精准扶贫信息法律制度再造
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摘要
当前作为国家用以判断、衡量、监测和监督精准扶贫目标是否实现的精准扶贫信息制度,面临着难以制约帮扶政府主体虚构帮扶相对人作为"贫困户"身份的信息、难以用较低成本"精准"获得帮扶相对人收支信息、难以约束帮扶政府主体虚构帮扶信息、难以用较低成本"精准"获取帮扶全过程信息等困境。精准扶贫实践中关于"好人"与"坏人"论断的两种流行观点对此并不具有很强的解释力,产生困境的深层次原因在于精准扶贫多层级委托方与代理方之间的信息不对称,以及不同行动者之间的利益和偏好不一致。精准扶贫信息法律制度应当以经济人假设作为制度设计的逻辑起点,通过为精准扶贫各方行动者设计可实施的制约和激励机制,理性规范精准扶贫信息的调查、收集、制作、复核和备案等环节的行政关系,以实现该制度的预期目的。
The precision poverty relief information system, by which the State determines, measures,monitors and supervises whether the goal of precision poverty relief is achieved, faces such predicaments as being hard to stop the governmental reliever from forging false information of relief counterparties as a poverty-stricken family, being hard to precisely acquire the income and expenditure information of the relief counterparty at low cost, being hard to stop the governmental reliever from forging relief information and being hard to precisely acquire the information of the whole relief process information at low cost. The two popular opinions on the good man and the bad guy in the precision poverty relief do not have strong explanatory power for those predicaments. The deep cause lies in information asymmetry between the multi-level principals and agents of the precision poverty relief, and the differences in interests and preferences of different actors. The administrative law should be based on the economic man hypothesis to design the system. The legal system on precision poverty relief as a public law shall take the presumed economic man as the logical starting pointing for system design, rationally regulate administrative relations in precision poverty relief information investigation, collection, formation, review and filing links by designing credible balancing and incentive mechanisms for actors involved in precision poverty relief, so as to realize the intended purpose of such system.
The precision poverty relief information system, by which the State determines, measures,monitors and supervises whether the goal of precision poverty relief is achieved, faces such predicaments as being hard to stop the governmental reliever from forging false information of relief counterparties as a poverty-stricken family, being hard to precisely acquire the income and expenditure information of the relief counterparty at low cost, being hard to stop the governmental reliever from forging relief information and being hard to precisely acquire the information of the whole relief process information at low cost. The two popular opinions on the good man and the bad guy in the precision poverty relief do not have strong explanatory power for those predicaments. The deep cause lies in information asymmetry between the multi-level principals and agents of the precision poverty relief, and the differences in interests and preferences of different actors. The administrative law should be based on the economic man hypothesis to design the system. The legal system on precision poverty relief as a public law shall take the presumed economic man as the logical starting pointing for system design, rationally regulate administrative relations in precision poverty relief information investigation, collection, formation, review and filing links by designing credible balancing and incentive mechanisms for actors involved in precision poverty relief, so as to realize the intended purpose of such system.
引文
(1)2015年6月,习近平总书记在贵州考察时将精准扶贫概括为六个方面,作为国家正式启动精准扶贫的标志。参见王瑞芳:《精准扶贫:中国脱贫扶贫的新模式、新战略与新举措》,《当代中国史研究》2016年第1期。中共中央和国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》从原则高度规定精准扶贫以政府为主导。中共中央和国务院发布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》再次从原则高度规定各级政府对本行政区域内扶贫开发工作负总责。地方各级各类关于精准扶贫的规范性文件都规定了人民政府对精准扶贫负总责。
(2)See Stephen Breyer,Regulation and Its Reform,Cambridge,Massachusetts:Harvard University Press,1982,p.109.
(3)所谓“六个精准”即:扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“五个一批”,即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。
(4)精准扶贫语境中的帮扶政府主体是指,依法履行扶贫职责,能够独立承担法律责任,并以自身名义作出决定的国家行政机关,法律、法规和规章授权组织。比如,各级人民政府、依法授权的县级以上人民政府扶贫开发工作机构(扶贫办)、依法授权的村委会、依法授权的帮扶单位等。当然,对于帮扶单位,在实践中,也有接受县、市或省政府委托的情形,此时,它们就不是帮扶政府主体,而是接受委托的行为主体。
(5)虽然从精准扶贫实践来看,精准考核也是重要环节,由此精准考核信息制度也应当加以分析,但精准识别信息制度和精准帮扶信息制度其实已经涵盖了精准考核信息制度,上级帮扶政府主体对下级帮扶政府主体的考核主要是通过审查精准帮扶信息制度来实现,因而,笔者不在这里做专门探讨。
(6)有学者可能会认为,我国的精准扶贫对象除了贫困户之外,还应当包括贫困村、贫困县,以及连片特困地区。笔者认为,这种观点混淆了扶贫对象与扶贫范围。根据《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》的规定,扶贫对象仅指贫困户,特指扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口;扶贫村、贫困县等则属于扶贫范围。
(7)参见仇乐:《扶贫电话空号唤醒装睡干部担当》,http://pinglun.youth.cn/ll/201612/t20161229_8995084.htm,2018年8月12日访问。
(8)参见沙璐:《3048人超过贫困标准,暂停享受扶贫;扶贫办督察组已赴广西检查》,《新京报》2015年10月13日。
(9)参见朱敏洁:《河南一村低保名单严重造假:村支书母亲吃低保》,http://www.guancha.cn/society/2016_12_30_386838.shtml,2018年8月12日访问。
(10)参见王松:《扶贫开发中统计数字腐败的法律规制》,《中国经贸导刊》2015年第10期。
(11)参见贺绿原:《中纪委曝光扶贫腐败案村支书骗取村“扶贫羊”》,http://www.dangjian.cn/djw2016sy/djw2016syyw/201703/t20170330_4150581.shtml,2018年8月13日访问。
(12)参见李宇航:《户县:村主任收村民“跑腿费”被中央纪委曝光》,http://sn.ifeng.com/a/20170330/5511307_0.shtml,2018年8月13日访问。
(13)参见王雨磊:《数字下乡:农村精准扶贫中的技术治理》,《社会学研究》2016年第6期。
(14)参见刘书云、薛天:《一名扶贫书记慨叹:填一遍表签2080次名精准扶贫成了精准填表》,《新华每日电讯》2017年7月13日。
(15)参见程肇基:《精神扶贫:一个亟待关注的精准扶贫新领域》,《江西社会科学》2016年第11期。
(16)参见邓小平:《党和国家领导制度的改革》,载《邓小平文选(第2卷)》,人民出版社1994年版,第322-334页。
(17)参见邢成举、李小云:《精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究》,《学术论坛》2013年第9期。
(18)参见[美]兰迪·T.西蒙斯:《政府为什么会失败》,张媛译,新华出版社2017年版,第21页。
(19)See James M.Buchanan&Gordon Tullock,The Calculus of Consent,The University of Michigan Press,1962,p.315.
(20)See James M.Buchanan,Explorations into Constitutional Economics,Texas A&M University Press,1989,p.37.
(21)参见包万超:《行政法与社会科学》,商务印书馆2011年版,第113页。
(22)笔者这里使用委托-代理模式,其实是一种理想类型。在精准扶贫实践中,也可能出现县级政府直接与村委会或者帮扶单位发生关系的情况。
(23)根据国家现行扶贫方面法律的规定,各级人民政府的扶贫办公室是具体的实施主体,也是依法授权的帮扶行政主体,它们是国务院扶贫办公室、省政府扶贫办公室、市政府扶贫办公室和县、乡镇政府扶贫办公室。国家实施精准扶贫之后,一些地方的扶贫办公室更名为扶贫开发办公室,但帮扶行政主体的法律身份未变。
(24)参见周雪光:《组织社会学十讲》,社会科学文献出版2017年版,第52页。
(25)参见罗豪才、宋功德:《现代行政法学与制约、激励机制》,《中国法学》2000第3期。
(26)徐伟新:《新社会动力观》,经济科学出版社1996年版,第364页。
(27)参见王军伟、朱丽莉:《“让我养牛脱贫,你得给我工钱”脱贫到底是谁的事?》,《半月谈》第13期;葛志军、邢成举:《精准扶贫:内涵、实践困境及其原因阐释---基于宁夏银川两个村庄的调查》,《贵州社会科学》2015年第5期。
(28)“家计”是波兰学者卡尔·波兰尼提出的一个概念,是相对于再分配、互惠和市场而言的一种经济整合方式。参见[波兰]卡尔·波兰尼:《大转型:我们时代的政治和经济起源》,刘阳、冯钢译,浙江人民出版社2009年版,第43-50页。
(29)参见[德]马克斯·韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2016年版,第44-47页。
(30)参见前注(13),王雨磊。
(31)有学者虽然分析了这两种知识之间的差异,但对体现科层理性的国家精准扶贫信息持悲观态度,认为是“悬浮”于农村社会生活之上的难以实现的制度。参见前注(13),王雨磊文。笔者对此持保留意见。
(2)See Stephen Breyer,Regulation and Its Reform,Cambridge,Massachusetts:Harvard University Press,1982,p.109.
(3)所谓“六个精准”即:扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“五个一批”,即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。
(4)精准扶贫语境中的帮扶政府主体是指,依法履行扶贫职责,能够独立承担法律责任,并以自身名义作出决定的国家行政机关,法律、法规和规章授权组织。比如,各级人民政府、依法授权的县级以上人民政府扶贫开发工作机构(扶贫办)、依法授权的村委会、依法授权的帮扶单位等。当然,对于帮扶单位,在实践中,也有接受县、市或省政府委托的情形,此时,它们就不是帮扶政府主体,而是接受委托的行为主体。
(5)虽然从精准扶贫实践来看,精准考核也是重要环节,由此精准考核信息制度也应当加以分析,但精准识别信息制度和精准帮扶信息制度其实已经涵盖了精准考核信息制度,上级帮扶政府主体对下级帮扶政府主体的考核主要是通过审查精准帮扶信息制度来实现,因而,笔者不在这里做专门探讨。
(6)有学者可能会认为,我国的精准扶贫对象除了贫困户之外,还应当包括贫困村、贫困县,以及连片特困地区。笔者认为,这种观点混淆了扶贫对象与扶贫范围。根据《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》的规定,扶贫对象仅指贫困户,特指扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口;扶贫村、贫困县等则属于扶贫范围。
(7)参见仇乐:《扶贫电话空号唤醒装睡干部担当》,http://pinglun.youth.cn/ll/201612/t20161229_8995084.htm,2018年8月12日访问。
(8)参见沙璐:《3048人超过贫困标准,暂停享受扶贫;扶贫办督察组已赴广西检查》,《新京报》2015年10月13日。
(9)参见朱敏洁:《河南一村低保名单严重造假:村支书母亲吃低保》,http://www.guancha.cn/society/2016_12_30_386838.shtml,2018年8月12日访问。
(10)参见王松:《扶贫开发中统计数字腐败的法律规制》,《中国经贸导刊》2015年第10期。
(11)参见贺绿原:《中纪委曝光扶贫腐败案村支书骗取村“扶贫羊”》,http://www.dangjian.cn/djw2016sy/djw2016syyw/201703/t20170330_4150581.shtml,2018年8月13日访问。
(12)参见李宇航:《户县:村主任收村民“跑腿费”被中央纪委曝光》,http://sn.ifeng.com/a/20170330/5511307_0.shtml,2018年8月13日访问。
(13)参见王雨磊:《数字下乡:农村精准扶贫中的技术治理》,《社会学研究》2016年第6期。
(14)参见刘书云、薛天:《一名扶贫书记慨叹:填一遍表签2080次名精准扶贫成了精准填表》,《新华每日电讯》2017年7月13日。
(15)参见程肇基:《精神扶贫:一个亟待关注的精准扶贫新领域》,《江西社会科学》2016年第11期。
(16)参见邓小平:《党和国家领导制度的改革》,载《邓小平文选(第2卷)》,人民出版社1994年版,第322-334页。
(17)参见邢成举、李小云:《精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究》,《学术论坛》2013年第9期。
(18)参见[美]兰迪·T.西蒙斯:《政府为什么会失败》,张媛译,新华出版社2017年版,第21页。
(19)See James M.Buchanan&Gordon Tullock,The Calculus of Consent,The University of Michigan Press,1962,p.315.
(20)See James M.Buchanan,Explorations into Constitutional Economics,Texas A&M University Press,1989,p.37.
(21)参见包万超:《行政法与社会科学》,商务印书馆2011年版,第113页。
(22)笔者这里使用委托-代理模式,其实是一种理想类型。在精准扶贫实践中,也可能出现县级政府直接与村委会或者帮扶单位发生关系的情况。
(23)根据国家现行扶贫方面法律的规定,各级人民政府的扶贫办公室是具体的实施主体,也是依法授权的帮扶行政主体,它们是国务院扶贫办公室、省政府扶贫办公室、市政府扶贫办公室和县、乡镇政府扶贫办公室。国家实施精准扶贫之后,一些地方的扶贫办公室更名为扶贫开发办公室,但帮扶行政主体的法律身份未变。
(24)参见周雪光:《组织社会学十讲》,社会科学文献出版2017年版,第52页。
(25)参见罗豪才、宋功德:《现代行政法学与制约、激励机制》,《中国法学》2000第3期。
(26)徐伟新:《新社会动力观》,经济科学出版社1996年版,第364页。
(27)参见王军伟、朱丽莉:《“让我养牛脱贫,你得给我工钱”脱贫到底是谁的事?》,《半月谈》第13期;葛志军、邢成举:《精准扶贫:内涵、实践困境及其原因阐释---基于宁夏银川两个村庄的调查》,《贵州社会科学》2015年第5期。
(28)“家计”是波兰学者卡尔·波兰尼提出的一个概念,是相对于再分配、互惠和市场而言的一种经济整合方式。参见[波兰]卡尔·波兰尼:《大转型:我们时代的政治和经济起源》,刘阳、冯钢译,浙江人民出版社2009年版,第43-50页。
(29)参见[德]马克斯·韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2016年版,第44-47页。
(30)参见前注(13),王雨磊。
(31)有学者虽然分析了这两种知识之间的差异,但对体现科层理性的国家精准扶贫信息持悲观态度,认为是“悬浮”于农村社会生活之上的难以实现的制度。参见前注(13),王雨磊文。笔者对此持保留意见。
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