行政资讯公开制度研究
摘要
资讯，其含义应当包括“资料”和“信息”两个方面。行政资讯，具体是指行政机关在行使职权过程中搜集、获取、保存和处置的资料和信息。行政资讯公开，是指行政主体应主动或者依公民或组织的申请公开其获取、掌握的记录和资料(依法豁免公开的除外)的一种行政法律行为。公开的义务主体是行使行政管理职能的行政主体，公开的权利主体是公民或者组织，甚至包括外国人。公开有两种途径：政府主动公开和公众请求公开(也即政府被动公开)。我国行政资讯公开的方式，主要有以下几种：刊载、查阅、旁听和报道等。行政资讯公开制度，是指公民或组织有依法获得行政机关记录与资料的权利，行政机关有依法公开其记录与资料的义务的一种行政程序法律制度。对此，应作广义的理解和界定，它是指与行政资讯公开有关的一系列法律制度的总和。
行政资讯公开制度最初源自北欧的瑞典，1776年该国就制定了出版自由法。在世界上影响比较深远的是美国1966年的《资讯公开法》。英国直到2000年才通过了资讯公开法案。法国于1978年制定了《行政文书公开法》。德国在1994年7月制定了《环境资讯法》。在亚洲，继韩国制定了《资讯公开法》之后，日本也于1999年5月通过了《资讯公开法》。我国台湾地区的《资讯公开法》已于1999年5月通过草案并提交立法院审议，《行政资讯公开办法》已于2001年2月发布施行。我国香港地区于1996年12月修订通过了《公开资料守则》，澳门地区于1994年制定了《行政程序法》，其中第二章第三部分规定了“资讯权”的有关内容。
作者从法的基本价值——自由、正义、秩序和效率的角度阐释了行政资讯公开制度的法理基础，即其存在的基本价值；从英美法系的“自然公正”原则、“正当法律程序”原则和法国的防卫权原则等基本原则出发，阐释其宪法基础，寻找知情权的宪法渊源。最早在宪法中对“知情权”予以明确规定的是瑞典(1975年)和葡萄牙(1976年)，很多采用多党制或社会转型国家也都通过宪法确立了信息自由权的宪法地位。信息自由作为一项基本的人权，在联合国《人权宣言》和《公民与政治权利公约》等国际文件中也得到了确认。在我国，知情权的宪法依据在于：人民主权原则，参政议政和监督
权，以及由言论自由来推定的宪法权利。_
WTO透明度原则，是指缔约方有效实施的有关关税及其它税费和有关进
出口贸易措施的所有法令、条例和普遍适用的司法判例以及行政决定，缔约
方缔结的影响国际贸易政策的协定，都必须公布，以便各国政府及贸易商熟
悉它们，其目的在于防止贸易歧视，以实现缔约双方之间的公平贸易。它在
WTO的非歧视贸易原则、市场准入原则、促进公平竞争原则和贸易自由化原
则中均有具体体现。我国在《加入协议书》中，对“透明度”问题作出了专
「丁的承诺，我们应实践、履行我们的承诺。
我国目前尚没有专门的、统一的行政资讯公开的立法，但有关规定可散
见于一些单行法律、法规和规章之中。在我国建立行政资讯公开制度，势属
必然。其必要性体现在以下几个方面:(1)保障人民的知情权，满足社会各
界对行政资讯的需求;(2)促使公民参政议政，加强社会主义民主建设的需
要;(3)促使行政机关及其工作人员更新管理理念，推进依法行政的必然要
求;(4)促进社会主义市场经济健康、有序发展的有效手段;(5) WTO透明
度原则的基本要求;(6)实现权力监督，防止、惩治腐败的有效措施。
对行政资讯公开的范围，我国应确立一个基本原则:“以公开为原则，不
公开为例外。”作者在比较研究美、日“豁免公开”范围的基础上，提出了我
国“豁免公开”的范围:(l)涉及国家秘密的资讯;(2)涉及商业秘密的资
讯;(3)涉及个人隐私权的资讯;(4)在审议、讨论过程中的资讯;(5)纯
属行政机构内部人事和内部工作制度等方面的内部资讯;(6)其他法律规定
禁止公开的资讯。
在对我国进行行政资讯公开立法的建议中，作者就立法的层级、模式、
原则和保障制度等方面的问题进行了探析。(1)立法层级:建议进行全国性
的《行政资讯公开法》的制定;(2)立法模式;修改《宪法》以确立“知情
权”;制定《行政程序法》时确立行政资讯公开的原则;制定专门的《行政资
讯公开法》;制定、修改和完善与行政资讯公开有关的法律。(3)立法原则;
应确立公开、平等、及时、免费和救济等原则。(4)保障制度:应包括行政
保障制度(包括行政救济制度和法律责任制度)、司法救济制度和人大监督制
度三个方面。
The meaning of information is actually two-fold: On the one hand, it connotes documents or files; on the other, it refers to the information or message contained in documents or files. Administrative information means the information an administrative entity or unit collects, obtains, preserves and handles in its executive process. The opening of administrative information is an administrative entity's legal responsibility and act of publishing its administrative information (except for that which is waived from publication) on its own or upon the request from a citizen or an organization. A public liability entity is an executive unit of administration and management; a public right entity is a citizen or an organization, including a foreigner. There are two channels of opening: in one, a governmental unit publishes its administrative information on its own; in the other, a governmental unit publishes its administrative information upon the request from the public (which is also called passive opening). In
our country, the opening of administrative information takes the following forms: printing, researching, auditing and reporting. The policy of opening administrative information stipulates that a citizen or an organization has the right to obtain administrative records and documents in a legal way and that an administrative entity has the responsibility to publish its records and documents. Broadly understood and defined, the policy of opening administrative information means the total of the legal regulations and procedures with regards to the publishing of administrative information.
The policy of opening administrative information originates from Switzerland in northern Europe, which began to implement the law of free press as early as 1776. Chief among the most influential is the American 1966 "Freedom of Information Act ." The U.K. did not pass her "Freedom of Information Act" until 2000. France set up the "Open-Administrative-File Act" in 1978. Germany made the "Environmental-Information Act" in July 1994. In Asia, following the example of South Korea, Japan passed the
"Freedom of Information Act" in May 1999. In our country, Taiwan drafted and submitted to the Department of Legislation the "Freedom of Information Act" in May 1995, and began to carry out the "Policies for Opening Information" in 2001. Hong Kong revised and passed the "Principles for Opening Information" in December 1996. In 1994, Macao passed the "Administrative Procedure Law", which specifies the rights to information in its Section Three of Chapter Two.
The author of this thesis first illustrates the theoretical basis for the opening of administrative information from the angle of law's basic meaning ?freedom, justice, order and efficiency, and brings to light the necessity for its existence. The author then uses the Anglo-American "natural justice principle" and "due law process principle" as well as French "defense-right " principles to explain the constitutional basis for the opening of administrative information and seek the constitutional origins for "the right to know." Switzerland (1975) and Portugal (1976) are among the earliest countries who made clear 'stipulations about the "right to know" in their constitutions. Many multi-party countries and states that are undergoing governmental transformations have also set up the role of opening administrative information in their constitutions. As a basic human right, the right to free information is also recognized in the UN "Declaration for Human Rights" and "Covenant on Civil and Political Rights." In our country, the constitutional basis for the right to know lies in the popular-sovereignty principle, the right to participate in, debate over and supervise governmental procedures, and other constitutional rights based on the principle of free speech.
WTO's "Principle of Transparency" stipulates that all involved parties must publish all the commonly-practiced legislative and administrative regulations concerning duties, fees for taxes and other export and import polici
行政资讯公开制度最初源自北欧的瑞典，1776年该国就制定了出版自由法。在世界上影响比较深远的是美国1966年的《资讯公开法》。英国直到2000年才通过了资讯公开法案。法国于1978年制定了《行政文书公开法》。德国在1994年7月制定了《环境资讯法》。在亚洲，继韩国制定了《资讯公开法》之后，日本也于1999年5月通过了《资讯公开法》。我国台湾地区的《资讯公开法》已于1999年5月通过草案并提交立法院审议，《行政资讯公开办法》已于2001年2月发布施行。我国香港地区于1996年12月修订通过了《公开资料守则》，澳门地区于1994年制定了《行政程序法》，其中第二章第三部分规定了“资讯权”的有关内容。
作者从法的基本价值——自由、正义、秩序和效率的角度阐释了行政资讯公开制度的法理基础，即其存在的基本价值；从英美法系的“自然公正”原则、“正当法律程序”原则和法国的防卫权原则等基本原则出发，阐释其宪法基础，寻找知情权的宪法渊源。最早在宪法中对“知情权”予以明确规定的是瑞典(1975年)和葡萄牙(1976年)，很多采用多党制或社会转型国家也都通过宪法确立了信息自由权的宪法地位。信息自由作为一项基本的人权，在联合国《人权宣言》和《公民与政治权利公约》等国际文件中也得到了确认。在我国，知情权的宪法依据在于：人民主权原则，参政议政和监督
权，以及由言论自由来推定的宪法权利。_
WTO透明度原则，是指缔约方有效实施的有关关税及其它税费和有关进
出口贸易措施的所有法令、条例和普遍适用的司法判例以及行政决定，缔约
方缔结的影响国际贸易政策的协定，都必须公布，以便各国政府及贸易商熟
悉它们，其目的在于防止贸易歧视，以实现缔约双方之间的公平贸易。它在
WTO的非歧视贸易原则、市场准入原则、促进公平竞争原则和贸易自由化原
则中均有具体体现。我国在《加入协议书》中，对“透明度”问题作出了专
「丁的承诺，我们应实践、履行我们的承诺。
我国目前尚没有专门的、统一的行政资讯公开的立法，但有关规定可散
见于一些单行法律、法规和规章之中。在我国建立行政资讯公开制度，势属
必然。其必要性体现在以下几个方面:(1)保障人民的知情权，满足社会各
界对行政资讯的需求;(2)促使公民参政议政，加强社会主义民主建设的需
要;(3)促使行政机关及其工作人员更新管理理念，推进依法行政的必然要
求;(4)促进社会主义市场经济健康、有序发展的有效手段;(5) WTO透明
度原则的基本要求;(6)实现权力监督，防止、惩治腐败的有效措施。
对行政资讯公开的范围，我国应确立一个基本原则:“以公开为原则，不
公开为例外。”作者在比较研究美、日“豁免公开”范围的基础上，提出了我
国“豁免公开”的范围:(l)涉及国家秘密的资讯;(2)涉及商业秘密的资
讯;(3)涉及个人隐私权的资讯;(4)在审议、讨论过程中的资讯;(5)纯
属行政机构内部人事和内部工作制度等方面的内部资讯;(6)其他法律规定
禁止公开的资讯。
在对我国进行行政资讯公开立法的建议中，作者就立法的层级、模式、
原则和保障制度等方面的问题进行了探析。(1)立法层级:建议进行全国性
的《行政资讯公开法》的制定;(2)立法模式;修改《宪法》以确立“知情
权”;制定《行政程序法》时确立行政资讯公开的原则;制定专门的《行政资
讯公开法》;制定、修改和完善与行政资讯公开有关的法律。(3)立法原则;
应确立公开、平等、及时、免费和救济等原则。(4)保障制度:应包括行政
保障制度(包括行政救济制度和法律责任制度)、司法救济制度和人大监督制
度三个方面。
The meaning of information is actually two-fold: On the one hand, it connotes documents or files; on the other, it refers to the information or message contained in documents or files. Administrative information means the information an administrative entity or unit collects, obtains, preserves and handles in its executive process. The opening of administrative information is an administrative entity's legal responsibility and act of publishing its administrative information (except for that which is waived from publication) on its own or upon the request from a citizen or an organization. A public liability entity is an executive unit of administration and management; a public right entity is a citizen or an organization, including a foreigner. There are two channels of opening: in one, a governmental unit publishes its administrative information on its own; in the other, a governmental unit publishes its administrative information upon the request from the public (which is also called passive opening). In
our country, the opening of administrative information takes the following forms: printing, researching, auditing and reporting. The policy of opening administrative information stipulates that a citizen or an organization has the right to obtain administrative records and documents in a legal way and that an administrative entity has the responsibility to publish its records and documents. Broadly understood and defined, the policy of opening administrative information means the total of the legal regulations and procedures with regards to the publishing of administrative information.
The policy of opening administrative information originates from Switzerland in northern Europe, which began to implement the law of free press as early as 1776. Chief among the most influential is the American 1966 "Freedom of Information Act ." The U.K. did not pass her "Freedom of Information Act" until 2000. France set up the "Open-Administrative-File Act" in 1978. Germany made the "Environmental-Information Act" in July 1994. In Asia, following the example of South Korea, Japan passed the
"Freedom of Information Act" in May 1999. In our country, Taiwan drafted and submitted to the Department of Legislation the "Freedom of Information Act" in May 1995, and began to carry out the "Policies for Opening Information" in 2001. Hong Kong revised and passed the "Principles for Opening Information" in December 1996. In 1994, Macao passed the "Administrative Procedure Law", which specifies the rights to information in its Section Three of Chapter Two.
The author of this thesis first illustrates the theoretical basis for the opening of administrative information from the angle of law's basic meaning ?freedom, justice, order and efficiency, and brings to light the necessity for its existence. The author then uses the Anglo-American "natural justice principle" and "due law process principle" as well as French "defense-right " principles to explain the constitutional basis for the opening of administrative information and seek the constitutional origins for "the right to know." Switzerland (1975) and Portugal (1976) are among the earliest countries who made clear 'stipulations about the "right to know" in their constitutions. Many multi-party countries and states that are undergoing governmental transformations have also set up the role of opening administrative information in their constitutions. As a basic human right, the right to free information is also recognized in the UN "Declaration for Human Rights" and "Covenant on Civil and Political Rights." In our country, the constitutional basis for the right to know lies in the popular-sovereignty principle, the right to participate in, debate over and supervise governmental procedures, and other constitutional rights based on the principle of free speech.
WTO's "Principle of Transparency" stipulates that all involved parties must publish all the commonly-practiced legislative and administrative regulations concerning duties, fees for taxes and other export and import polici
引文
1、王名扬：《美国行政法(上、下)》，中国法制出版社1995年版。
2、王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版。
3、王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版。
4、(日)盐野宏著、杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版。
5、翁岳生编：《行政法(上、下册)》，中国法制出版社2002年版。
6、应松年主编：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版。
7、应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版。
8、应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版。
9、皮纯协主编：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版。
10、杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化：从比较法角度》，法律出版社1999年版。
11、王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年版。
12、冯国基：《面向WTO的中国行政：行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版。
13、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版。
14、(英)威廉·韦德著、徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版。
15、[美]E·博登海默著、邓正来译：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版。
16、张文显主编：《法理学》，法律出版社1997年版。
17、陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京大学出版社1997年版。
18、王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版。
19、沈宗灵：《比较宪法——对八国宪法的比较研究》，北京大学出版社2002年版。
20、关保英：《行政法的价值定位》，中国政法大学出版社1997年版。
21、应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府：依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年版。
22、文正邦主编：《法治政府建构论：依法行政理论与实践研究》，法律出版社2002年版。
23、傅思明：《中国依法行政理论与实践》，中国检察出版社2002年版。
24、江必新编著：《WTO与行政法治——行政法的世界眼光》，中国人民公安大学出版社2002年版。
25、袁曙宏、宋功德：《WTO与行政法》，北京大学出版社2002年版。
26、江必新：《WTO与司法审查》，人民法院出版社2002年版。
27、罗豪才主编：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版。
1、应松年：《当代行政法发展的特点》，载《中国法学》1999年第6期。
2、姜明安：《新世纪行政法发展的走向》，载《中国法学》2002年第1期。
3、韩士彦：《行政公开论》，载《社会科学研究》1997年第14期。
4、刘德兴：《依法治国与行政公开》，载《民主与法制》1998年第6期。
5、吴建依：《论行政公开原则》，载《中国法学》2000年第3期。
6、姜明安：《行政的现代化与行政程序制度》，载《中外法学》1998年第1期。
7、章剑生：《论行政程序法上的行政公开原则》，载《浙江大学学报》(人文社会科学版)第30卷第6期。
8、文家伟：《中美信息公开暨行政程序法研讨会专家发言整理稿》，载《中国诉讼法律网》。
9、张坤世、阮琼：《美国的行政公开制度》，载《中国行政管理》1999年第2期。
10、丁先存：《论美国的政府信息公开制度》。载《情报科学》第19卷第3期。
11、周健：《<信息自由法>与政府信息公开化》，原载《情报理论与实践》2001年第5期，转载于《反腐败网哨》。
12、周健：《<阳光下的政府法>与政府会议的公开》，载《反腐败网哨》。
13、周健：《美国<隐私权法>与公民个人信息保护》，载《公法评论》网。
14、宋华琳：《英国政府信息公开立法的演进及其启示》，载《正义网》。
15、朱芒：《开放型政府的法律理念和实践——日本的信息公开制度》，原载《环球法律评论》2002年秋季号和冬季号，转载于《中国公法网》。
16、周健：《日本<信息公开法>与行政信息公开制度》，原载《法律文献信息与研究》2001年第2期，转载于《反腐败网哨》。
17、吴微：《日本<信息公开法>的制定及其特色》，载《行政法学研究》2000年第3期。
18、甘峰：《日本信息公开法实施与民间主导的行政目标》，载《浙江大学学报》(人文社会科学版)第32卷第3期。
19、甘峰、俞素美：《日美政府信息公开比较与中国“入世”后的课题》，载《东北亚论坛》2002年第2期。
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23、陈维松：《论知情权》，载《北大法律信息网》。
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26、章建生：《两大法系行政程序法观念之比较——兼论中国行政程序法观念》，载《比较法在中国(第一卷)》，法律出版社2001版。
27、郝铁川：《中西行政法观念及制度的比较研究》，载《比较法在中国(第一卷)》，法律出版社2001版。
28、胡建淼：《行政程序法比较研究》，载《比较法在中国(第一卷)》，法律出版社2001版。
29、赵正群：《信息(情报)公开法制化的世界潮流与政府上网工程的意义》，中国法学会行政法会2001年年会参会论文。
30、《长江日报》圆桌：《你如何看待政府信息公开》，载《汉网》。
31、应松年、王锡锌：《WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题》，载《中国法学》2002年第1期。
32、薛刚凌、吴雷：《WTO与中国行政法的改革国际研讨会综述》，《中国法学》2001年第5期。
33、薛刚凌、吴雷：《WTO与中国行政法研讨会综述》，载《中国法学》2002年第3期。
34、石佑启：《WTO对中国行政法治建设的影响》，载《中国法学》2001年第1期。
35、于安：《WTO协定的国内实施问题》，载《中国法学》2000年第3期。
36、黄龙：《WTO透明度原则与我国行政公开制度》，载《北大法律信息网》。
37、吴根平：《WTO与我国政府信息公开》，载《行政论坛》2002年3月，总第50期。
38、周汉华：《WTO与我国政府公开法律制度的完善》，载《国家行政学院学报》2000年第5期。
39、钟祥胜：《行政公开及我国相关制度的建立和完善》，载《地方政府管理》1999年第8期。
40、杨永红：《政府信息公开与信息资源共享》，载《科技情报开发与经济》2001年第4期。
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24、江必新编著：《WTO与行政法治——行政法的世界眼光》，中国人民公安大学出版社2002年版。
25、袁曙宏、宋功德：《WTO与行政法》，北京大学出版社2002年版。
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8、文家伟：《中美信息公开暨行政程序法研讨会专家发言整理稿》，载《中国诉讼法律网》。
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10、丁先存：《论美国的政府信息公开制度》。载《情报科学》第19卷第3期。
11、周健：《<信息自由法>与政府信息公开化》，原载《情报理论与实践》2001年第5期，转载于《反腐败网哨》。
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