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制度约束、变革及县政重构
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摘要
县是国家政权的基石。我国的县级政权是一个全能政权体系,承担的职能多、责任重,但财力有限,权责不对称现象长期存在,严重制约了县域经济社会的发展和地方治理,重构县政是未来我国政权体系改革的重要内容之一。本文以浙江省义乌市为例,从历史制度主义的理论视角出发,研究义乌在扩权改革前、扩权改革期间和国际贸易综合改革试点期间的经济、社会管理体制和干部管理体制的变革及其对促进县域发展和地方治理的积极作用。
     研究发现,制度情境以及地方政权的行为塑造、改变地方政权的偏好,推动制度的变革;政治体制的稳定性、资源的稀缺性和获取机会的不均等性以及注意力的有限性都制约县政的变革,而时机和制度间隙却为县政的变革提供了机会;在制度约束与激励下,县政变革沿着渐进制度变革与间断均衡两个途径交叉进行,制度激励结构的反馈程度和外部压力方向的差异,决定了制度不是中立的,其变迁也没有最终的、清晰的、连贯的目的;资源、自主性与机会,调节和增强了中央与地方、省与市县之间体制的弹性。
     然而,权力对资源依赖程度的提高,以及职责同构的全能型制度结构,限制了县政重构与地方治理。为此,县政重构应该以县政自治、建立有限责任政府、推动县域发展和县域社会治理为目标;在地方政权设计原则上,县级以上政权按行政区划原则建立,县及其以下政权按功能原则建立;多种改革模式并存,重新划分省市县政权的职能界限,重新配置地方政权的权力,重新设计县级政权制度,加强服务功能;通过强县升格为市,市县分等、分治,乡镇自治,提高县级人大的政治地位,改革司法制度等,重构县级政权体系;完善和健全地方公共财政体制,提高县级政权的财政能力,改进和优化地方治理。
County is the cornerstone of state. Nowadays, county regime bears much affairs, limited financial resources, much responsibilities, these adverse conditions have restricted the county's economic and social development and local governance, so it is an important aspect to reform and renovate county government. This dissertation, as a case study of, Yiwu City, researches institutions changes of economic management, population management system and personnel management since1978, from the theoretical perspective of historical institutionalism, in order to promote county development and local governance.
     The study finds that the institutional situation and the behavior of local governments shape and change the preferences of local governments, behavior and preference of the local government promote regime change; and that the stability of the government management system, resource scarcity and unequal access to opportunities for resource arid the limited attention constraint county government innovation, but the timing and institutional gap provide an opportunity for institutional reform; and that county government reform adopts progressive institutional change and punctuated equilibrium, institutional incentive structures and external pressures determine deneutral system change; and that resources, autonomy and the opportunity to adjust and enhance the flexibility of the system.
     However, the improvement of resource dependence, and versatile structure of isomorphic responsibility limit the innovation and governance of the county government, thereby, reform of county government should be based on the autonomy and limited responsible government to promote the development and governance of county; design principles of the local regime is administrative divisions above the county, and function in and below county. There should be coexistence of a variety of reform model, such as redrawing the boundaries of functions among provinces, prefecture and county, reconfiguring the power of the county regime, redesigning the system of county government, strengthening the service function of county government, upgrading strong county into city, classifying and dividing between prefecture and county, letting township autonomy, improving the political status of county people's congresses, reforming the judicial system, optimizing public finance system to improve the fiscal capacity of county governments for local governance.
引文
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    2 于建嵘:县政改革的目标和路线图[J],东南学术,2010(1).
    3 于建嵘:县政改革的目标和路线图[J],东南学术,2010(1).
    4 于建嵘、蔡永飞:县政改革是中国改革新的突破口[J],东南学术,2008(1);于建嵘:县政改革的目标和路线图[J],东南学术,2010(1);于建嵘:中国县政改革路线图[J],探索与争鸣,2009(11);王国红、瞿磊:县政改革:进路与交点[J],政治学研究,2010(2);谢庆奎:中国政府的府际关系研究[J],北京大学学报(哲学社会科学版),2000(1);张紧跟:纵向政府间关系调整:地方政府机构改革的新视野[J],中山大学学报(社会科学版),2006(3);刘祖云:政府间关系:合作博弈与府际治理[J],学海,2007(1);韩雪:县政改革不能靠县官“高配”[J],中国改革,2009(9);李树直、王淼:县域经济成为发展改革新的突破口 [N],中国改革报,2005-09-30.
    1 王国红、瞿磊:县政改革:进路与交点[J],政治学研究,2010(2).
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    4 吴敬链:路径依赖与中国改革——对诺斯教授演讲的评论[J],改革,1995(3).
    1 述评中的部分内容来自于拙作:近年来省管县体制改革研究述评[J],浙江学刊,2011(5).
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    2 赵树凯:乡镇政府之命运[J],中国农村观察,2006(7).
    3 覃道明:乡镇改革的关键在于县政改革[J],中国党政干部论坛,2008(11).
    4 张德元:变“乡镇改革”为“县政改革”[J],乡镇论坛,2007(8).
    5 徐勇:县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换[J],江苏社会科学,2002(2).
    1 从自上而下的视角研究县政改革的主要文献有:华伟、于鸣超:中国行政区划改革的初步构想[J],战略与管理,1997(6);华伟:地级行政建制的演变与改革设想[J],战略与管理,1998(3);于鸣超:现代国家制度下的中国县制改革[J],战略与管理,2002(1);孙学玉:当代中国行政结构扁平化的战略构想[J],中国行政管理,2004(3);谢庆奎、杨宏山:对我国地方行政层级设置的思考[J],红旗文稿,2004(4);陈达云、邓速:以省管县体制构建我国地方行政层级的思考[J],国家行政学院学报,2007(11);庞明礼:“省管县”:我国地方行政体制改革的趋势?[J],中国行政管理,2007(6);戴均良:省直接领导县:地方行政体制的重大改革创新[J],中国改革,2004(6);戴均良:行政区划应实行省县二级制[J],中国改革,2001(9);汪宇明:中国省管县市与地方行政区划层级体制的改革研究[J],人文地理,2004(6);张占斌:政府层级改革与省直管县实现路径研究[J],经济与管理研究,2007(4);孙学玉:强县扩权与市管县体制改革的必要性分析[J],中国行政管理,2006(5);薛炜:强县扩权、省直管县:政府层级改革的基本方向[J],政府法制,2007(23);刘君德、贺曲夫、胡德:论“强县扩权”与政区体制改革[J],杭州师范学院学报(社会科学版),2006(11);刘长功、李宜春:“扩权强县”与政府层级管理体制创新[J],中国行政管理,2007(4);袁建岐:“强县扩权”后的政府体制改革[J],中国改革,2005(12)。
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    2 王利月:近年来省管县体制改革研究述评[J],浙江学刊,2011(5).
    3 官桂芝:我国行政区划体制现状及改革构想[J],政治学研究,2000(2);孙学玉:构建省直接管理县市的公共行政体制[J],政治学研究,2004(1).
    4 张春根编:县域论[C],北京:中国文联出版社出版1999年版。
    5 华伟、于鸣超:我国行政区划改革的初步构想[J],战略与管理,1997(6).
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    3 赵聚军:构建与市场经济相适应的地方行政领导体制——对浙江“省管县,,体制绩效的实证研究[J],宁波市委党校学报,2006(3).
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    2 韩雪:县政改革不能靠县官“高配”[J],中国改革,2009(9).
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    4 周庆智:中国县级行政结构及其运行——对W县的社会学考察[M],贵阳:贵州人民出版社2004年版。
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    2 于建嵘、李连江认为,建立了刚性的政治授权程序,县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治,县政领导职务才会变成一个受人尊重、创造成就感、值得长期担任的工作,才会吸引对本县人民有承担的地方政治精英。建立了县域政治中刚性的政治负责制度,使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价,无法托庇于干部流动,县政府才会建立公信力,才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。在建立县域政治的同时,按照分权原则建立对县政领导权力的县域司法制衡。司法制衡制度的核心内容是把司法审判权从地方收归中央,由中央实行垂直管理。(参见于建嵘、李连江:政治发展下一步:县政改革[J],领导者,2007(18))。
    3 于建嵘:县政改革中的人大代表职业化,江苏行政学院学报,2010(5).
    4 竹立家:警惕换一种形式强化“官本位”[J],中国改革,2009(9);樊红敏:县政改革:中国改革下一步的关键点[J],中国行政管理,2011(1).
    1 樊红敏:县政改革:中国改革下一步的关键点[J],中国行政管理,2011(1);樊红敏著:县域政治:权力实践与日常秩序——河南省南河市的体验观察与阐释[M],北京:中国社会科学出版社2008年版;贺东航、刘杰:第二期现代化时期我国县治改革的实现路径[J],人民论坛,2012(12)中。
    2 暴景升著:当代中国县政改革研究[M],天津:天津人民出版社2007年版。
    3 孙学玉:构建省直接管理县市的公共行政体制[J],政治学研究,2004(1);陆立军等著:义乌模式[M],北京:人民出版社2008年版;马斌著:政府间关系:权力配置与地方治理[M],杭州:浙江大学出版社2009年版。
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    3 Ibid,41.
    1 Sanders, E., Historical Institutionalism, in The Oxford Handbook of Political Institutions, Edited by R. A. W. Rhodes, Sarah A. Binder and Bert Rockman, Oxford:Oxford University Press,2007:42.
    2 North, D. C., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, New York:Cambridge University Press,1990.
    3 Sanders, E., Historical Institutionalism, in The Oxford Handbook of Political Institutions, Edited by R. A. W. Rhodes, Sarah A. Binder and Bert Rockman, Oxford:Oxford University Press,2007:42.
    1 Sanders, E., Historical Institutionalism, in The Oxford Handbook of Political Institutions, Edited by R. A. W. Rhodes, Sarah A. Binder and Bert Rockman, Oxford:Oxford University Press,2007, p.42.
    2 彼得·豪尔、罗斯玛丽·泰勒:政治科学与三个新制度主义[A],薛晓源、陈家刚主编:全球化与新制度主义[C],北京:社会科学文献出版社2004年版,第196页。
    3 Pierson, P., Politics in Time:History, Institutions and Social Analysis, Princeton, NJ:Princeton University Press, 2004.
    4 Sanders, E., Historical Institutionalism, in The Oxford Handbook of Political Institutions, Edited by R. A. W. Rhodes, Sarah A. Binder and Bert Rockman, Oxford:Oxford University Press,2007, p.43.
    5 B.盖伊·彼得斯:政治制度:旧与新[A],载罗伯特·古丁、汉斯—迪特尔·克鲁格曼主编:政治科学新手册[C],北京:生活·读书·新知三联书店2006年版,第209页。
    1 鲍·罗斯坦:政治制度:综述[A],载罗伯特·古丁、汉斯—迪特尔·克鲁格曼主编:政治科学新手册[C],北京:生活·读书·新知三联书店2006年版,第209页。
    2 同上,第224页。
    3 彼得·豪尔、罗斯玛丽·泰:政治科学与三个新制度主义[J],经济社会体制比较,2003(5).
    4 鲍·罗斯坦:政治制度:综述[A],载罗伯特·古丁、汉斯—迪特尔·克鲁格曼主编:政治科学新手册[C],北京:生活·读书·新知三联书店2006年版,第199页。
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    7 Orren K.,& Skowronek S., Beyond the iconography of order:notes for a.new. institutionalism. See Dodd & Jillson, The Dynamics of American Politics, Boulder, CO:Westview,1994:320.
    1 Ibid,p.321.
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    3 Thelen, K., Historical institutionalism in comparative politics, Annual Review of Political Science,1999,2:384.
    4 彼得·豪尔、罗斯玛丽·泰勒:政治科学与三个新制度主义[A],薛晓源、陈家刚主编:全球化与新制度主义[C],北京:社会科学文献出版社2004年,第199页。
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    2 Katznelson I., Structure and configuration in comparative politics. In Lichbach & Zuckerman, Lichbach MI, Zuckerman AS, eds., Comparative Politics:Rationality, Culture and Structure, New York:Cambridge University Press,1997; Thelen, K.., Historical institutionalism in comparative politics, Annual Review of Political Science,1999,2:388.
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    6 Ikenberry, G J., History's heavy hand:institutions and the politics of the state, Presented at conference on The New Institutionalism, University Maryland, Oct.14-15,1994; North, D. C., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, New York:Cambridge University Press,1990.
    1 Pierson P., The path to European integration:a historical institutionalist approach, Comparative Political Studies, 1996,29(2):123-163; Thelen, K., Historical institutionalism in comparative politics, Annual Review of Political Science,1999,2:369-404.譬如,罗斯坦就认为权力导致了制度的稳定。有权的行为者要做的一件事就是按照他们认为的能够增进其利益、保持或扩张其权力的方式改变“游戏规则”。行为者从基本财产权中获得的权力,通过来自他们所制定的制度的权力有所增强。对向已经形成的制度秩序发起挑战的少数行为者来说,这种双重权力当然会导致制度改变的成本更加昂贵,或代价更高(鲍·罗斯坦:政治制度:综述[A],载罗伯特·古丁、汉斯—迪特尔·克鲁格曼主编:政治科学新手册[C],北京:生活·读书·新知三联书店2006年版,第222-223页)。
    2 Thelen, K., Historical institutionalism in comparative politics, Annual Review of Political Science,1999, 2:369-404; Skowronek, S., Order and change, Polity,1995,28(1):91-96.
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    2 彼得·豪尔、罗斯玛丽·泰勒:政治科学与三个新制度主义[A],薛晓源、陈家刚主编:全球化与新制度主义[C],北京:社会科学文献出版社2004年版,第195页。
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    2 义乌所在的金华市设婺城、金东2个市辖区,辖武义、浦江、磐安3县及兰溪、义乌、东阳、永康4市,共有76个镇、36个乡、39个街道,平均每个县(市区)辖乡镇(街道》16.8个。从乡镇(街道)领导 职数看,浙江省平均每个乡镇设10.19个领导职数。
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