定和适用方面却存在着条件过低。
过于随意的现象，应当引起立法者的注意。作者认为只有法律才能设定行政
复议前置程序，而且立法还应当明确规定排除运用复议前置程序的具体情形。
同时，行政复议和司法程序虽然是监督和被监督的关系，但这并不妨碍两者
之间在制度层面开展必要的沟通和交流。
4．正确处理行政复议和其他行政内部监督制度的关系。除行政诉讼外，
我国目前行政系统内部对行政行为的监督制度并不少，如行政复议。打政监
察、督办、信访、热线投诉等，但监督效果并不理想。原因之一就是各种监
督制度之间缺乏明确的分工和协调。一方面，各种监督制度都占用一定的汉
律资源，但相互之间职责界定不清，各行其是。另一方面，当事人反而在众
多的救济途径的推倭塞责面前无所适从，救济无门。因此，作者建议对各行
政监督部l司按照行政管理体制改革精简效能的原则进行重新整合，重点是要
充分发挥行政复议制度的作用。
5．积极回应现代行政和我国行政管理实践的发展给行政复议制度带来的
／－
影响。随看行政权全面介入社会生活，行政争议的数量和种类越来越多，、
政复议案件的审理也越来越复杂。这些都需要行政复议立法的及时回应 计；
前行政复议立法应当关注行政主体问题，明确行政主体的设定条件，确定和
应的复议管辖制度，避免与相关立法及司法实践产生冲突。
6．提高行政复议立法的操作性，更好地指导实践。脱离实际的立法，其
立法初衷再好，立法体系再完备，也毫无价值可言。因此作者认为，我国行
政复议立法应当紧扣本国历史和实践，注重提高操作性。在我国行政法理论
研究较薄弱，理论界和实务界对许多行政法基本问题争论不一的情况一一F，应
当尽快以立法的形式明确复议审查范围、第三人、准用标准等具体问题，以
满足行政复议实践的需要。
The establishment of the administrative review system provides a new relief path for the relative person. But from the point of view of author, an official in the department of the government legislative affairs, who has being engaged in administrative review work for some years, this system does not develop its function of rectifying mistake and applying relief completely, as the lawgiver has assumed. From the angle of practice, author tries to consummate the system through six aspects. As the author's hope, the administrative review system would favor the course of ruling by law.
1. The analysis of the function of the administrative review system. The Administrative Review Law mentions administration and human rights in the same breath, which reflects the lawgiver's equilibrium viewpoint. But for author, it's just the equilibrium theory that be one of the most important factor restricting the progress of ruling by law. From the analysis of the modern administrative power history and expansion, we can clearly draw the conclusion that the administrative law would only be the controlling law. Author thinks that we should not only always keep vigilance guard over the administrative power, but also limit the administrative power strictly through the concrete system. Loosen the
control of the administrative power will bring fatal damage to those earnest people, who have been accustomed to the aid of government. At the same time, contrast to the judicial procedure, the administrative review system not only investigates the legitimacy of the administrative act, but also investigates its rationality, limits the discretion of the administrative organ. These all come to a decision that we should attach importance to the review law about its character of controlling administrative power.
2. Establishing the fair and independent administrative review organ. During the fulfillment, author feels keenly the department of government legislative affairs incompetent to undertake the administrative review work. In the current administration system, the legislative affairs office pertains to the local administration. It's incompatible of the two roles of legal assistant and supervisor. Neglecting the dependence will make the wrong choice, and cause harm to the administrative review work. Therefore, author suggests learning from foreign experience, establishing the special administrative review committee, asking for help of the parliament and public to realize fair judgement.
3. Handling the relationship of the administrative review system and the judicial procedure properly. By comparison , the administrative review system can afford more help to the relative person, and realize human rights while increase the administration efficiency. But at present, the lawgiver should pay more attention to the enactment of the procedure before judicial review. Author thinks it is only law that can set up the prepositive procedure, and definite the provision excluding the
procedure. It's necessary for the exchanges between the administrative review system and the judicial procedure in spite of some difference.
4. Handling the relationship of the administrative review system and other supervising systems inner administration properly. Except for judicial litigation, there are some other supervising systems inner administration, such as administrative review, administrative inspection, administrative appeal. But in fact, the relative person still can't get relief for the buck-passing. So author suggests to reform the administration control system, and to develop the function of the administrative review system,
5. Responding to the influence of modern administration positively. Ambitious modern administration brings more and more disputes in quantity and category, which needs the lawgiver of the Administrative Review Law responding in time. Here the author emphasizes that the Review Organ and the Review Jurisdiction should be consistent with other laws and judicial practice.
6. Enhancing the operability of the Admini
1．行政复议立法的功能定位分析。行政复议法将保障行政和监督行政并重的提法，实际反映了立法者对于行政法属性平衡论的认识，希望在实现人权保障的同时能促进行政机关依法行政。但是在作者看来，制约我国行政复议制度作用发挥和行政法治建设进程的重要因素之一，就是对行政法属性平衡论的认识。通过对行政权产生的历史及现代行政权扩张性的分析，可以很清楚地得出现代行政法只能是控权法的结论。作者认为不但要从主观上对行政权始终保持警惕，而且要从具体制度上严格限制行政权。不能因为现代行政管理实践中对行政权的尊重和对效率的追求，而忽视对行政权的监督和控制。否则必然会给渴望并已经习惯行政权全面呵护的人们带来最终的损害。同时行政复议作为行政系统内部监督制度，其救济范围相对行政诉讼有所扩大，审查内容相对行政诉讼更加全面，不仅审查行政行为的合法性，更要审查其合理性，限制行政机关的自由裁量权。这些都决定了完善行政复议制度应当注重其控权法的特点。
2．建立公正独立的行政复议机构。作者通过实践，深感政府法制机构承
担行政复议层级监督重任力不从。b在现有行政管理体制下，法制机构本身
相对于各级行政机关具有很大的附属性。法制机构作为行政机关的法制参谋
和助手的角色定位，和行政复议制度所要求的独立和超脱是不相容的。只看
到法制机构独立的表象，却不能从部门与政府关系的角度来全面考察法制机
构和政府部门之间的实际关系，只能做出了错误的选择，贻误行政复议工作。
因此，作者建议应当参考国外的相关经验，成立专门的行政复议委员会，借
助各级人大和社会的力量，实现行政复议机构相对于行政权的独立，以保证
其公正办理复议案件。
3．正确处理行政复议和司法审查的关系。行政复议相比较行政诉讼具有
不可替代的优点，有利于实现对当事人权利的保护及提高行政效率。但是目
前我国行政复议立法在复议前置程序的设定和适用方面却存在着条件过低。
过于随意的现象，应当引起立法者的注意。作者认为只有法律才能设定行政
复议前置程序，而且立法还应当明确规定排除运用复议前置程序的具体情形。
同时，行政复议和司法程序虽然是监督和被监督的关系，但这并不妨碍两者
之间在制度层面开展必要的沟通和交流。
4．正确处理行政复议和其他行政内部监督制度的关系。除行政诉讼外，
我国目前行政系统内部对行政行为的监督制度并不少，如行政复议。打政监
察、督办、信访、热线投诉等，但监督效果并不理想。原因之一就是各种监
督制度之间缺乏明确的分工和协调。一方面，各种监督制度都占用一定的汉
律资源，但相互之间职责界定不清，各行其是。另一方面，当事人反而在众
多的救济途径的推倭塞责面前无所适从，救济无门。因此，作者建议对各行
政监督部l司按照行政管理体制改革精简效能的原则进行重新整合，重点是要
充分发挥行政复议制度的作用。
5．积极回应现代行政和我国行政管理实践的发展给行政复议制度带来的
／－
影响。随看行政权全面介入社会生活，行政争议的数量和种类越来越多，、
政复议案件的审理也越来越复杂。这些都需要行政复议立法的及时回应 计；
前行政复议立法应当关注行政主体问题，明确行政主体的设定条件，确定和
应的复议管辖制度，避免与相关立法及司法实践产生冲突。
6．提高行政复议立法的操作性，更好地指导实践。脱离实际的立法，其
立法初衷再好，立法体系再完备，也毫无价值可言。因此作者认为，我国行
政复议立法应当紧扣本国历史和实践，注重提高操作性。在我国行政法理论
研究较薄弱，理论界和实务界对许多行政法基本问题争论不一的情况一一F，应
当尽快以立法的形式明确复议审查范围、第三人、准用标准等具体问题，以
满足行政复议实践的需要。
The establishment of the administrative review system provides a new relief path for the relative person. But from the point of view of author, an official in the department of the government legislative affairs, who has being engaged in administrative review work for some years, this system does not develop its function of rectifying mistake and applying relief completely, as the lawgiver has assumed. From the angle of practice, author tries to consummate the system through six aspects. As the author's hope, the administrative review system would favor the course of ruling by law.
1. The analysis of the function of the administrative review system. The Administrative Review Law mentions administration and human rights in the same breath, which reflects the lawgiver's equilibrium viewpoint. But for author, it's just the equilibrium theory that be one of the most important factor restricting the progress of ruling by law. From the analysis of the modern administrative power history and expansion, we can clearly draw the conclusion that the administrative law would only be the controlling law. Author thinks that we should not only always keep vigilance guard over the administrative power, but also limit the administrative power strictly through the concrete system. Loosen the
control of the administrative power will bring fatal damage to those earnest people, who have been accustomed to the aid of government. At the same time, contrast to the judicial procedure, the administrative review system not only investigates the legitimacy of the administrative act, but also investigates its rationality, limits the discretion of the administrative organ. These all come to a decision that we should attach importance to the review law about its character of controlling administrative power.
2. Establishing the fair and independent administrative review organ. During the fulfillment, author feels keenly the department of government legislative affairs incompetent to undertake the administrative review work. In the current administration system, the legislative affairs office pertains to the local administration. It's incompatible of the two roles of legal assistant and supervisor. Neglecting the dependence will make the wrong choice, and cause harm to the administrative review work. Therefore, author suggests learning from foreign experience, establishing the special administrative review committee, asking for help of the parliament and public to realize fair judgement.
3. Handling the relationship of the administrative review system and the judicial procedure properly. By comparison , the administrative review system can afford more help to the relative person, and realize human rights while increase the administration efficiency. But at present, the lawgiver should pay more attention to the enactment of the procedure before judicial review. Author thinks it is only law that can set up the prepositive procedure, and definite the provision excluding the
procedure. It's necessary for the exchanges between the administrative review system and the judicial procedure in spite of some difference.
4. Handling the relationship of the administrative review system and other supervising systems inner administration properly. Except for judicial litigation, there are some other supervising systems inner administration, such as administrative review, administrative inspection, administrative appeal. But in fact, the relative person still can't get relief for the buck-passing. So author suggests to reform the administration control system, and to develop the function of the administrative review system,
5. Responding to the influence of modern administration positively. Ambitious modern administration brings more and more disputes in quantity and category, which needs the lawgiver of the Administrative Review Law responding in time. Here the author emphasizes that the Review Organ and the Review Jurisdiction should be consistent with other laws and judicial practice.
6. Enhancing the operability of the Admini
引文
1．王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第1版。
2．王名扬：《美国行政法》(上、下)，中国法制出版社1995年1月第1版。
3．应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府》，法律出版社2001年5月版。
4．应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年1月第2版。
5．应松年、朱维究：《行政法与行政诉讼法教程》，中国政法大学出版社1989年5月第1版。
6．皮纯协主编：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年6月第1版。
7．马怀德：《中华人民共和国行政复议法释解》，中国法制出版社1999年6月第1版。
8．胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2002年11月第1版。
9．张武扬、焦凤君著：《中国政府法制论稿》，中国法制出版社2002年3月第1版。
10．江必新：《中国行政诉讼制度之发展：行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年8月第1版。
11．江必新、李江编著：《行政复议法释评—兼与行政复议条例之比较》，中国人民公安大学出版社1999年5月第1版。
12．杨小君：《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002年6月第1版。
13．杨寅：《中国行政程序法治化—法理学与法文化的分析》，中国政法大学出版社2001年11月第1版。
14．杨解君：《秩序·权力与法律控制—行政处罚法研究》，四川大学出版社1995年1月第1版。
15．郜凤涛：《行政法制监督通论》，法律出版社1994年2月第1版。
16．陈兆德主编：《行政管理学教程》，中共中央党校出版社1998年11月第1版。
17．甘雯：《行政与法律的一般原理》，中国法制出版社2002年8月第1版。
18．詹福满：《中国行政法问题研究》，中国方正出版社2001年7月第1版。
19．张卫平：《诉讼架构与程式—民事诉讼的法理分析》，清华大学出版社2000年6月第1版。
20．宋功德：《行政法哲学》，法律出版社2000年12月第1版。
21．余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2000年9月第1版。
22．周旺生、张建华主编：《立法技术手册》，中国法制出版社1999年1月第1版。
23．最高人民法院《行政执法与行政审判参考》2001年第1辑，法律出版社 2002年12月第1版。
24．周少元、何宁生主编：《中国法制史》，人民法院出版社2003年1月第1版。
25．陈新民：《德国公法学基础理论》(上、下)，山东人民出版社2001年3月第1版。
26．[美]J·布卢姆等著，戴瑞辉等译：《美国的历程》，商务印书馆1988年11月第1版。
27．平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，中国政法大学出版社1999年1月第1版。
28．[德]哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》．法律出版社2000年11月第1版。
29．林莉红：《行政救济基本理论问题研究》，载《中国法学》1999年第1期。
30．青锋、张越：《当前行政复议工作存在的问题》，载《行政法学研究》2002
年第3期。
31．梁志建：《德国行政复议制度探析》，载《河海大学学报》(哲学、社会科学版)，2002年3月第4卷第2期。
2．王名扬：《美国行政法》(上、下)，中国法制出版社1995年1月第1版。
3．应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府》，法律出版社2001年5月版。
4．应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年1月第2版。
5．应松年、朱维究：《行政法与行政诉讼法教程》，中国政法大学出版社1989年5月第1版。
6．皮纯协主编：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年6月第1版。
7．马怀德：《中华人民共和国行政复议法释解》，中国法制出版社1999年6月第1版。
8．胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2002年11月第1版。
9．张武扬、焦凤君著：《中国政府法制论稿》，中国法制出版社2002年3月第1版。
10．江必新：《中国行政诉讼制度之发展：行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年8月第1版。
11．江必新、李江编著：《行政复议法释评—兼与行政复议条例之比较》，中国人民公安大学出版社1999年5月第1版。
12．杨小君：《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002年6月第1版。
13．杨寅：《中国行政程序法治化—法理学与法文化的分析》，中国政法大学出版社2001年11月第1版。
14．杨解君：《秩序·权力与法律控制—行政处罚法研究》，四川大学出版社1995年1月第1版。
15．郜凤涛：《行政法制监督通论》，法律出版社1994年2月第1版。
16．陈兆德主编：《行政管理学教程》，中共中央党校出版社1998年11月第1版。
17．甘雯：《行政与法律的一般原理》，中国法制出版社2002年8月第1版。
18．詹福满：《中国行政法问题研究》，中国方正出版社2001年7月第1版。
19．张卫平：《诉讼架构与程式—民事诉讼的法理分析》，清华大学出版社2000年6月第1版。
20．宋功德：《行政法哲学》，法律出版社2000年12月第1版。
21．余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2000年9月第1版。
22．周旺生、张建华主编：《立法技术手册》，中国法制出版社1999年1月第1版。
23．最高人民法院《行政执法与行政审判参考》2001年第1辑，法律出版社 2002年12月第1版。
24．周少元、何宁生主编：《中国法制史》，人民法院出版社2003年1月第1版。
25．陈新民：《德国公法学基础理论》(上、下)，山东人民出版社2001年3月第1版。
26．[美]J·布卢姆等著，戴瑞辉等译：《美国的历程》，商务印书馆1988年11月第1版。
27．平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，中国政法大学出版社1999年1月第1版。
28．[德]哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》．法律出版社2000年11月第1版。
29．林莉红：《行政救济基本理论问题研究》，载《中国法学》1999年第1期。
30．青锋、张越：《当前行政复议工作存在的问题》，载《行政法学研究》2002
年第3期。
31．梁志建：《德国行政复议制度探析》，载《河海大学学报》(哲学、社会科学版)，2002年3月第4卷第2期。