论国有资产退出的难点及方式选择
摘要
一、国有资产退出的必要性
一方面，从宏观上看，国有企业的存在，并不在于其效率，而在于其承担的特殊职能，即国有企业提供那些一般企业不愿提供或无力生产、却又是社会所必须的产业或服务。国有资产应该从其不具有优势的竞争性领域退出，才能得以更有效的利用。另一方面，从微观上看，传统国有企业的模糊产权导致其治理结构存在着严重的内在缺陷，使企业内部激励约束机制均不足，进而造成国有企业低效运行。因此，采取有效方式和措施，加速国有资产从竞争性领域的有序退出，缩短制度变迁时滞，减少转轨时期的寻租行为，是顺利完成经济体制改革，建立社会主义市场经济体系的重要环节。
二、国有资产退出的难点：
在实践中，存在着一些问题和障碍因素，造成国有资产“不能退”或“不敢退”。
（1）国有资产流失问题：
由于我国目前的国有资产管理体制中存在产权残缺现象，无人真正负责的国有资产在处置过程中，由于各种人为因素，流失将难以避免。但也应该明确，资产转让时应该考虑国有企业的就业、负债、僵化的管理机制对其市场价值的影响，综合这些因素得出的国有资产转让价格低于重置价值法评估得出的国有资产价值不应该属于国有资产流失范畴。因此，应该合理确定国有资产的转让价格。
（2）职工问题
在国有资产逐步退出的过程中，原来的隐性失业显性化，产生了大量的失业、下岗人员，在我国社会保障机制尚不健全的情况下，这部分人员还不能完全交由社会统筹机构，该问题如果处理不当，不仅国有资产很难退出，而且可能引起严重的社会问题。
（3）债务问题
国有资产退出过程中可能会发生企业的清算行为，由于国有企业中存在着大量的不良债务，顺序在后的受偿人的债权可能会受到侵害，这部分债权人多为国有银行，若处理不当可能会危及金融安全。因此债权人利益保障问题是影响国有资产退出的障碍因素之一。
（4）承接方融资问题
为防止国有资产流失，我国目前对国有资产转让的监管力度在原则上比一般资产转让严格。由此造成了受让方的融资难的问题。若承接方为企业管理层或职工，资金来源成为国有资产退出的一个最主要障碍因素。
三、国有资产退出操作模式
由于上述因素的限制，国有资产退出的步伐较为缓慢。因此，在微观层面上，采取一些灵活变通的方式极为必要。可以采取以下方式：
（一）国有股权转让
1．职工持股
即将国有企业股权转让给企业职工。全部转让时，可以在评估价值的基础上，扣除按一定方式计算出的持股职工身份补偿费用，以此作为股权转让价格；部分转让时，可以将股权转让收入中的一部分用于买断富余人员职工身份，一次性解除劳动关系，为投资主体多元化的股份公司轻装上阵创造条件。职工持股适用于设立满三年，有一定利润空间，
未来无大量资金需求的中小股份制企业或大型企业的中小型股份制子公司。
2．管理层收购
该种转让方式与职工持股类似，但承接方限于企业经理人员或核心技术人员。由于所需资金量较大，可以采用提高企业负债率的杠杆收购、信托方式、寻求风险基金或战略投资者等方式融入所需资金。适用于中小型国有企业改制或大型企业的单个或多个子公司。
3．转让给外部投资者
即将股份制企业的全部或部分股权转让给外部投资者。若国有股在企业中失去控股地位，则股权转让双方应就原国有企业职工问题达成协议：若购买方承诺解决职工安置和再就业问题，则可以在股权转让时将职工身份补偿费用扣除；若购买方不愿负责职工安置问题，则原持股单位以股权转让所得支付职工身份补偿费用，不足部分由政府承担。由于外部投资者能够筹集到的资金量较大，因此该种方式的适用范围不受公司规模的限制，是一种应用较为广泛的股权转让方式。
（二）国有资产实物形态转让
1．不良资产剥离
传统国有企业将与主营业务关联度不大的非经营性资产出售给其他投资方以剥离辅业，优化公司资产结构，减轻负担，提高竞争力。仅传统非公司制国有企业采用该种方式进行辅业剥离，以及国有控股公司资产转让后，以其所得归还国有资本金，属于非国有资产退出范畴。
2．政策性破产
国有企业将全部土地和资产转让，以转让价款优先安置企业职工、而后偿还其余债务，原企业解散注销。对于资产质量不高，经营效益困
难企业，应该进行政策性破产清算。
上述各种操作模式的适用范围和效果存在很大差异，在实施中应该根据实际情况合理选定，以有效克服现实中的困难和难点，实现国有资产合法快速的退出。
四、完善国有资产退出的制度环境
1．更新观念，解放思想
应该在观念上明确，国有资产流动和退出不等于国有资产流失。将国有资产的管理和运营完全纳入到市场中来，运用市场和竞争规则来实现国有资产的有效流动和从竞争性领域的退出，不仅不能看作是国有资产的流失，相反是保证国有资产富有生机活力、有效实现国有资产高效运行的制度条件。
2．建立完善的出资人制度
只有将国有资产管理机构的权责从政府中分离出来，以国有资产的保值增值为工作宗旨，明确国有资产经营管理权属、国有资产管理机构的经营任务和目标、国有资产管理机构的经营方式和管理制度
Ⅰ. The importance of retreating of state-owned assets
On one hand, from macroscopical point of view, the social function of state-owned enterprise is more important than it’s efficiency. That is to say, state-owned enterprises should provide necessary industry and service needed by the society which the private enterprises wouldn’t provide. So, state-owned assets can be used more efficiently only if they retreat from those competitive fields where they have no predominance. On the other hand, from microcosmic point of view, the ambiguous property right of traditional state-owned enterprise results in the defect of its managing structure. As a result, Adopting effective mode, accelerating the orderly retreating of state-owned assets from competitive fields, shortening the time delay of system’s changing and reducing rent-seeking activities in translation are very important for completing economy reform smoothly and establishing the socialistic market economy.
Ⅱ. The difficulty of stated-owned assets retreating
There are some problems and obstacles in practice which make state-owned assets can not retreat or dare not to retreat.
Ⅰ) The loss of state-owned assets
Because the property right is not complete in the administrant system of state-owned assets, the loss of state-owned assets that nobody take charge in will lose when they are exchanged. But it should be clarified that some factors, such as employment, debts and the rigid mechanism of management, can affect the market values of state-owned assets. Considering such factors
synthetically, the price of state-owned assets may be lower than its reset value. So, the transferring price of state-owned assets should be defined rationally.
Ⅱ) The problem of employees
In the retreating process of state-owned assets, the latent unemployment becomes dominant. As a result, there are large quantities of unemployed, laid-off people. In the situation that we still have no perfect social security mechanism, the treatment of these people cannot depend on the social pool organization totally. If this problem is not handled properly, not only state-owned assets will fail to retreat, but also may it cause serious social problems.
Ⅲ) The problem of debt
During the retreating of state-owned assets, the liquidation of enterprises will appear. Because there is a great deal of bad debts in state-owned enterprises, the interests of creditors that should be repaid after others according to The Bankruptcy Law will be damaged. The creditors are mostly state-owned banks. If this problem is not dealt properly, it may jeopardize the safety of finance. So how to protect the interests of the creditors is one of the obstacles affecting the retreat of state-owned assets.
Ⅳ) Financing obstacles of assets purchaser
In order to prevent loss of state-owned assets, the supervision that we make over to state-owned assets’ transferring is stricter than to general ones, which lead to the financing difficulty of purchasers. If the purchasers are employees or managers of the state-owned enterprises, the capital source becomes a main obstacle for state-owned assets’ retreating.
Ⅲ. The mode of state-owned assets’ withdrawing
Because of these factors, the withdrawing pace of state-owned assets is slow. So it’s important to take some flexible measures to overcome the difficulties. We can take several measures:
Ⅰ) state-owned stock transfer
i) ESPO
It means that the employees purchase the stock of state-owned share-issuing enterprises. If the whole state-owned stock is transferred, the transfer price should be assessing prices minus the compensation for the employee’s identity. If part of the stock is transferred, some income from the transfer should be paid to purchase the identities of redundant employees and remove the working relation, which will create good conditions for joint-stock companies. This mode is suitable for some small joint-stock companies or subsidiary companies of big enterprises with better profit which have set up for at least three year
一方面，从宏观上看，国有企业的存在，并不在于其效率，而在于其承担的特殊职能，即国有企业提供那些一般企业不愿提供或无力生产、却又是社会所必须的产业或服务。国有资产应该从其不具有优势的竞争性领域退出，才能得以更有效的利用。另一方面，从微观上看，传统国有企业的模糊产权导致其治理结构存在着严重的内在缺陷，使企业内部激励约束机制均不足，进而造成国有企业低效运行。因此，采取有效方式和措施，加速国有资产从竞争性领域的有序退出，缩短制度变迁时滞，减少转轨时期的寻租行为，是顺利完成经济体制改革，建立社会主义市场经济体系的重要环节。
二、国有资产退出的难点：
在实践中，存在着一些问题和障碍因素，造成国有资产“不能退”或“不敢退”。
（1）国有资产流失问题：
由于我国目前的国有资产管理体制中存在产权残缺现象，无人真正负责的国有资产在处置过程中，由于各种人为因素，流失将难以避免。但也应该明确，资产转让时应该考虑国有企业的就业、负债、僵化的管理机制对其市场价值的影响，综合这些因素得出的国有资产转让价格低于重置价值法评估得出的国有资产价值不应该属于国有资产流失范畴。因此，应该合理确定国有资产的转让价格。
（2）职工问题
在国有资产逐步退出的过程中，原来的隐性失业显性化，产生了大量的失业、下岗人员，在我国社会保障机制尚不健全的情况下，这部分人员还不能完全交由社会统筹机构，该问题如果处理不当，不仅国有资产很难退出，而且可能引起严重的社会问题。
（3）债务问题
国有资产退出过程中可能会发生企业的清算行为，由于国有企业中存在着大量的不良债务，顺序在后的受偿人的债权可能会受到侵害，这部分债权人多为国有银行，若处理不当可能会危及金融安全。因此债权人利益保障问题是影响国有资产退出的障碍因素之一。
（4）承接方融资问题
为防止国有资产流失，我国目前对国有资产转让的监管力度在原则上比一般资产转让严格。由此造成了受让方的融资难的问题。若承接方为企业管理层或职工，资金来源成为国有资产退出的一个最主要障碍因素。
三、国有资产退出操作模式
由于上述因素的限制，国有资产退出的步伐较为缓慢。因此，在微观层面上，采取一些灵活变通的方式极为必要。可以采取以下方式：
（一）国有股权转让
1．职工持股
即将国有企业股权转让给企业职工。全部转让时，可以在评估价值的基础上，扣除按一定方式计算出的持股职工身份补偿费用，以此作为股权转让价格；部分转让时，可以将股权转让收入中的一部分用于买断富余人员职工身份，一次性解除劳动关系，为投资主体多元化的股份公司轻装上阵创造条件。职工持股适用于设立满三年，有一定利润空间，
未来无大量资金需求的中小股份制企业或大型企业的中小型股份制子公司。
2．管理层收购
该种转让方式与职工持股类似，但承接方限于企业经理人员或核心技术人员。由于所需资金量较大，可以采用提高企业负债率的杠杆收购、信托方式、寻求风险基金或战略投资者等方式融入所需资金。适用于中小型国有企业改制或大型企业的单个或多个子公司。
3．转让给外部投资者
即将股份制企业的全部或部分股权转让给外部投资者。若国有股在企业中失去控股地位，则股权转让双方应就原国有企业职工问题达成协议：若购买方承诺解决职工安置和再就业问题，则可以在股权转让时将职工身份补偿费用扣除；若购买方不愿负责职工安置问题，则原持股单位以股权转让所得支付职工身份补偿费用，不足部分由政府承担。由于外部投资者能够筹集到的资金量较大，因此该种方式的适用范围不受公司规模的限制，是一种应用较为广泛的股权转让方式。
（二）国有资产实物形态转让
1．不良资产剥离
传统国有企业将与主营业务关联度不大的非经营性资产出售给其他投资方以剥离辅业，优化公司资产结构，减轻负担，提高竞争力。仅传统非公司制国有企业采用该种方式进行辅业剥离，以及国有控股公司资产转让后，以其所得归还国有资本金，属于非国有资产退出范畴。
2．政策性破产
国有企业将全部土地和资产转让，以转让价款优先安置企业职工、而后偿还其余债务，原企业解散注销。对于资产质量不高，经营效益困
难企业，应该进行政策性破产清算。
上述各种操作模式的适用范围和效果存在很大差异，在实施中应该根据实际情况合理选定，以有效克服现实中的困难和难点，实现国有资产合法快速的退出。
四、完善国有资产退出的制度环境
1．更新观念，解放思想
应该在观念上明确，国有资产流动和退出不等于国有资产流失。将国有资产的管理和运营完全纳入到市场中来，运用市场和竞争规则来实现国有资产的有效流动和从竞争性领域的退出，不仅不能看作是国有资产的流失，相反是保证国有资产富有生机活力、有效实现国有资产高效运行的制度条件。
2．建立完善的出资人制度
只有将国有资产管理机构的权责从政府中分离出来，以国有资产的保值增值为工作宗旨，明确国有资产经营管理权属、国有资产管理机构的经营任务和目标、国有资产管理机构的经营方式和管理制度
Ⅰ. The importance of retreating of state-owned assets
On one hand, from macroscopical point of view, the social function of state-owned enterprise is more important than it’s efficiency. That is to say, state-owned enterprises should provide necessary industry and service needed by the society which the private enterprises wouldn’t provide. So, state-owned assets can be used more efficiently only if they retreat from those competitive fields where they have no predominance. On the other hand, from microcosmic point of view, the ambiguous property right of traditional state-owned enterprise results in the defect of its managing structure. As a result, Adopting effective mode, accelerating the orderly retreating of state-owned assets from competitive fields, shortening the time delay of system’s changing and reducing rent-seeking activities in translation are very important for completing economy reform smoothly and establishing the socialistic market economy.
Ⅱ. The difficulty of stated-owned assets retreating
There are some problems and obstacles in practice which make state-owned assets can not retreat or dare not to retreat.
Ⅰ) The loss of state-owned assets
Because the property right is not complete in the administrant system of state-owned assets, the loss of state-owned assets that nobody take charge in will lose when they are exchanged. But it should be clarified that some factors, such as employment, debts and the rigid mechanism of management, can affect the market values of state-owned assets. Considering such factors
synthetically, the price of state-owned assets may be lower than its reset value. So, the transferring price of state-owned assets should be defined rationally.
Ⅱ) The problem of employees
In the retreating process of state-owned assets, the latent unemployment becomes dominant. As a result, there are large quantities of unemployed, laid-off people. In the situation that we still have no perfect social security mechanism, the treatment of these people cannot depend on the social pool organization totally. If this problem is not handled properly, not only state-owned assets will fail to retreat, but also may it cause serious social problems.
Ⅲ) The problem of debt
During the retreating of state-owned assets, the liquidation of enterprises will appear. Because there is a great deal of bad debts in state-owned enterprises, the interests of creditors that should be repaid after others according to The Bankruptcy Law will be damaged. The creditors are mostly state-owned banks. If this problem is not dealt properly, it may jeopardize the safety of finance. So how to protect the interests of the creditors is one of the obstacles affecting the retreat of state-owned assets.
Ⅳ) Financing obstacles of assets purchaser
In order to prevent loss of state-owned assets, the supervision that we make over to state-owned assets’ transferring is stricter than to general ones, which lead to the financing difficulty of purchasers. If the purchasers are employees or managers of the state-owned enterprises, the capital source becomes a main obstacle for state-owned assets’ retreating.
Ⅲ. The mode of state-owned assets’ withdrawing
Because of these factors, the withdrawing pace of state-owned assets is slow. So it’s important to take some flexible measures to overcome the difficulties. We can take several measures:
Ⅰ) state-owned stock transfer
i) ESPO
It means that the employees purchase the stock of state-owned share-issuing enterprises. If the whole state-owned stock is transferred, the transfer price should be assessing prices minus the compensation for the employee’s identity. If part of the stock is transferred, some income from the transfer should be paid to purchase the identities of redundant employees and remove the working relation, which will create good conditions for joint-stock companies. This mode is suitable for some small joint-stock companies or subsidiary companies of big enterprises with better profit which have set up for at least three year
引文
[1]乔均．《国有企业改革研究》［M］．西南财经大学出版社，2002年版，第183页。
[2]本表根据1999年——2003年《国民经济和社会发展统计公报》整理而成，资料来源：中华人民共和国国家统计局（http://www.stats.gov.cn/）。
[3]《企业国有产权转让管理暂行办法》，第13条，“在产权交易过程中，当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行。”
[4]辜胜组．国有企业改革与剩余劳动力安置［J］．人民日报，1995年3月23日，第9版。
[5]乔均．国有企业改革研究［M］．西南财经大学出版社，2002年版，第37页。
[6]数据来源：《国资委加紧力度，2000国有企业面临政策性破产》，北京青年报，2003－7－20。
[7]《贷款通则》，第20条，“对贷款人的限制：……不得用贷款从事股本权益性投资，国家另有规定的除外。”
[8]乔均．《国有企业改革研究》［M］．西南财经大学出版社，2002年版，第205页。
[9]《中华人民共和国公司法》，第147条。
[10]对于外经贸企业，可以按照《民政部、外经贸部、国家体改委、国家工商行政管理局关于外经贸试点企业内部职工持股会登记管理问题的暂行规定》成立作为社会团体法人的职工持股会，实现职工持股。其余类型企业职工不得以职工持股会形式持有本公司股份，因此职工持股会
应用范围狭窄。
[11]资料来源：欧阳实，《椰岛职工持股悄然启动 关心何时能流通》，载《证券导报》，2004年4月3日。
[12]《管理层收购的新思路》[J]，载《证券时报》，2002－7－10。
[13]资料来源：王巍主编，《中国并购报告》（2002），华夏出版社，2002年版，第356页。
[14]数据来源：巨潮资讯网（www.cninfo.com.cn）2001－10－31。
[15]资料来源：王巍主编，《中国并购报告》（2002），华夏出版社，2002年版，第58页。
[16]同6。
[17]何诚颖．国有经济战略性改组与国有资本运营[M]．中国财政经济出版社，2002年版，第201页。
[18]资料来源：158海融证券网 (www.158china.com) ，2002-12-03。
[19]白津夫．国有资产管理体制改革应推进三个还原．中新网（www.chinanews.com.cn），2004－1－11。
[20]数据来源：中华人民共和国国务院新闻办公室，《中国劳动和社会保障状况》，中国法律法规资讯网（www.chinalaw114.con），2002－5－14。
[21]数据来源：国家统计局，《2001年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局（www.stats.com），2002－2－28。
[22]数据来源：国家统计局，《2003年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局（www.stats.com），2004－2－26。
参考文献
乔均．国有企业改革研究[M]．西南财经大学出版社，2002年
版。
2．何诚颖．国有经济战略性改组与国有资本运营[M]．中国财政经
济出版社，2002年版。
3．王巍．中国并购报告（2002）[M]．华夏出版社，2002年版。
4．霍燕宾．配置效率 X-效率与国有企业改革[M]．经济科学出版
社，2002年版。
5．范恒山．所有制改革：理论与方案[M]．首都经济贸易大学出版
社，2000年版。
6．王保树．完善国有企业改革措施的法理念[J]．中国法学，2000
年第2期。
7．科斯等．财产、权利和制度变迁[M]．上海三联书店，上海人民
出版社，1994年版。
8．四川省社会科学院课题组．国有企业产权转让形式评析[J]．经
济体制改革，2002年第二期。
9．张武，尹经宇．国有企业产权改革的法经济学分析[J]．现代法
学，2002年6月。
10．王华兵．国有企业产权改革研究述评[J]．经济问题探索，2002
年第8期。
11．柯武刚，史漫飞．制度经济学[M]．商务印书馆，2000年版。
12．胡建绩．产权重组[M]．上海译文出版社，1997年版。
13．郑海航．国有企业亏损研究[M]．经济管理出版社，1998年
版。
14．周叔莲．中国产业政策研究[M]．经济管理出版社，1992年
版。
15．中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议．人民日报，1993年11月16日。
[2]本表根据1999年——2003年《国民经济和社会发展统计公报》整理而成，资料来源：中华人民共和国国家统计局（http://www.stats.gov.cn/）。
[3]《企业国有产权转让管理暂行办法》，第13条，“在产权交易过程中，当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行。”
[4]辜胜组．国有企业改革与剩余劳动力安置［J］．人民日报，1995年3月23日，第9版。
[5]乔均．国有企业改革研究［M］．西南财经大学出版社，2002年版，第37页。
[6]数据来源：《国资委加紧力度，2000国有企业面临政策性破产》，北京青年报，2003－7－20。
[7]《贷款通则》，第20条，“对贷款人的限制：……不得用贷款从事股本权益性投资，国家另有规定的除外。”
[8]乔均．《国有企业改革研究》［M］．西南财经大学出版社，2002年版，第205页。
[9]《中华人民共和国公司法》，第147条。
[10]对于外经贸企业，可以按照《民政部、外经贸部、国家体改委、国家工商行政管理局关于外经贸试点企业内部职工持股会登记管理问题的暂行规定》成立作为社会团体法人的职工持股会，实现职工持股。其余类型企业职工不得以职工持股会形式持有本公司股份，因此职工持股会
应用范围狭窄。
[11]资料来源：欧阳实，《椰岛职工持股悄然启动 关心何时能流通》，载《证券导报》，2004年4月3日。
[12]《管理层收购的新思路》[J]，载《证券时报》，2002－7－10。
[13]资料来源：王巍主编，《中国并购报告》（2002），华夏出版社，2002年版，第356页。
[14]数据来源：巨潮资讯网（www.cninfo.com.cn）2001－10－31。
[15]资料来源：王巍主编，《中国并购报告》（2002），华夏出版社，2002年版，第58页。
[16]同6。
[17]何诚颖．国有经济战略性改组与国有资本运营[M]．中国财政经济出版社，2002年版，第201页。
[18]资料来源：158海融证券网 (www.158china.com) ，2002-12-03。
[19]白津夫．国有资产管理体制改革应推进三个还原．中新网（www.chinanews.com.cn），2004－1－11。
[20]数据来源：中华人民共和国国务院新闻办公室，《中国劳动和社会保障状况》，中国法律法规资讯网（www.chinalaw114.con），2002－5－14。
[21]数据来源：国家统计局，《2001年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局（www.stats.com），2002－2－28。
[22]数据来源：国家统计局，《2003年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局（www.stats.com），2004－2－26。
参考文献
乔均．国有企业改革研究[M]．西南财经大学出版社，2002年
版。
2．何诚颖．国有经济战略性改组与国有资本运营[M]．中国财政经
济出版社，2002年版。
3．王巍．中国并购报告（2002）[M]．华夏出版社，2002年版。
4．霍燕宾．配置效率 X-效率与国有企业改革[M]．经济科学出版
社，2002年版。
5．范恒山．所有制改革：理论与方案[M]．首都经济贸易大学出版
社，2000年版。
6．王保树．完善国有企业改革措施的法理念[J]．中国法学，2000
年第2期。
7．科斯等．财产、权利和制度变迁[M]．上海三联书店，上海人民
出版社，1994年版。
8．四川省社会科学院课题组．国有企业产权转让形式评析[J]．经
济体制改革，2002年第二期。
9．张武，尹经宇．国有企业产权改革的法经济学分析[J]．现代法
学，2002年6月。
10．王华兵．国有企业产权改革研究述评[J]．经济问题探索，2002
年第8期。
11．柯武刚，史漫飞．制度经济学[M]．商务印书馆，2000年版。
12．胡建绩．产权重组[M]．上海译文出版社，1997年版。
13．郑海航．国有企业亏损研究[M]．经济管理出版社，1998年
版。
14．周叔莲．中国产业政策研究[M]．经济管理出版社，1992年
版。
15．中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议．人民日报，1993年11月16日。
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