新疆非政府性投资水利项目投融资模式研究
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摘要
水利是国民经济的基础设施和基础产业。水利项目具有基础性、公益性、综合性和垄断性的特征。世界各国将政府投资作为水利投入的重要渠道。水利项目主要由政府投资建设，建成后移交管理部门管理，存在产权单一、政企不分、效率低等问题。为了减低财政负担，提高运行效率，20世纪80年代以来，英国、美国、法国等发达国家和一些发展中国家放松管制，推动水利部门市场化改革，采取多种模式吸引非政府性投资参与水利建设，取得了较好的效果。2011年1月中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》出台后，水利改革发展加快，中央和地方将水利作为国家基础设施建设的优先领域。国内各地采取多种方式吸引企业和个人投资建设水利项目。
本研究围绕新疆非政府性投资水利项目投融资模式，主要从以下五个方面进行了深入分析与探讨。
首先，综述了国内外水利投资研究文献与相关基础理论。本研究通过总结美国、法国、日本、印度等国家水利投资体制及政策，国内外学者对水利投融资体制、国外水利投融资体制、水利工程投融资方式、水利工程补偿机制、公众参与水利工程建设与管理、私人部门投资水利项目的绩效等方面研究，为新疆非政府性投资水利项目投融资模式选择有价值的经验借鉴与理论指导。非政府性投资水利项目的研究主要依据产权理论、公共产品理论、自然垄断理论展开。
其次，分析归纳了新疆非政府性投资水利项目的发展现状。新疆非政府性投资水利项目发展现状与水资源分布和使用、建设管理、农业用水转换等具有紧密的联系。由于水资源分布不均衡，农业用水占用水总量95%，使用结构不合理。哈密、吐鲁番地区试点实施农业用水向工业转换，产生非政府性投资农业用水转换项目。新疆非政府性投资水利项目的主体是企业和私人投资。从2005年开始，非政府性投资水利项目呈现快速发展。新疆非政府性投资水利项目主要集中在经营性水利项目：水电和工业、城市供水、污水处理项目。新疆非政府性投资水利项目按投资对象、水资源利用状况、利益相关者多少分为四类：以国有大企业为主的水电开发项目、以昌源水务为代表的工业和城市供水项目、以哈密企业预付水费为代表的水资源从农业向工业转换项目和法国威立雅采用BOT模式投资乌鲁木齐河东污水处理厂项目。这四类典型水利项目分别代表了央企投资水电、供水项目、民营企业投资农业用水转换项目和外资企业投资污水处理项目。非政府性投资水利项目打破了政府投资建设水利项目的单一模式，解决了新疆水利建设资金问题，满足经济社会发展对水资源需求。
第三，深入剖析了非政府性投资水利项目中存在的主要问题。新疆非政府性投资水利项目存在以下主要问题：一是水电项目存在资源无序开发、企业垄断水电资源问题。原因为新疆水电资源开发权由地方政府行政方式授予企业，无偿转让方式造成资源使用低效率，致使水电资源无序开发、圈而不开、电调与水调协调困难。二是非政府性投资工业、城市供水项目，保障了经济社会发展的用水需求，但企业经营效益较差。原因为水价形成机制不合理，水价低于生产成本，供水管网平均漏损率较高。三是新疆哈密、吐鲁番等地区依托煤炭等优势资源加快发展新型工业化进程中，农业用水向工业用水转换项目存在水管单位和农民缺乏激励的问题。原因为农业供水价格低，水管单位缺乏转换激励。另一方面，由于用水权不明确，农户缺乏转换的激励。致使农业用水比重高、农业用水管理粗放同时并存，农业用水转换项目实施难度大。四是我国现有的法规制度建设不能满足非政府性投资水利项目的要求。由于我国一直未制订非政府性投资水利项目的法律法规，虽然发改委、建设部等出台，但都属于部门规制，法律地位较低，对非政府性投资水利项目涉及市场准入和退出、担保、监管、评估等问题都没有明确规定。此外，水利项目经营具有自然垄断的特征，政府应当对于非政府性投资水利项目进行监管。目前缺乏独立监管机构，存在监管体制复杂，职责权限模糊、交叉，多头监管、分散监管的现象，导致规制能力严重不足。
第四，构建了新疆非政府性投资水利项目投融资模式。针对哈密、吐鲁番地区实施农业用水向工业用水转换项目，构建了基于水管单位和农业用水协会的投融资模式。一是在投资模式上，结合新疆水管体制改革后初步形成了水管单位和农民用水协会（WUA）共同管理灌区供水的特点，从哈密、吐鲁番地区试点实施农业用水向工业转换项目的要求，以农业用水向工业用水转换为纽带，依据“谁投资、谁受益”的原则，由水管单位和农民用水协会共同设立灌区供水公司，负责灌区内供水工作，承担着节水改造、渠系防渗等小型农田水利项目的融资、建设和管理工作。二是在融资模式上，建议采取特许经营融资方式，即由政府部门与灌区供水公司签订特许经营协议，负责经营期限内向企业、城市供水同时收取水费。灌区供水公司以特许协议约定的经营期内水费收费权作为质押，向商业银行申请项目贷款或在资本市场发行债券筹集建设资金。三是在管理模式上，构建了一个统一的政府、水管单位、灌区供水公司三级管理体系。
最后，提出了促进新疆非政府性投资水利项目的政策建议。一是完善非政府性投资水利项目的法规建设，加快非政府性投资水利项目的法规制度建设、完善水利补偿机制、出台优惠政策。二是加强政府对非政府性投资水利项目的监管。三是发挥水利部门对非政府性投资水利项目的引导作用，加强水资源统一管理、实施水电资源有偿出让、建立健全用水权转换制度、制定水利项目投融资规划。四是加大财政对非政府性投资水利项目的支持，政府增加对水利项目的投入、政府授权组建水利投资公司、政府出资成立水利融资性担保公司。
On the basis of theoretical research, this paper made a comparative analysis on the practicalexperience of investment and fund-raising activities of domestic and foreign project of water conservancy,with a systematic research on the issues about the motivation, approaches, conditions, investmentcompensation and governmental supervision related to the industrial restructuring of national economy andwater conservancy construction project on the basis of non-governmental investment on the condition ofconversion from agricultural water to industrial water. It also made a research of the case regarding prepaidwater rate by enterprise at Sheyuegou Reservoir, Hami Prefecture, so as to offer advice on the policy andregulations of stimulating and guiding the water conservancy project on the basis of non-governmentalinvestment formulated by the government.
It covered the analysis on motivation and compensation, economic analysis on the motivation ofnon-governmental investment,the prerequisite of water conservancy project on the basis ofnon-governmental investment, the research on the compensation modes and governmental supervisionunder the existing systems.It made an analysis on the status quo and issues on the exploitation andutilization of water resources and investment and fund-raising of water conservancy in Xinjiang,summarizing main approaches of current water conservancy project on the basis of non-governmentalinvestment.It made an analysis on the case regarding prepaid water rate of the construction of SheyuegouReservoir and Xiagou Reservoir invested by the government on the basis of the research results obtained.Itmade an analysis on the principal-agent behavior between the government and the franchising enterprise byusing Holmstrom model and Milgrom model, proposing the water conservancy type suitable forfranchising.It drew on the experience of foreign policy of investment and fund-raising of waterconservancy and attracting private funds for water conservancy investment by the government, so as toperfect domestic administrative regulations of water conservancy step by step, with the revelation andreference for domestic water conservancy to attract non-governmental investment.
The research results offered the support on the scientific decision making on how to attract the waterconservancy project on the basis of non-governmental investment by Xinjiang Government, with greatvalue in theory and guidance meaning for practice. Meanwhile, through the research on the waterconservancy project on the basis of non-governmental investment, it revealed the main features and rules ofnon-governmental investment, further enriched and perfected the theoretical methods and contents of thiskind of research, offering the methods as a reference for other infrastructures on the basis ofnon-governmental investment.
本研究围绕新疆非政府性投资水利项目投融资模式，主要从以下五个方面进行了深入分析与探讨。
首先，综述了国内外水利投资研究文献与相关基础理论。本研究通过总结美国、法国、日本、印度等国家水利投资体制及政策，国内外学者对水利投融资体制、国外水利投融资体制、水利工程投融资方式、水利工程补偿机制、公众参与水利工程建设与管理、私人部门投资水利项目的绩效等方面研究，为新疆非政府性投资水利项目投融资模式选择有价值的经验借鉴与理论指导。非政府性投资水利项目的研究主要依据产权理论、公共产品理论、自然垄断理论展开。
其次，分析归纳了新疆非政府性投资水利项目的发展现状。新疆非政府性投资水利项目发展现状与水资源分布和使用、建设管理、农业用水转换等具有紧密的联系。由于水资源分布不均衡，农业用水占用水总量95%，使用结构不合理。哈密、吐鲁番地区试点实施农业用水向工业转换，产生非政府性投资农业用水转换项目。新疆非政府性投资水利项目的主体是企业和私人投资。从2005年开始，非政府性投资水利项目呈现快速发展。新疆非政府性投资水利项目主要集中在经营性水利项目：水电和工业、城市供水、污水处理项目。新疆非政府性投资水利项目按投资对象、水资源利用状况、利益相关者多少分为四类：以国有大企业为主的水电开发项目、以昌源水务为代表的工业和城市供水项目、以哈密企业预付水费为代表的水资源从农业向工业转换项目和法国威立雅采用BOT模式投资乌鲁木齐河东污水处理厂项目。这四类典型水利项目分别代表了央企投资水电、供水项目、民营企业投资农业用水转换项目和外资企业投资污水处理项目。非政府性投资水利项目打破了政府投资建设水利项目的单一模式，解决了新疆水利建设资金问题，满足经济社会发展对水资源需求。
第三，深入剖析了非政府性投资水利项目中存在的主要问题。新疆非政府性投资水利项目存在以下主要问题：一是水电项目存在资源无序开发、企业垄断水电资源问题。原因为新疆水电资源开发权由地方政府行政方式授予企业，无偿转让方式造成资源使用低效率，致使水电资源无序开发、圈而不开、电调与水调协调困难。二是非政府性投资工业、城市供水项目，保障了经济社会发展的用水需求，但企业经营效益较差。原因为水价形成机制不合理，水价低于生产成本，供水管网平均漏损率较高。三是新疆哈密、吐鲁番等地区依托煤炭等优势资源加快发展新型工业化进程中，农业用水向工业用水转换项目存在水管单位和农民缺乏激励的问题。原因为农业供水价格低，水管单位缺乏转换激励。另一方面，由于用水权不明确，农户缺乏转换的激励。致使农业用水比重高、农业用水管理粗放同时并存，农业用水转换项目实施难度大。四是我国现有的法规制度建设不能满足非政府性投资水利项目的要求。由于我国一直未制订非政府性投资水利项目的法律法规，虽然发改委、建设部等出台，但都属于部门规制，法律地位较低，对非政府性投资水利项目涉及市场准入和退出、担保、监管、评估等问题都没有明确规定。此外，水利项目经营具有自然垄断的特征，政府应当对于非政府性投资水利项目进行监管。目前缺乏独立监管机构，存在监管体制复杂，职责权限模糊、交叉，多头监管、分散监管的现象，导致规制能力严重不足。
第四，构建了新疆非政府性投资水利项目投融资模式。针对哈密、吐鲁番地区实施农业用水向工业用水转换项目，构建了基于水管单位和农业用水协会的投融资模式。一是在投资模式上，结合新疆水管体制改革后初步形成了水管单位和农民用水协会（WUA）共同管理灌区供水的特点，从哈密、吐鲁番地区试点实施农业用水向工业转换项目的要求，以农业用水向工业用水转换为纽带，依据“谁投资、谁受益”的原则，由水管单位和农民用水协会共同设立灌区供水公司，负责灌区内供水工作，承担着节水改造、渠系防渗等小型农田水利项目的融资、建设和管理工作。二是在融资模式上，建议采取特许经营融资方式，即由政府部门与灌区供水公司签订特许经营协议，负责经营期限内向企业、城市供水同时收取水费。灌区供水公司以特许协议约定的经营期内水费收费权作为质押，向商业银行申请项目贷款或在资本市场发行债券筹集建设资金。三是在管理模式上，构建了一个统一的政府、水管单位、灌区供水公司三级管理体系。
最后，提出了促进新疆非政府性投资水利项目的政策建议。一是完善非政府性投资水利项目的法规建设，加快非政府性投资水利项目的法规制度建设、完善水利补偿机制、出台优惠政策。二是加强政府对非政府性投资水利项目的监管。三是发挥水利部门对非政府性投资水利项目的引导作用，加强水资源统一管理、实施水电资源有偿出让、建立健全用水权转换制度、制定水利项目投融资规划。四是加大财政对非政府性投资水利项目的支持，政府增加对水利项目的投入、政府授权组建水利投资公司、政府出资成立水利融资性担保公司。
On the basis of theoretical research, this paper made a comparative analysis on the practicalexperience of investment and fund-raising activities of domestic and foreign project of water conservancy,with a systematic research on the issues about the motivation, approaches, conditions, investmentcompensation and governmental supervision related to the industrial restructuring of national economy andwater conservancy construction project on the basis of non-governmental investment on the condition ofconversion from agricultural water to industrial water. It also made a research of the case regarding prepaidwater rate by enterprise at Sheyuegou Reservoir, Hami Prefecture, so as to offer advice on the policy andregulations of stimulating and guiding the water conservancy project on the basis of non-governmentalinvestment formulated by the government.
It covered the analysis on motivation and compensation, economic analysis on the motivation ofnon-governmental investment,the prerequisite of water conservancy project on the basis ofnon-governmental investment, the research on the compensation modes and governmental supervisionunder the existing systems.It made an analysis on the status quo and issues on the exploitation andutilization of water resources and investment and fund-raising of water conservancy in Xinjiang,summarizing main approaches of current water conservancy project on the basis of non-governmentalinvestment.It made an analysis on the case regarding prepaid water rate of the construction of SheyuegouReservoir and Xiagou Reservoir invested by the government on the basis of the research results obtained.Itmade an analysis on the principal-agent behavior between the government and the franchising enterprise byusing Holmstrom model and Milgrom model, proposing the water conservancy type suitable forfranchising.It drew on the experience of foreign policy of investment and fund-raising of waterconservancy and attracting private funds for water conservancy investment by the government, so as toperfect domestic administrative regulations of water conservancy step by step, with the revelation andreference for domestic water conservancy to attract non-governmental investment.
The research results offered the support on the scientific decision making on how to attract the waterconservancy project on the basis of non-governmental investment by Xinjiang Government, with greatvalue in theory and guidance meaning for practice. Meanwhile, through the research on the waterconservancy project on the basis of non-governmental investment, it revealed the main features and rules ofnon-governmental investment, further enriched and perfected the theoretical methods and contents of thiskind of research, offering the methods as a reference for other infrastructures on the basis ofnon-governmental investment.
引文
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