社会组织参与社会治理的法律困境及其出路——以泰州天价环境诉讼案为例
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摘要
泰州天价环境诉讼案虽然是社会组织参与社会治理的一个重要案例,但是泰州市环保联合会的官方背景,以及新《环境保护法》对环保类社会组织的过多限制体现了国家在社会组织管理上的管控模式。当前我国社会组织活动的法律困境主要体现在国家对社会组织的严格管控,表现在立法理念、制度设计等诸多方面。破除国家对社会组织的管控模式,主要路径在于摒弃管制主义立法策略,树立培育理念,利用国家权力培植社会组织,变革双重登记制度,完善社会组织内部治理和社会组织参与纠纷解决的机制。
Taizhou whopping environmental lawsuit is an important case in which social organizations participate in social governance. However, the official background of Taizhou Environmental Protection Association and the excessive restriction of the new Environmental Protection Law on environmental protection social organizations reflect the management mode of the state in managing social organizations. At present, the legal predicament of social organization activities in China is mainly reflected in the strict control of social organizations by the state, in many aspects, such as legislative idea, system design and so on. To break down the mode of state control over social organizations, the main path is to abandon the legislative strategy of control, to establish the concept of cultivation, to use state power to cultivate social organizations, to reform the dual registration system, to improve the internal governance of social organizations and to perfect the multiple dispute resolution mechanism for social organizations to participate in social governance.
Taizhou whopping environmental lawsuit is an important case in which social organizations participate in social governance. However, the official background of Taizhou Environmental Protection Association and the excessive restriction of the new Environmental Protection Law on environmental protection social organizations reflect the management mode of the state in managing social organizations. At present, the legal predicament of social organization activities in China is mainly reflected in the strict control of social organizations by the state, in many aspects, such as legislative idea, system design and so on. To break down the mode of state control over social organizations, the main path is to abandon the legislative strategy of control, to establish the concept of cultivation, to use state power to cultivate social organizations, to reform the dual registration system, to improve the internal governance of social organizations and to perfect the multiple dispute resolution mechanism for social organizations to participate in social governance.
引文
(1)该案的基本案情是,2012年1月到2013年2月一年多时间内,江苏省泰兴市经济技术开发区内常隆化工公司、锦汇化工公司等6家化工企业,将生产过程中产生的废硫酸、废盐酸总计2.6万吨卖给没有任何处理资质的江中贸易公司等4家单位,并给予每吨20元到100元不等的运输补贴,江中贸易公司等单位将这些废硫酸、废盐酸运到码头以后,用管子将其注入运输船中,再经运输船将废酸偷偷注入泰运河、古马干河等本地河流,污水随后流入长江。这一行为导致水体严重污染,造成严重的环境损害。2012年底经当地群众举报和江苏卫视报道,这起人为破坏环境的案件得以曝光。在该案件中从事非法倾倒废酸的企业负责人以及在环境监察中渎职人员得到处罚,被当地法院以环境污染罪处二至五年不等的有期徒刑。如何让6家化工企业承担环境修复的民事赔偿责任呢?公益诉讼案立案后,被告方常隆等公司辩称,泰州市环保联合会不具有环境公益诉讼主体资格。泰州市环保联合会则认为,环保联合会符合提起环境公益诉讼主体条件。2014年9月10日,泰州中院当庭宣判了审理结果。根据江苏省环境科学会评估报告,此次非法倾倒废酸的治理成本(虚拟治理成本)合计36620644元,污染修复费用应为虚拟治理成本的4.5倍,一二审法院均判决6家涉案企业赔偿1.6亿余元,最高人民法院又驳回被告方提出再审请求。至此泰州天价环境公益诉讼案终于尘埃落定。参见孙莹:《江苏泰州1.6亿天价环保公益诉讼案尘埃落定》,央广网:http://china.cnr.cn/gdgg/20160121/t20160121_521196038.shtml,2016年1月21日访问。
(2)根据公开资料显示,泰州市民政局回复泰州市环保联合会筹备组,批准成立泰州市环保联合会,泰州市环保局是泰州市环保联合会的主管机关。随后,2014年2月21日泰州市环保联合会召开成立大会,泰州市副市长孔德平出席成立大会,当天泰州市环保联合会召开第一次会员代表大会,通过了联合会章程,选举了会长和理事,市环保局局长田军当选为联合会首任主席,联合会已发展个人会员60人,分别来自泰州市机关部门、企业、学校以及社区等单位。参见叶桂华:《市环保联合会成立》,载《泰州日报》2014年2月23日第1版。
(3)从报道来看,和泰州天价公益诉讼案有关的另外3家企业也倾倒废酸污染环境却没有被起诉。另一热心环境公益诉讼的环保组织自然之友曾希望赶在泰州天价诉讼案宣判前,对该案遗漏的3家企业另行提起公益诉讼,结果被泰州市中级人民法院裁定“不予立案”。被驳回后,自然之友上诉至江苏省高院,江苏省高院裁定发回重审并认定自然之友具有环境公益诉讼起诉资格,这起环境公益诉讼才被泰州中院受理。参见郄建荣:《泰州天价公益诉讼漏网企业被起诉》,载《法制日报》2016年4月11日第6版。
(4)据民政部门民间组织管理局统计,到2014年第三季度,符合提起环境公益诉讼资格的民间组织只有700多家,到2015年底,全国具有环境公益诉讼主体资格的环保组织中仅有中华环保联合会、自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会等9家提起了近百起公益诉讼,法院受理45件。参见王亦君:《700多个社会组织可以提起环境公益诉讼》,载《中国青年报》2015年1月14日第8版。
(5)吕忠梅:《环境司法理性不能止于“天价”赔偿:泰州环境公益诉讼案评析》,载《中国法学》2016年第3期。
(6)[美]诺内特、塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,张志铭译,中国政法大学出版社1994年版,第29页。
(7)[法]托克维尔:《论美国的民主(上卷)》,董果良译,商务印书馆1988年版,第216-217页。
(8)该《条例》对于社会团体设置严格的登记条件,而对于其性质、目的地位、权利义务、组织形态、内部章程、社会职能、活动规范、法律责任等内容规定不够。比如,成立社团需要符合以下条件:即要求拥有个人会员50人或者单位会员30人以上;有固定的名称和组织结构;有固定的住所;有相应的专职工作人员;全国社团有10万元以上的活动资金,地方性社团有3万元以上的活动资金;有独立承担民事责任的能力。上述规定没有顾及我国的具体国情,诸如区域差别、城乡差别、行业差别、经济文化差别,不仅没有保障公民的结社自由,反而剥夺了大多数人的结社自由,50人以上会员、固定场所、专职工作人员、3万元以上的活动资金,针对一些大规模的行业协会等社团应该不是问题,但是针对普通文娱类的社团则比较困难,比如登山协会、跑步协会、钓鱼协会、读书协会等,这些社团要求50人以上的会员,3万元以上的活动资金,有固定场所或专职工作人员,实际上很难做到。从国际经验来看,法国对于社会组织不设固定人员限制,两个以上公民就能够成立社会组织;德国规定7个以上的自然人或法人就可以成立社会组织;印度规定7个以上公民,出于科技、教育、文化等公益目的有权成立社会组织,这些国家的规定比我国的要求低得多。参见柴振国等:《社会治理视角下的社会组织法制建设研究》,人民出版社2014年版,第70-102页。
(9)卓泽渊:《法的价值论》,法律出版社1999年版,第384-388页。
(10)以《社会团体登记管理条例》为例,在总共不超过5000字的条例中,应当如何有34处,必须如何有18处,不得如何有8处。由这些术语所组成的条例中,它的要害就是限制和管理,而不是保护和发展。参见吴玉章:《民间组织的法理思考》,社会科学文献出版社2010年版,第30页。
(11)[美]曼库尔·奥尔森:《通向经济成功的一条暗道》,载《财经》2004年第7期。
(12)[英]亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究(下卷)》,郭大力、王亚南译,商务印书馆1974年版,第253页。
(13)据估计目前的全国的社会组织数量大约在300万左右,囿于现有社会组织法律体系,截至到2016年二季度末在民政部门合法登记的仅有67万家。参见丁朋:《李立国部长:推进社会组织健康有序发展》,载《中国民政》2016年第18期。
(14)郭道晖:《法治国家与法治社会、公民社会》,载《政法论丛》2007年第5期。
(15)[美]乔尔·S·米格代尔:《社会中的国家:国家与社会如何相互改变与相互构成》,李杨、郭一聪译,江苏人民出版社2013年版,第58页。
(16)2015年中央办公厅和国务院办公厅联合下发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》,2016年江苏省下发《江苏省行业协会商会与行政机关脱钩实施方案》,要求江苏省要在2016年推进行业协会商会与行政机关“机构分离、职能分离、资产财务分离、人员管理分离、党建外事等事项分离”的脱钩任务。脱钩的主体是全省各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会、商会。
(17)[美]彼得·德鲁克:《社会的管理》,徐大建译,上海财经大学出版社2006年版,第73页。
(18)以昆山民办非企业单位为例,据调查显示,70%的被调查机构将组织生存和资金筹集问题列在了第一位,三分之二以上昆山民办非企业单位的主要收入来自政府购买服务,其余主要来自企业、个人捐赠等,部分机构政府购买服务资金比例高达100%。这说明目前昆山民办非企业单位发展的资金来源途径较为单一,资金来源高度集中于政府购买服务,机构发展对政府依赖性较强且在自主性和独立性方面受到一定影响。这是在目前经济社会比较发达地区的数据,社会组织资金来源可见一斑。参见刘旺洪主编:《中国县域法治国情调查报告(昆山卷)》,法律出版社2016年版,第67页。
(19)[英]弗里德里希·冯·哈耶克:《自由秩序原理(上)》,邓正来译,三联书店1997年版,第201页。
(20)马金芳:《我国社会组织立法的困境与出路》,载《法商研究》2016年第6期。
(21)如北京实行枢纽型社会组织,让工青妇等原本属于社会组织的人民团体充当主管部门。2009年北京首批正式成立10家市级枢纽型社会组织,包括总工会、市团委、市妇联、市科协、市法学会分别负责职工类、青少年类、妇女儿童类、法学类社会组织的联系、服务和管理。广东省则规定,从2012年7月1日开始,除特别规定、特殊领域外,将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位,社会组织直接向民政部门申请成立,无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。广州市规定,从2012年5月1日起,该市全面铺开社会组织直接登记,除涉及教育、培训、卫生、博物馆类民办非企业单位须前置行政审批的情况外,其他社会组织均可直接向民政部门申请登记,无须找业务主管单位挂靠。有些地方则实行登记备案双轨制,南京市2006年出台《基层民间组织备案管理暂行办法》,全面推行社区社会组织备案制,使得大量活跃于社区、为基层群众服务但又暂时不具备法人条件的社会组织取得合法地位。成都市2009年在锦江区实行登记备案双规制,对于暂时不具备审批条件的社会组织,只需要向其所在街道社区办理备案,即可享有开展活动的身份。
(22)江必新:《法治社会的制度逻辑与理性构建》,中国法制出版社2014年版,第216-218页。
(23)马长山:《从国家建构到共建共享的法治转向---基于社会组织与法治建设之间关系的考察》,载《法学研究》2017年第3期。
(2)根据公开资料显示,泰州市民政局回复泰州市环保联合会筹备组,批准成立泰州市环保联合会,泰州市环保局是泰州市环保联合会的主管机关。随后,2014年2月21日泰州市环保联合会召开成立大会,泰州市副市长孔德平出席成立大会,当天泰州市环保联合会召开第一次会员代表大会,通过了联合会章程,选举了会长和理事,市环保局局长田军当选为联合会首任主席,联合会已发展个人会员60人,分别来自泰州市机关部门、企业、学校以及社区等单位。参见叶桂华:《市环保联合会成立》,载《泰州日报》2014年2月23日第1版。
(3)从报道来看,和泰州天价公益诉讼案有关的另外3家企业也倾倒废酸污染环境却没有被起诉。另一热心环境公益诉讼的环保组织自然之友曾希望赶在泰州天价诉讼案宣判前,对该案遗漏的3家企业另行提起公益诉讼,结果被泰州市中级人民法院裁定“不予立案”。被驳回后,自然之友上诉至江苏省高院,江苏省高院裁定发回重审并认定自然之友具有环境公益诉讼起诉资格,这起环境公益诉讼才被泰州中院受理。参见郄建荣:《泰州天价公益诉讼漏网企业被起诉》,载《法制日报》2016年4月11日第6版。
(4)据民政部门民间组织管理局统计,到2014年第三季度,符合提起环境公益诉讼资格的民间组织只有700多家,到2015年底,全国具有环境公益诉讼主体资格的环保组织中仅有中华环保联合会、自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会等9家提起了近百起公益诉讼,法院受理45件。参见王亦君:《700多个社会组织可以提起环境公益诉讼》,载《中国青年报》2015年1月14日第8版。
(5)吕忠梅:《环境司法理性不能止于“天价”赔偿:泰州环境公益诉讼案评析》,载《中国法学》2016年第3期。
(6)[美]诺内特、塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,张志铭译,中国政法大学出版社1994年版,第29页。
(7)[法]托克维尔:《论美国的民主(上卷)》,董果良译,商务印书馆1988年版,第216-217页。
(8)该《条例》对于社会团体设置严格的登记条件,而对于其性质、目的地位、权利义务、组织形态、内部章程、社会职能、活动规范、法律责任等内容规定不够。比如,成立社团需要符合以下条件:即要求拥有个人会员50人或者单位会员30人以上;有固定的名称和组织结构;有固定的住所;有相应的专职工作人员;全国社团有10万元以上的活动资金,地方性社团有3万元以上的活动资金;有独立承担民事责任的能力。上述规定没有顾及我国的具体国情,诸如区域差别、城乡差别、行业差别、经济文化差别,不仅没有保障公民的结社自由,反而剥夺了大多数人的结社自由,50人以上会员、固定场所、专职工作人员、3万元以上的活动资金,针对一些大规模的行业协会等社团应该不是问题,但是针对普通文娱类的社团则比较困难,比如登山协会、跑步协会、钓鱼协会、读书协会等,这些社团要求50人以上的会员,3万元以上的活动资金,有固定场所或专职工作人员,实际上很难做到。从国际经验来看,法国对于社会组织不设固定人员限制,两个以上公民就能够成立社会组织;德国规定7个以上的自然人或法人就可以成立社会组织;印度规定7个以上公民,出于科技、教育、文化等公益目的有权成立社会组织,这些国家的规定比我国的要求低得多。参见柴振国等:《社会治理视角下的社会组织法制建设研究》,人民出版社2014年版,第70-102页。
(9)卓泽渊:《法的价值论》,法律出版社1999年版,第384-388页。
(10)以《社会团体登记管理条例》为例,在总共不超过5000字的条例中,应当如何有34处,必须如何有18处,不得如何有8处。由这些术语所组成的条例中,它的要害就是限制和管理,而不是保护和发展。参见吴玉章:《民间组织的法理思考》,社会科学文献出版社2010年版,第30页。
(11)[美]曼库尔·奥尔森:《通向经济成功的一条暗道》,载《财经》2004年第7期。
(12)[英]亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究(下卷)》,郭大力、王亚南译,商务印书馆1974年版,第253页。
(13)据估计目前的全国的社会组织数量大约在300万左右,囿于现有社会组织法律体系,截至到2016年二季度末在民政部门合法登记的仅有67万家。参见丁朋:《李立国部长:推进社会组织健康有序发展》,载《中国民政》2016年第18期。
(14)郭道晖:《法治国家与法治社会、公民社会》,载《政法论丛》2007年第5期。
(15)[美]乔尔·S·米格代尔:《社会中的国家:国家与社会如何相互改变与相互构成》,李杨、郭一聪译,江苏人民出版社2013年版,第58页。
(16)2015年中央办公厅和国务院办公厅联合下发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》,2016年江苏省下发《江苏省行业协会商会与行政机关脱钩实施方案》,要求江苏省要在2016年推进行业协会商会与行政机关“机构分离、职能分离、资产财务分离、人员管理分离、党建外事等事项分离”的脱钩任务。脱钩的主体是全省各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会、商会。
(17)[美]彼得·德鲁克:《社会的管理》,徐大建译,上海财经大学出版社2006年版,第73页。
(18)以昆山民办非企业单位为例,据调查显示,70%的被调查机构将组织生存和资金筹集问题列在了第一位,三分之二以上昆山民办非企业单位的主要收入来自政府购买服务,其余主要来自企业、个人捐赠等,部分机构政府购买服务资金比例高达100%。这说明目前昆山民办非企业单位发展的资金来源途径较为单一,资金来源高度集中于政府购买服务,机构发展对政府依赖性较强且在自主性和独立性方面受到一定影响。这是在目前经济社会比较发达地区的数据,社会组织资金来源可见一斑。参见刘旺洪主编:《中国县域法治国情调查报告(昆山卷)》,法律出版社2016年版,第67页。
(19)[英]弗里德里希·冯·哈耶克:《自由秩序原理(上)》,邓正来译,三联书店1997年版,第201页。
(20)马金芳:《我国社会组织立法的困境与出路》,载《法商研究》2016年第6期。
(21)如北京实行枢纽型社会组织,让工青妇等原本属于社会组织的人民团体充当主管部门。2009年北京首批正式成立10家市级枢纽型社会组织,包括总工会、市团委、市妇联、市科协、市法学会分别负责职工类、青少年类、妇女儿童类、法学类社会组织的联系、服务和管理。广东省则规定,从2012年7月1日开始,除特别规定、特殊领域外,将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位,社会组织直接向民政部门申请成立,无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。广州市规定,从2012年5月1日起,该市全面铺开社会组织直接登记,除涉及教育、培训、卫生、博物馆类民办非企业单位须前置行政审批的情况外,其他社会组织均可直接向民政部门申请登记,无须找业务主管单位挂靠。有些地方则实行登记备案双轨制,南京市2006年出台《基层民间组织备案管理暂行办法》,全面推行社区社会组织备案制,使得大量活跃于社区、为基层群众服务但又暂时不具备法人条件的社会组织取得合法地位。成都市2009年在锦江区实行登记备案双规制,对于暂时不具备审批条件的社会组织,只需要向其所在街道社区办理备案,即可享有开展活动的身份。
(22)江必新:《法治社会的制度逻辑与理性构建》,中国法制出版社2014年版,第216-218页。
(23)马长山:《从国家建构到共建共享的法治转向---基于社会组织与法治建设之间关系的考察》,载《法学研究》2017年第3期。
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