中国行政审批模式变革研究
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摘要
行政审批模式是行政审批的属性特征、系统结构和过程状态经过简化概括而抽象出来的标准样式。行政审批模式建构在行政审批的事实基础之上,是通过对行政审批的制度机制、行为方式及其相互关系进行价值判断与逻辑归纳得出的结果。行政审批模式具有一定的内在延续性和相对稳定性,但从行政改革和行政发展的角度来看,不变的是变化,永恒的是发展,行政审批模式之所以具有生命力,取决于它在次序变革的发展过程中所体现出的变化性与适应性。就中国行政审批模式变革而言,主要是在学习借鉴国外“一站式”服务实践经验的基础上,以行政服务中心为依托载体和创新平台进行的。行政服务中心建设的自发性和学习性特性使得行政审批模式变革既体现出鲜明的本土化特色,又呈现出明显的递进性特征。然而,行政审批模式变革和行政服务中心建设实际上都是在缺乏整体制度设计和理论论证下进行的实践活动,客观上没有一套普适的“经典模式”以供遵循。虽然这为各级地方政府自主性的改革探索提供了足够的创新空间,但缺乏有效的理论指导和明确的原则规范也使改革面临着极大的风险。因此,考虑到行政体制改革的系统性、复杂性、艰巨性和长期性,必须对已有改革成果和经验进行梳理总结,对未来发展愿景进行合理勾画并配以制度设计,以推动行政审批模式更趋完善。为此,本文试图以行政服务中心为蓝本,以行政审批模式变革为主线,提出并论证了中国行政审批模式由分散审批到相对集中审批再到集中审批直至网上行政审批的变革“路线图”,系统阐释了模式变革过程中的动力、路径和策略等相关问题。
The administrative approval mode is the standardized style of the administrative approval which comes from the abstraction and simplified summary of its attributive feature, structure of system, and status of processes. The administrative approval mode is dynamical developing, rather than fixed and changeless. The transformation of administrative approval mode is a crossing point of administrative approval system reformation and the government management mode in the field of the government innovation, and it is the government reformation including features of consciousness、wholeness、continuity and creativity. On the transformation of administrative approval mode in China, we use the administrative service center as the carrier and innovative platform, which is based on learning the reform of“one-stop”service from foreign countries. The construction of the administrative service center, which has the spontaneous and learning characteristics, not only shows the distinct localization characteristics, but also shows the obvious progressive characteristics. This paper regards administrative service centre as the blueprint, regarding transformation of administrative approval mode as the main line, inspecting transformation of administrative approval mode placed into administrative service center construction, putting the administrative service center building into the macro background of administrative approval mode transformation and E-government Construction, analyzing the system of categories and transformation carriers of the administrative approval mode integrally, and researching the influence factors and the development line of transformation of administrative approval mode systematically. The following are the main contents of the paper:
The aspect of introduction mainly represents some basic problems, such as the reasons of topic selection, significance of researching, review of research at home and abroad, structure of the graduation paper, research approaches and possible creation and shortcomings, etc.
The first chapter, the basis of the transformation of administrative approval mode: cognitive, value and power. These three aspects together not only constitute the developing basis of changes in administrative approval mode, but also lays a logical foundation for the following research. The research on cognitive basis begins with the analysis of the concept of changes in administrative approval mode, and it can be divided into three subsidiary concepts: administrative approval, administrative approval mode and changes in administrative approval mode. Through the interpretation of the origin and meaning of this series of concepts, as well as the respective analysis of the relationship between the administrative approval system and the reform of administrative approval, we clarify the connotation and extension of the concept. The basis of value determines the pursuit of value, while the pursuit of value affects goals and behavior, and guides the behavioral processes. The value basis of changes in administrative approval mode is primarily constituted by three parts, value concepts, value principles and values pursuits, and the specific content includes the unity of popular sovereignty and administration according to law, the concurrent consideration of administrative efficiency and fairness and justice, and the balance of government intervention and market mechanism. The changes in administrative approval mode must have a solid power base which is sufficient to overcome a lot of inside resistance. In order to adapt to the requirements of globalization, modernization and social transformation, public administration development, government capacity building and change of public demand constitute the power base of changes in administrative approval mode.
The second chapter, the carrier of the transformation of administrative approval mode: administrative service center. The relationship between changes in administrative approval model and administrative service center is the logic relationship between the subject and carrier, content and form, which determines that the administrative service center must carry the mission of achieving changes in administrative approval mode. New public management theory, new public service theory and governance theory are the theoretical basis for the birth and development of administrative service center and provide theoretical guidance for the building of administrative service center. The successful practice of foreign administrative service center and mature experience of "one-stop" service can provide useful inspiration for China, and we should learn rational component from them. The mission of administrative service centers in various stages of administrative approval mode change is reflected in the specific development process of administrative service center, and from lower to higher it experiences three stages: learning planning, practical application and improvement
The third chapter, the mode transforming from dispersed approval to centralized approval. This chapter and Chapters IV and V is a logical coherent. Dispersed approval mode is essentially a "multi-stop" approval mode, and from the perspective of market economy, rule of law, public administration, the decay and loss of this mode is obvious. The establishment of the target of construction of service-oriented government, the preparation of initial reform groundwork and full system and the structural contradictions and adjustment of the supply and demand of public services, are the power sources of the changes from dispersed approval model to relative concentrated approval model. From the perspective of system changes, the Chinese local governments in the reform follow two different realization paths, "mandatory" or "inductive", and specifically its implementation strategy includes adjusting the organizational structure, improving processing methods and strengthening administrative coordination and emphasizing supervision and management. Relative concentrated examination and approval mode is an advanced result of changes in administrative approval mode, and it effectively resolves the structural contradictions of the supply and demand of public services under traditional bureaucratic model and makes achievements in public service quality, level and efficiency.
The fourth chapter, the mode transforming from relative centralized approval to centralized approval. Actual plight that relative centralized approval mode faces is mainly embodied in the imprecise nature and status imprecise, Irregular using of power, imperfect service process and lack of supervision and management, etc. With the deep penetration of construction of the service-oriented government and the increasing demand of the public service from the public, it is objectively imperative to have a deeper reform to administrative approval mode so as to satisfy the ensured request of the completed e-governmental service system needs when it runs about the adapted reform of the administrative system, that is, to finish the striding forward from comparatively concentrated approval mode recently to centralized approval mode. In the process of future mode reformation, we need to regard the trend to overall government of advancing the super ministry system reformation, further development of e-government construction and gradual advancing the equalization of basic public services as the motivation and support, and we also need to choose incremental reform path and sound reform strategy.
The fifth chapter, online administrative approval: muster the ideal blueprint of the centralized approval mode. Administrative examination and approval online is the high stage of the mode of administrative examination and approval, a new way of examine and approval with the rise of electronic administration, representing the final direction of administrative examination and approval on the condition of modern information and communication technology. Administrative examination and approval online is different from other administrative examination and approval naturally. Its advantage lies in reducing the costs of examine and approval, upgrading the efficiency of examine and approval, boosting the administrative publicity and consolidating the technological regulations. The general design of administrative examination and approval online divided into two parts, systematic model and process design. In order to impel the full application of administrative examination and approval online, we should take some advancing policies, layout the systematic platform of administrative examination and approval online with reason, optimizing the process of parallel connection examination and approbation, quickening relevant the programs of laws and regulations.
The administrative approval mode is the standardized style of the administrative approval which comes from the abstraction and simplified summary of its attributive feature, structure of system, and status of processes. The administrative approval mode is dynamical developing, rather than fixed and changeless. The transformation of administrative approval mode is a crossing point of administrative approval system reformation and the government management mode in the field of the government innovation, and it is the government reformation including features of consciousness、wholeness、continuity and creativity. On the transformation of administrative approval mode in China, we use the administrative service center as the carrier and innovative platform, which is based on learning the reform of“one-stop”service from foreign countries. The construction of the administrative service center, which has the spontaneous and learning characteristics, not only shows the distinct localization characteristics, but also shows the obvious progressive characteristics. This paper regards administrative service centre as the blueprint, regarding transformation of administrative approval mode as the main line, inspecting transformation of administrative approval mode placed into administrative service center construction, putting the administrative service center building into the macro background of administrative approval mode transformation and E-government Construction, analyzing the system of categories and transformation carriers of the administrative approval mode integrally, and researching the influence factors and the development line of transformation of administrative approval mode systematically. The following are the main contents of the paper:
The aspect of introduction mainly represents some basic problems, such as the reasons of topic selection, significance of researching, review of research at home and abroad, structure of the graduation paper, research approaches and possible creation and shortcomings, etc.
The first chapter, the basis of the transformation of administrative approval mode: cognitive, value and power. These three aspects together not only constitute the developing basis of changes in administrative approval mode, but also lays a logical foundation for the following research. The research on cognitive basis begins with the analysis of the concept of changes in administrative approval mode, and it can be divided into three subsidiary concepts: administrative approval, administrative approval mode and changes in administrative approval mode. Through the interpretation of the origin and meaning of this series of concepts, as well as the respective analysis of the relationship between the administrative approval system and the reform of administrative approval, we clarify the connotation and extension of the concept. The basis of value determines the pursuit of value, while the pursuit of value affects goals and behavior, and guides the behavioral processes. The value basis of changes in administrative approval mode is primarily constituted by three parts, value concepts, value principles and values pursuits, and the specific content includes the unity of popular sovereignty and administration according to law, the concurrent consideration of administrative efficiency and fairness and justice, and the balance of government intervention and market mechanism. The changes in administrative approval mode must have a solid power base which is sufficient to overcome a lot of inside resistance. In order to adapt to the requirements of globalization, modernization and social transformation, public administration development, government capacity building and change of public demand constitute the power base of changes in administrative approval mode.
The second chapter, the carrier of the transformation of administrative approval mode: administrative service center. The relationship between changes in administrative approval model and administrative service center is the logic relationship between the subject and carrier, content and form, which determines that the administrative service center must carry the mission of achieving changes in administrative approval mode. New public management theory, new public service theory and governance theory are the theoretical basis for the birth and development of administrative service center and provide theoretical guidance for the building of administrative service center. The successful practice of foreign administrative service center and mature experience of "one-stop" service can provide useful inspiration for China, and we should learn rational component from them. The mission of administrative service centers in various stages of administrative approval mode change is reflected in the specific development process of administrative service center, and from lower to higher it experiences three stages: learning planning, practical application and improvement
The third chapter, the mode transforming from dispersed approval to centralized approval. This chapter and Chapters IV and V is a logical coherent. Dispersed approval mode is essentially a "multi-stop" approval mode, and from the perspective of market economy, rule of law, public administration, the decay and loss of this mode is obvious. The establishment of the target of construction of service-oriented government, the preparation of initial reform groundwork and full system and the structural contradictions and adjustment of the supply and demand of public services, are the power sources of the changes from dispersed approval model to relative concentrated approval model. From the perspective of system changes, the Chinese local governments in the reform follow two different realization paths, "mandatory" or "inductive", and specifically its implementation strategy includes adjusting the organizational structure, improving processing methods and strengthening administrative coordination and emphasizing supervision and management. Relative concentrated examination and approval mode is an advanced result of changes in administrative approval mode, and it effectively resolves the structural contradictions of the supply and demand of public services under traditional bureaucratic model and makes achievements in public service quality, level and efficiency.
The fourth chapter, the mode transforming from relative centralized approval to centralized approval. Actual plight that relative centralized approval mode faces is mainly embodied in the imprecise nature and status imprecise, Irregular using of power, imperfect service process and lack of supervision and management, etc. With the deep penetration of construction of the service-oriented government and the increasing demand of the public service from the public, it is objectively imperative to have a deeper reform to administrative approval mode so as to satisfy the ensured request of the completed e-governmental service system needs when it runs about the adapted reform of the administrative system, that is, to finish the striding forward from comparatively concentrated approval mode recently to centralized approval mode. In the process of future mode reformation, we need to regard the trend to overall government of advancing the super ministry system reformation, further development of e-government construction and gradual advancing the equalization of basic public services as the motivation and support, and we also need to choose incremental reform path and sound reform strategy.
The fifth chapter, online administrative approval: muster the ideal blueprint of the centralized approval mode. Administrative examination and approval online is the high stage of the mode of administrative examination and approval, a new way of examine and approval with the rise of electronic administration, representing the final direction of administrative examination and approval on the condition of modern information and communication technology. Administrative examination and approval online is different from other administrative examination and approval naturally. Its advantage lies in reducing the costs of examine and approval, upgrading the efficiency of examine and approval, boosting the administrative publicity and consolidating the technological regulations. The general design of administrative examination and approval online divided into two parts, systematic model and process design. In order to impel the full application of administrative examination and approval online, we should take some advancing policies, layout the systematic platform of administrative examination and approval online with reason, optimizing the process of parallel connection examination and approbation, quickening relevant the programs of laws and regulations.
引文
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2在公共行政学的研究范畴方面,国内外学者们都提出了自己的观点。例如,怀特(White)将公共行政学的研究范畴归纳为四大部分,即组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。古立克(Gulick)和厄威克(Urwick)在其合编的《行政管理科学论文集》中提出了著名的“七环节”理论,即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。国内学者张国庆认为公共行政学的基本研究范畴应包括行政原理、行政职能、行政权力、行政组织、人事行政、行政领导、行政决策等23个方面。郭济在其主编的《中国公共行政学》一书中,立足中国的国情和公共行政的实践,将公共行政学研究的基本内容归纳为行政职能、行政组织、行政权力、行政领导、行政监督、地方行政、部门行政、行政改革和行政文化等14个方面。参见:彭和平,竹立家等.国外公共行政理论精选[M].北京:中共中央党校出版社,1997.p73;张国庆.公共行政学[M].北京:北京大学出版社,2009.p8;郭济.中国公共行政学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.p5-6.
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6英文Regulation一词意为政府运用法律、规章、制度等手段对经济和社会加以控制和限制。Regulation在日文中也被译作“规制”,而在中国则采用“管制”的译法。参见:胡税根.论新时期我国政府规制的改革[J].政治学研究2001(4)
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5常见的社会性管制包括工厂排污、产品和服务质量、工作场所安全等问题的监管,是行政机关对伴随市场主体的经济活动而产生的社会问题的监管,其不同于纯粹的社会监管,如对人口生育、节日庆典活动以及对精神病人、传染病患者和非政治犯的监管等。参见:[日]植草益.微观监管经济学[M].朱绍文,胡欣欣等译.北京:中国发展出版社,1992.p22
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5史普博在其所著的《管制与市场》一书中提出并运用了这一分析模式,主要从规范的角度考察政府管制,其目的在于探讨政府管制政策的充分界线以及市场中政府行为的作用,同时,还对政府管制机构与市场参与者之间的相互关系进行了考察,并阐释了管制行为的福利含义。参见: [美]丹尼尔·F.史普博.管制与市场[M].余晖等译.上海:上海三联书店,1999
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4英国于1727年颁布了《许可证法》,但这只是用法律的形式规定了王公贵族的特权——对剧院演出享有许可权,并非真正意义上的行政审批。在启蒙运动和工业革命的影响下,英国于19世纪开展了地方政府改革,
并于1835年颁布了《自治市法人法》,规定只有国会有权决定地方的新设施计划,如电灯、自来水、马路卫生的管理权须经国会特许,这被视为是现代行政审批的起源。参考自:马怀德.行政许可[M].北京:中国政法大学出版社,1995.p6-7
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2国外学界对“行政”的理解存在较大分歧,例如,有的把行政等同于管理,有的从“三权分立”的角度进行理解,有的则从政治与行政二分的角度加以解释。而国内学界大多数倾向于从广义或狭义的角度来理解行政的涵义,从而使有关行政的概念界定观点不一。本文将行政审批理解为一种政府行政行为,即采用狭义上的解释,同意将行政定义为“国家行政机关依法行使国家权力,管理国家和社会各项公共事务的活动”的观点。参见:郭济.中国公共行政学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.p3
3王健.关于行政审批制度改革的若干思考[J].广东行政学院学报,2001(6)
4参考自“政府规制改革与行政审批制度改革研讨会”上梁慧星教授的发言。转引自:廖扬丽.政府的自我革命:中国行政审批制度改革研究[M].北京:法律出版社,2006.p15
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5这里之所有用更为广义的“行政主体”而非“行政审批机关”,主要出自两个方面的考虑:首先,按照一般意义上的解释,行政主体是指“享有国家行政权力,能以自己的名义从事行政管理活动,并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织”(参见:杨解君.行政主体及其类型的理论界定与探索[J].法学评论,1999(5))。其中,“行政主体整体可分为行政机关和法律授权组织两部分”,具体包括“国务院、国务院的组成部门、国务院直属机构、经法律法规授权的国务院办事机构、国务院部委管理的国家局、地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、经法律法规授权的派出机关和派出机构、经法律法规授权的行政机关内部机构、法律法规授权的其他组织”(参见:薛刚凌.我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性[J].政法论坛,1998(6))等十类。可见,行政审批机关从属于行政主体的概念范畴,行政主体的外延也能够完全囊括行政审批机关;其次,学术界一般认为“行政机关在行政法上的地位就是行政主体”(张尚鹜.走出低谷的中国行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1991.p80),而考虑到“行政机关是一种生活中的用语,行政主体则是一个严格的法学概念”(参见:张树义.行政主体研究[J].中国法学,2000(2)),因此,这里使政主体的表述方法也更加规范。
6寇炳灿,孔祥敬.关于行政审批制度改革的动因和目标[J].中国行政管理,2002(8)
7行政审批是依申请的具体行政行为,与司法中的“不告不理”类似,即行政审批的依申请特征决定了行政机关形式行政审批权的消极性。如果自然人、法人或其他组织没有没有提出申请申请,那么行政机关也就无从知悉其有无从事某种活动的打算、是否具备从事某项活动的条件,因而不可能去审查并作出行政许可决定。参见:张兴祥.中国行政许可法的理论和实务[M].北京:北京大学出版社,2004.p15
8行政审批的表现形式多种多样,常见的有审批、核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、签证等,具体包括颁发营业执照、特许特许经营、特许连锁、核准外商投资企业注销登记、批准新建互联网、
认可某检验机构或证书、医疗器械产品注册、农民集体所有土地确认使用权确认、电子出版制作单位备案等等。在行政审批制度改革实践中,按照《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》(国办发[2004]62号)中的有关要求,各地各部门将行政审批项目大致上分为审批、审核、核准和备案四种类型。学界也有观点认为,行政审批的类型可划分为三种,分别是审批、核准和备案。参见:寇炳灿,孔祥敬.关于行政审批制度改革的动因和目标[J].中国行政管理,2002(8)
1国务院行政审批制度改革工作领导小组:《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》(国审改发[2001]]1号)
2中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].北京:商务印书馆,1996.p1421
3这里的License为名词,如《牛津法律大辞典》把许可、特许、许可证、执照等统称为License(参见:贺善征.行政许可辨析[J].现代法学,1997(5))。有的国家认为许可是一种行政行为,因此用动词Licensing加以表述。如按照《布莱克法律辞典》的解释,“许可(Licensing)除了指批准他人使用收到保护的工业产权外,还用来指代政府办法许可证的程序”(参见:Bryan A Garner . Black’s Law Dictionary [M]. West Grou-p, 1999.p254);日本《行政程序法》规定行政许可是“行政机关在具备特定的法定要件的情况下产生解除法律、法规规定的一般性禁止(不作为义务)的法律效果的行为”(参见:朱芒.日本的行政许可——基本理论和制度[J].政府法制研究,2000(8));韩国《行政程序法法》规定行政许可是指“在特定条件下解除一般禁止,使当事人恢复从事某种行为的自由状态的一种行政行为”(参见:张正钊,韩大元.中外许可证制度的理论与实务[M].北京:中国人民大学出版社,1994.p332)。国外还有学者认为行政许可是一种技术,“行政许可是一种通常应用的技术,通过它政府可以规制可能对公民有害的活动”(参见:David Gwynn Morgan, Gerard Hogan. Administrative Law in Ireland [M]. Sweet & Maxwell, 1991.p226)。
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3目前中国很多地方政府也在尝试采用类似的宣传方法,例如,根据笔者亲历,近年来北京市的很多公交车上都印上了带有“首都之窗(北京市政府门户网站,笔者注)——不下班的政府”字样的宣传广告,既起到了辐射全市的宣传目的,又有助于塑造政府的亲民形象,进一步拉近了政府与公众之间的距离。
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3由于篇幅原因,关于国外行政服务中心建设的具体做法无法一一列举,这里只再选取两项内容予以简单说明。第一,注重对行政服务中心前台与后台关系的理顺。在国外“一站式”服务模式下,“前台直接面向顾客(公民)承接服务请求和返回服务结果,后台则是任务的实际执行部门。这种设计反映了政府服务理念,即以传统的以自我职责为中心转向现代的以‘顾客’为中心”(参考自:李靖华.政府一站式服务研究综述[J].科技进步与对策,2005(9))。前台与后台各司其职,但同时又能够密切地协同配合,“政府服务前台形式将作为公共服务传递的有效形式而存在”(参考自: Canberra Connect. New One-Stop-Shop for Act Government Information and Transactions [OL]. http:// www.egov.vic.gov.au/pdfs/ContACT.pdf, 2011-01-05),而后台则依靠组织重塑和流程再造为前台服务提供有力支持。第二,尝试推行类似企业性质的合同服务。上文中提到的澳大利亚的“Centrelink”服务机构就是这一方面的成功典型。在Centrelink项目建设开始至今,它“并不从联邦预算中获得直接的资金支持”(考自: Halligan, J. The Quasi-Autonomous Agency in an Ambiguous Environment: the Centrelink case [J].Public Administration and Development, 2003(2)),而是与多个政府部门签订正式的商务服务合同,从而使政府部门成为Centrelink的“客户”,然后由“客户机构提供资金支付,并负责制定政策”(参考自: Australia Public Service Commission.The Australian Experience of Public Sector Reform [M]. Canberra: APSC, 2003.p147)。如果“客户”对Centrelink提供的服务不满意,那么“客户”代表(部门大臣)有权终止合同。可以说,Centrelink与购买其服务的相关政府部门之间的良好合作关系是其成功的关键。
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2在大部分省市的行政服务中心中,审批业务占了绝大多数。近年来的发展趋势是,以往只是提供审批服务的“专业性”行政服务中心陆续将非审批类的服务事项纳入中心业务范畴。这些服务事项包括“工程项目招投标、政府采购、国有资产转让、土地出让,以及供水、供电等基础服务行业的配套协议签订……同时提供与之有关的其他配套服务,如设立银行、邮政等服务网点,方便申请人缴费、传递资料等。部分地方还依托行政服务中心建立起公共服务平台,把提供各种居民生活服务的企业和机构的信息整理汇总,居民通过拨打专线电话、登陆服务中心网站等,获得与各类服务企业、机构联系的方式以及企业的相关信息”(参见:彭忠义.依托行政服务中心推动地方政府实行大部门制[J].中国经济周刊,2008(1))。例如,南京市下关区“将民政事务、优抚助残、城市建设、市容管理、就业服务、创业指导、工商注册、税收助征、户籍管理、社区党建、政务接待等40多个服务项目集中放在‘政务超市’大厅内……他们把这种开放式办公方式与社区服务项目结合在一起,深受社区群众的欢迎”(参见:俞可平.全球化与中国的政府能力[J].当代中国政治研究报告,2005(1))。再如,宁波市行政服务中心建立了81890(拨一拨就灵)求助服务平台,由政府提供运作成本,无偿为市民、企业提供信息服务。(参见:浙江省宁波市政府行政服务中心管委会.关于行政服务中心建设的成果、问题及对策思考[OL].http://www.sdpc.gov.cn/tzgg/shlygg/t20061226_102810.htm,2009-12-05)
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5例如,宁波市市级部门设立的专业服务分中心主要有户籍中心、社保中心、车管中心、房产交易中心等,集中办理专业范围内与群众生活密切相关的审批服务事项。参见:浙江省宁波市政府行政服务中心管委会.关于行政服务中心建设的成果、问题及对策思考[OL].http://www.sdpc.gov.cn/tzgg/shlygg/t20061226_102810.htm,2009-12-05
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2乡镇一级的行政服务中心一般被命名为“便民服务中心”,而村(社区)一级虽然属于群众自治组织,但从行政服务的完整性和改革实践来看,村(社区)级的“便民服务站”也已成为行政服务中心网络体系中不可或缺的重要节点。以浙江省临安市为例,全市的行政服务中心系统主要由临安市行政服务中心、中心镇便民服务中心和村便民服务站三级组成。(参见:鲁先锋,陈利国.构建地方行政服务体系的实践与思考[J].北京城市学院学报,2010(4))。再如,北京市原崇文区人民政府办公室印发的《关于加强崇文区三级行政服务体系建设的指导意见(试行)》中明确提出,“建立健全由区行政服务中心和委、办、局专业服务分中心为一级、街道办事处服务分中心为二级、社区服务站为三级的行政服务体系”。呼和浩特市的公共服务体系由市一级、区一级和社区一级三级组成。市一级行政服务中心照1+6模式运行,即1个综合服务大厅,加6个专业服务大厅。区一级,则是在呼和浩特市新城区、赛罕区、回民区和玉泉区分别设立市民服务中心。社区一级则是在城市基层、居民小区内设立社区公共服务站。(参见:明斌,任利.呼和浩特政务走向阳光运行[N].民主与法制时报,2009-08-10)
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1 2007年至2010年,笔者参加了由导师张锐昕教授主持的吉林省科技发展计划项目——《吉林省地方政府深化行政审批制度改革研究》并承担了部分科研任务。在项目研究过程中,笔者曾多次赴吉林省人民政府政府大厅进行实地调研和访谈。下文中提到的有关吉林省规范行政审批制度改革与指导政务大厅建设的制度文件,主要参考自笔者的调研资料和访谈记录。
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2在公共行政学的研究范畴方面,国内外学者们都提出了自己的观点。例如,怀特(White)将公共行政学的研究范畴归纳为四大部分,即组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。古立克(Gulick)和厄威克(Urwick)在其合编的《行政管理科学论文集》中提出了著名的“七环节”理论,即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。国内学者张国庆认为公共行政学的基本研究范畴应包括行政原理、行政职能、行政权力、行政组织、人事行政、行政领导、行政决策等23个方面。郭济在其主编的《中国公共行政学》一书中,立足中国的国情和公共行政的实践,将公共行政学研究的基本内容归纳为行政职能、行政组织、行政权力、行政领导、行政监督、地方行政、部门行政、行政改革和行政文化等14个方面。参见:彭和平,竹立家等.国外公共行政理论精选[M].北京:中共中央党校出版社,1997.p73;张国庆.公共行政学[M].北京:北京大学出版社,2009.p8;郭济.中国公共行政学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.p5-6.
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5常见的社会性管制包括工厂排污、产品和服务质量、工作场所安全等问题的监管,是行政机关对伴随市场主体的经济活动而产生的社会问题的监管,其不同于纯粹的社会监管,如对人口生育、节日庆典活动以及对精神病人、传染病患者和非政治犯的监管等。参见:[日]植草益.微观监管经济学[M].朱绍文,胡欣欣等译.北京:中国发展出版社,1992.p22
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5史普博在其所著的《管制与市场》一书中提出并运用了这一分析模式,主要从规范的角度考察政府管制,其目的在于探讨政府管制政策的充分界线以及市场中政府行为的作用,同时,还对政府管制机构与市场参与者之间的相互关系进行了考察,并阐释了管制行为的福利含义。参见: [美]丹尼尔·F.史普博.管制与市场[M].余晖等译.上海:上海三联书店,1999
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4英国于1727年颁布了《许可证法》,但这只是用法律的形式规定了王公贵族的特权——对剧院演出享有许可权,并非真正意义上的行政审批。在启蒙运动和工业革命的影响下,英国于19世纪开展了地方政府改革,
并于1835年颁布了《自治市法人法》,规定只有国会有权决定地方的新设施计划,如电灯、自来水、马路卫生的管理权须经国会特许,这被视为是现代行政审批的起源。参考自:马怀德.行政许可[M].北京:中国政法大学出版社,1995.p6-7
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2国外学界对“行政”的理解存在较大分歧,例如,有的把行政等同于管理,有的从“三权分立”的角度进行理解,有的则从政治与行政二分的角度加以解释。而国内学界大多数倾向于从广义或狭义的角度来理解行政的涵义,从而使有关行政的概念界定观点不一。本文将行政审批理解为一种政府行政行为,即采用狭义上的解释,同意将行政定义为“国家行政机关依法行使国家权力,管理国家和社会各项公共事务的活动”的观点。参见:郭济.中国公共行政学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.p3
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5这里之所有用更为广义的“行政主体”而非“行政审批机关”,主要出自两个方面的考虑:首先,按照一般意义上的解释,行政主体是指“享有国家行政权力,能以自己的名义从事行政管理活动,并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织”(参见:杨解君.行政主体及其类型的理论界定与探索[J].法学评论,1999(5))。其中,“行政主体整体可分为行政机关和法律授权组织两部分”,具体包括“国务院、国务院的组成部门、国务院直属机构、经法律法规授权的国务院办事机构、国务院部委管理的国家局、地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、经法律法规授权的派出机关和派出机构、经法律法规授权的行政机关内部机构、法律法规授权的其他组织”(参见:薛刚凌.我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性[J].政法论坛,1998(6))等十类。可见,行政审批机关从属于行政主体的概念范畴,行政主体的外延也能够完全囊括行政审批机关;其次,学术界一般认为“行政机关在行政法上的地位就是行政主体”(张尚鹜.走出低谷的中国行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1991.p80),而考虑到“行政机关是一种生活中的用语,行政主体则是一个严格的法学概念”(参见:张树义.行政主体研究[J].中国法学,2000(2)),因此,这里使政主体的表述方法也更加规范。
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7行政审批是依申请的具体行政行为,与司法中的“不告不理”类似,即行政审批的依申请特征决定了行政机关形式行政审批权的消极性。如果自然人、法人或其他组织没有没有提出申请申请,那么行政机关也就无从知悉其有无从事某种活动的打算、是否具备从事某项活动的条件,因而不可能去审查并作出行政许可决定。参见:张兴祥.中国行政许可法的理论和实务[M].北京:北京大学出版社,2004.p15
8行政审批的表现形式多种多样,常见的有审批、核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、签证等,具体包括颁发营业执照、特许特许经营、特许连锁、核准外商投资企业注销登记、批准新建互联网、
认可某检验机构或证书、医疗器械产品注册、农民集体所有土地确认使用权确认、电子出版制作单位备案等等。在行政审批制度改革实践中,按照《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》(国办发[2004]62号)中的有关要求,各地各部门将行政审批项目大致上分为审批、审核、核准和备案四种类型。学界也有观点认为,行政审批的类型可划分为三种,分别是审批、核准和备案。参见:寇炳灿,孔祥敬.关于行政审批制度改革的动因和目标[J].中国行政管理,2002(8)
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3这里的License为名词,如《牛津法律大辞典》把许可、特许、许可证、执照等统称为License(参见:贺善征.行政许可辨析[J].现代法学,1997(5))。有的国家认为许可是一种行政行为,因此用动词Licensing加以表述。如按照《布莱克法律辞典》的解释,“许可(Licensing)除了指批准他人使用收到保护的工业产权外,还用来指代政府办法许可证的程序”(参见:Bryan A Garner . Black’s Law Dictionary [M]. West Grou-p, 1999.p254);日本《行政程序法》规定行政许可是“行政机关在具备特定的法定要件的情况下产生解除法律、法规规定的一般性禁止(不作为义务)的法律效果的行为”(参见:朱芒.日本的行政许可——基本理论和制度[J].政府法制研究,2000(8));韩国《行政程序法法》规定行政许可是指“在特定条件下解除一般禁止,使当事人恢复从事某种行为的自由状态的一种行政行为”(参见:张正钊,韩大元.中外许可证制度的理论与实务[M].北京:中国人民大学出版社,1994.p332)。国外还有学者认为行政许可是一种技术,“行政许可是一种通常应用的技术,通过它政府可以规制可能对公民有害的活动”(参见:David Gwynn Morgan, Gerard Hogan. Administrative Law in Ireland [M]. Sweet & Maxwell, 1991.p226)。
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3目前中国很多地方政府也在尝试采用类似的宣传方法,例如,根据笔者亲历,近年来北京市的很多公交车上都印上了带有“首都之窗(北京市政府门户网站,笔者注)——不下班的政府”字样的宣传广告,既起到了辐射全市的宣传目的,又有助于塑造政府的亲民形象,进一步拉近了政府与公众之间的距离。
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3由于篇幅原因,关于国外行政服务中心建设的具体做法无法一一列举,这里只再选取两项内容予以简单说明。第一,注重对行政服务中心前台与后台关系的理顺。在国外“一站式”服务模式下,“前台直接面向顾客(公民)承接服务请求和返回服务结果,后台则是任务的实际执行部门。这种设计反映了政府服务理念,即以传统的以自我职责为中心转向现代的以‘顾客’为中心”(参考自:李靖华.政府一站式服务研究综述[J].科技进步与对策,2005(9))。前台与后台各司其职,但同时又能够密切地协同配合,“政府服务前台形式将作为公共服务传递的有效形式而存在”(参考自: Canberra Connect. New One-Stop-Shop for Act Government Information and Transactions [OL]. http:// www.egov.vic.gov.au/pdfs/ContACT.pdf, 2011-01-05),而后台则依靠组织重塑和流程再造为前台服务提供有力支持。第二,尝试推行类似企业性质的合同服务。上文中提到的澳大利亚的“Centrelink”服务机构就是这一方面的成功典型。在Centrelink项目建设开始至今,它“并不从联邦预算中获得直接的资金支持”(考自: Halligan, J. The Quasi-Autonomous Agency in an Ambiguous Environment: the Centrelink case [J].Public Administration and Development, 2003(2)),而是与多个政府部门签订正式的商务服务合同,从而使政府部门成为Centrelink的“客户”,然后由“客户机构提供资金支付,并负责制定政策”(参考自: Australia Public Service Commission.The Australian Experience of Public Sector Reform [M]. Canberra: APSC, 2003.p147)。如果“客户”对Centrelink提供的服务不满意,那么“客户”代表(部门大臣)有权终止合同。可以说,Centrelink与购买其服务的相关政府部门之间的良好合作关系是其成功的关键。
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5例如,宁波市市级部门设立的专业服务分中心主要有户籍中心、社保中心、车管中心、房产交易中心等,集中办理专业范围内与群众生活密切相关的审批服务事项。参见:浙江省宁波市政府行政服务中心管委会.关于行政服务中心建设的成果、问题及对策思考[OL].http://www.sdpc.gov.cn/tzgg/shlygg/t20061226_102810.htm,2009-12-05
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2乡镇一级的行政服务中心一般被命名为“便民服务中心”,而村(社区)一级虽然属于群众自治组织,但从行政服务的完整性和改革实践来看,村(社区)级的“便民服务站”也已成为行政服务中心网络体系中不可或缺的重要节点。以浙江省临安市为例,全市的行政服务中心系统主要由临安市行政服务中心、中心镇便民服务中心和村便民服务站三级组成。(参见:鲁先锋,陈利国.构建地方行政服务体系的实践与思考[J].北京城市学院学报,2010(4))。再如,北京市原崇文区人民政府办公室印发的《关于加强崇文区三级行政服务体系建设的指导意见(试行)》中明确提出,“建立健全由区行政服务中心和委、办、局专业服务分中心为一级、街道办事处服务分中心为二级、社区服务站为三级的行政服务体系”。呼和浩特市的公共服务体系由市一级、区一级和社区一级三级组成。市一级行政服务中心照1+6模式运行,即1个综合服务大厅,加6个专业服务大厅。区一级,则是在呼和浩特市新城区、赛罕区、回民区和玉泉区分别设立市民服务中心。社区一级则是在城市基层、居民小区内设立社区公共服务站。(参见:明斌,任利.呼和浩特政务走向阳光运行[N].民主与法制时报,2009-08-10)
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