中国地方政府债务融资问题研究
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摘要
迄今为止，我国在若干法律和法规中都明确规定，地方政府不得自行举债，但是这并不意味着地方政府不存在债务。除一些合法的债务外，突出的表现是地方政府各职能部门以“多元化融资”等名义，通过建立地方政府融资平台和城投公司等，举借了大量债务。由于信息的不对称,形成了数额庞大的隐性债务,而且这些隐性债务大多是高风险性的,极易转化成银行的呆账坏账，导致现行体制下，需要由地方政府承担全部或部分最后偿债责任的债务。如果这些债务长期处于政府的统计和监管之外，必将成为诱发和加剧国家债务危机和金融危机的重要因素。
为了解决地方政府财权与事权的不匹配，避免风险的长期积累导致危机的发生，用举债方式筹集地方公共建设资金，使债务显性化，不仅可以将公共项目建设成本分摊到项目受益的若干时期内，实现成本与收益相匹配，而且有利于剔除信息非对称性所带来的监管困难。同时，地方政府是政府体系的重要组成部分，地方政府在履行其职能时需要有相应的财力作保证，而举债权则是地方政府财权的应有内容。因此，中央政府应充分考虑地方政府发行地方政府债的现实必要性与可行性，放权地方政府发行地方公债来为地方公共基础建设项目筹集资金。从这个意义上那说，如何全面认识并规范我国地方政府的债务，发展地方政府债券市场，降低其债务风险是目前理论界和实务界迫切需要解决的重要问题之一，而这恰恰是本文所要研究的核心命题。
目前中国债券市场初步形成，广大居民和机构投资者有着巨大的投资需求，同时发展地方政府债券市场对中央和地方财政以及资本市场都有利，放开地方政府债条件和时机也在逐渐成熟。但是，现行的中央政府代替地方政府发行地方债的方式虽然有利于增强地方政府债券的信用，提高债券发行效率，减轻各地区之间发展不平衡状况,可其消极影响也不容忽视，例如这种发行方式不利于发挥地方政府的积极性，影响地方债的利率水平和规模、期限等。因此，这不仅表明了该方式具有过渡性特征，也说明我国在地方政府债券发行管理方面还处于相对比较低的水平，为此我们应该借鉴国外关于这方面的成功经验，特别是美欧为代表的联邦制国家和以日本为代表的中央集权制国家的地方政府举债实践和地方政府债券管理制度。通过对各国地方政府债券的比较分析，我们得出的结论是，地方政府举债可以加快地方经济和公益事业的发展，但是地方政府举债的形式、期限与管理手段等将受制于政体和多种经济因素的影响。因此，中国应大力发展地方政府债券二级市场，强化发债主体预算约束机制，逐步完善相应的配套设施，但决不能简单地照抄照搬国外模式，发展地方债券市场应符合中国国情，具有鲜明的自身特点，目前我国在经济相对发达的四省市实施地方政府债券发行试点充分体现了这一点。
需要指出的是，随着地方债券市场建设步伐的加快，在全国范围内放开地方政府债券市场仍需在探索的道路上踱步前行。从现阶段看，中国应从建立完备的地方公债制度，大力发展地方公债二级市场并不断推进地方公债融资的配套改革等方面采取具体的政策措施来促进地方公债市场发展。
At present, a number of laws and regulations are clearly defined in China, the localgovernment shall not borrow, but this does not mean that local government debt does notexist. In addition to the legal debt outstanding performance on behalf of the variousfunctional departments of local governments to "diversification finance", established alocal government financing platform and the City Investment Company, borrowing a lotof debt. And because of the asymmetry of information, forming a large amount of hiddendebt, but most of the implicit debt is high risk, easily converted into the bank's bad loans,leading to the current system, in whole or in part, borne by local governments debt of thefinal debt service obligations. If these long-term debt in the government statistics andmonitoring, will become an important factor in the induced and exacerbated the nationaldebt and financial crisis.
In order to solve the financial authority and powers of local government does notmatch the problem, while avoiding the risk of long-term accumulation led to the crisis,local public use debt to raise funds for construction, to make debt explicit, eliminateinformation asymmetry arising from regulatory difficulties, and it public projectconstruction costs allocated to the project benefit period, the costs and benefits to match,so the central government should take full account of the reality of the necessity andfeasibility of local government bonds issued by local government, decentralization tolocal governments to issue local bonds to raise funds for local public infrastructureprojects. And local governments is an important part of the system of government, localgovernments in carrying out its functions need to have appropriate financial guaranteeheld debt of local government property rights should
Therefore, a comprehensive understanding of the specification of local governmentdebt, the development of local government bond market in order to reduce its debt riskconstitutes the theme of this paper.
From the past, the central government instead of local governments to issue localgovernment bonds, the angle of view, which is conducive to enhance the credit of localgovernment bonds, to improve the efficiency of bond issuance, reducing regionalimbalance in development between Central on behalf of local government debt negativeimpact of such release is not conducive to play the enthusiasm of the local government, local government bonds, interest rates and the scale, duration, and a transitional featureissue.
At present, China's bond market initially formed the majority of residents andinstitutional investors have a huge demand for investment, while developing the localgovernment bond markets of central and local finance, capital markets are favorable,conditions and timing of local government debt supply is gradually mature. At the sametime, China should vigorously develop local government bonds secondary market, andstrengthen the mechanism of the issuers budget constraints, and gradually perfect thesupporting facilities by the United States and Europe as the representative of the federalstate and the unitary state as the representative of Japan management system of localgovernment bonds to be analyzed and compared. Practice has proved that combined withthe local government borrowing abroad, the local government debt can speed up thedevelopment of local economy and public welfare undertakings. In the management oflocal government bond issuance at relatively low levels, for which we should learn fromthe successful experience of foreign countries in this regard, but the local governmentborrowing in the form, duration and management tools will be subject to the polity and avariety of economic factors. And therefore must not copy from strong local bond marketshould be in line with national conditions.
With the accelerated pace of the local bond market, China's four provinces in therelatively developed the pilot local government bonds issued, such as pacing ahead stillon the road to discovery in order to launch a nationwide At this stage, China shouldestablish a comprehensive local bond system, vigorously develop the local bondsecondary market and continuously push forward the coordinated reform of the localbond financing to take concrete policy measures to promote local bond marketdevelopment.
为了解决地方政府财权与事权的不匹配，避免风险的长期积累导致危机的发生，用举债方式筹集地方公共建设资金，使债务显性化，不仅可以将公共项目建设成本分摊到项目受益的若干时期内，实现成本与收益相匹配，而且有利于剔除信息非对称性所带来的监管困难。同时，地方政府是政府体系的重要组成部分，地方政府在履行其职能时需要有相应的财力作保证，而举债权则是地方政府财权的应有内容。因此，中央政府应充分考虑地方政府发行地方政府债的现实必要性与可行性，放权地方政府发行地方公债来为地方公共基础建设项目筹集资金。从这个意义上那说，如何全面认识并规范我国地方政府的债务，发展地方政府债券市场，降低其债务风险是目前理论界和实务界迫切需要解决的重要问题之一，而这恰恰是本文所要研究的核心命题。
目前中国债券市场初步形成，广大居民和机构投资者有着巨大的投资需求，同时发展地方政府债券市场对中央和地方财政以及资本市场都有利，放开地方政府债条件和时机也在逐渐成熟。但是，现行的中央政府代替地方政府发行地方债的方式虽然有利于增强地方政府债券的信用，提高债券发行效率，减轻各地区之间发展不平衡状况,可其消极影响也不容忽视，例如这种发行方式不利于发挥地方政府的积极性，影响地方债的利率水平和规模、期限等。因此，这不仅表明了该方式具有过渡性特征，也说明我国在地方政府债券发行管理方面还处于相对比较低的水平，为此我们应该借鉴国外关于这方面的成功经验，特别是美欧为代表的联邦制国家和以日本为代表的中央集权制国家的地方政府举债实践和地方政府债券管理制度。通过对各国地方政府债券的比较分析，我们得出的结论是，地方政府举债可以加快地方经济和公益事业的发展，但是地方政府举债的形式、期限与管理手段等将受制于政体和多种经济因素的影响。因此，中国应大力发展地方政府债券二级市场，强化发债主体预算约束机制，逐步完善相应的配套设施，但决不能简单地照抄照搬国外模式，发展地方债券市场应符合中国国情，具有鲜明的自身特点，目前我国在经济相对发达的四省市实施地方政府债券发行试点充分体现了这一点。
需要指出的是，随着地方债券市场建设步伐的加快，在全国范围内放开地方政府债券市场仍需在探索的道路上踱步前行。从现阶段看，中国应从建立完备的地方公债制度，大力发展地方公债二级市场并不断推进地方公债融资的配套改革等方面采取具体的政策措施来促进地方公债市场发展。
At present, a number of laws and regulations are clearly defined in China, the localgovernment shall not borrow, but this does not mean that local government debt does notexist. In addition to the legal debt outstanding performance on behalf of the variousfunctional departments of local governments to "diversification finance", established alocal government financing platform and the City Investment Company, borrowing a lotof debt. And because of the asymmetry of information, forming a large amount of hiddendebt, but most of the implicit debt is high risk, easily converted into the bank's bad loans,leading to the current system, in whole or in part, borne by local governments debt of thefinal debt service obligations. If these long-term debt in the government statistics andmonitoring, will become an important factor in the induced and exacerbated the nationaldebt and financial crisis.
In order to solve the financial authority and powers of local government does notmatch the problem, while avoiding the risk of long-term accumulation led to the crisis,local public use debt to raise funds for construction, to make debt explicit, eliminateinformation asymmetry arising from regulatory difficulties, and it public projectconstruction costs allocated to the project benefit period, the costs and benefits to match,so the central government should take full account of the reality of the necessity andfeasibility of local government bonds issued by local government, decentralization tolocal governments to issue local bonds to raise funds for local public infrastructureprojects. And local governments is an important part of the system of government, localgovernments in carrying out its functions need to have appropriate financial guaranteeheld debt of local government property rights should
Therefore, a comprehensive understanding of the specification of local governmentdebt, the development of local government bond market in order to reduce its debt riskconstitutes the theme of this paper.
From the past, the central government instead of local governments to issue localgovernment bonds, the angle of view, which is conducive to enhance the credit of localgovernment bonds, to improve the efficiency of bond issuance, reducing regionalimbalance in development between Central on behalf of local government debt negativeimpact of such release is not conducive to play the enthusiasm of the local government, local government bonds, interest rates and the scale, duration, and a transitional featureissue.
At present, China's bond market initially formed the majority of residents andinstitutional investors have a huge demand for investment, while developing the localgovernment bond markets of central and local finance, capital markets are favorable,conditions and timing of local government debt supply is gradually mature. At the sametime, China should vigorously develop local government bonds secondary market, andstrengthen the mechanism of the issuers budget constraints, and gradually perfect thesupporting facilities by the United States and Europe as the representative of the federalstate and the unitary state as the representative of Japan management system of localgovernment bonds to be analyzed and compared. Practice has proved that combined withthe local government borrowing abroad, the local government debt can speed up thedevelopment of local economy and public welfare undertakings. In the management oflocal government bond issuance at relatively low levels, for which we should learn fromthe successful experience of foreign countries in this regard, but the local governmentborrowing in the form, duration and management tools will be subject to the polity and avariety of economic factors. And therefore must not copy from strong local bond marketshould be in line with national conditions.
With the accelerated pace of the local bond market, China's four provinces in therelatively developed the pilot local government bonds issued, such as pacing ahead stillon the road to discovery in order to launch a nationwide At this stage, China shouldestablish a comprehensive local bond system, vigorously develop the local bondsecondary market and continuously push forward the coordinated reform of the localbond financing to take concrete policy measures to promote local bond marketdevelopment.
引文
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17万莎，我国地方政府债券发行风险分析——基于经济学维度的思考；地方财政研究，2010年第4期
18孟宪烨，我国发行市政债券面临的流动性风险和信用风险研究；华东师范大学学报，2008年第4期
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