WTO补贴规则背景下我国产业补贴政策的变革
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摘要
自2004年以来,我国工业产品受到其他国家尤其是美国密集的反补贴调查,有些补贴政策则被诉至WTO,其重要原因之一是我国产业补贴政策与WTO补贴规则存在现实或潜在冲突,主要体现在存在禁止性补贴和可诉性补贴。存在这些问题的主要原因在于政府管理经济方式的惯性、传统补贴方式对于政府的便利性以及地方政府很少考虑国际法上的合法性问题。我国产业补贴政策的变革应重视WTO义务的履行,并考虑公平竞争的需要。为保护企业的信赖利益,可允许现有补贴合同履行完毕。应严格避免出台禁止性补贴,需要采取补贴措施时尽量采用非专向性补贴。
引文
(1)参见税收优惠政策评估研究课题组:《税收优惠政策评估研究》,《税收经济研究》2017年第3期。
(2)参见韩立余:《世贸规则与产业保护》,北京大学出版社2014年版,第244页;欧福永、熊之才:《WTO〈SCM协议〉下补贴问题法律对策研究》,《中国法学》2001年第4期。
(1)参见张军旗:《我国自由贸易试验区中产业补贴政策的调整》,《上海财经大学学报》2019年第1期。
(2)参见税收优惠政策评估研究课题组:《税收优惠政策评估研究》,《税收经济研究》2017年第3期。
(3)当然,也有其他方面的问题,如补贴政策的透明度问题,这里暂不涉及。这里要讨论的主要是我国工业补贴政策本身的合法性问题。
(4) SCM协议原文就是如此简称的,因此,本文继续沿用这一表述。
(5) See John H.Jackson,William J.Davey,and Alan O.Sykes,Legal Problems of International Economic Relations:Cases,Materials and Text,fifth edition,Thomson West,2008,p.880.
(1)参见单一:《WTO框架下补贴与反补贴法律制度与实务》,法律出版社2009年版,第129-130页。
(2)可再生能源领域其他所涉及国家政策性文件包括国家发展改革委2006年1月5日发布的《可再生能源发电有关管理规定》,以及国家发展改革委2007年8月31日发布的《中国可再生能源中长期发展规划》等。
(1)参见《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第93条规定:“企业所得税法第二十八条第二款所称国家需要重点扶持的高新技术企业,是指拥有核心自主知识产权,并同时符合下列条件的企业:(一)产品(服务)属于《国家重点支持的高新技术领域》规定的范围;(二)研究开发费用占销售收入的比例不低于规定比例;(三)高新技术产品(服务)收入占企业总收入的比例不低于规定比例;(四)科技人员占企业职工总数的比例不低于规定比例;(五)高新技术企业认定管理办法规定的其他条件。”
(2)参见毛杰:《我国企业所得税法优惠政策与WTO补贴规则遵从性的法律探析》,《税务研究》2014年第3期。
(3) Panel Report,United States-Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WT/DS379/R,22 October 2010,para.9.72.
(4) Appellate Report,United States-Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WT/DS379/AB/R,11 March 2011,para.400.
(5)参见张军旗:《WTO“美国--双反措施案”中我国政策性贷款的法律专向性认定疑析》,《上海财经大学学报》2014年第6期。
(6)参见《中国加入议定书》第10条(补贴)第2项:“就实施《SCM协定》第1条第2款和第2条而言,对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴,特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。”
(7)参见黎精明、郜进兴:《财政分权、要素价格扭曲与国有企业过度投资》,《中南财经政法大学学报》2010年第1期。
(1)参见高宏伟:《政府补贴对大型国有企业研发的挤出效应研究》,《中国科技论坛》2011年第8期。
(2)参见邵敏、包群:《地方政府补贴企业行为分析:扶持强者还是保护弱者》,《世界经济文汇》2011年第1期。
(3)参见余明桂、回雅甫、潘红波:《政治联系、寻租与地方政府财政补贴有效性》,《经济研究》2010年第3期。
(4)参见《国务院关于实施企业所得税过渡优惠政策的通知》(国发[2007]29号)和《财政部、国家税务总局和海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》(财税[2001]202号)。
(5)参见毛杰:《我国企业所得税法优惠政策与WTO补贴规则遵从性的法律探析》,《税务研究》2014年第3期;梁耀文、黄永智:《我国应对反补贴调查的案例研究--以广东省为例》,中国经济出版社2011年版,第75页。
(6)参见《补贴与反补贴措施协议》第3.1条(a)。
(7)参见《补贴与反补贴措施协议》第3.1条(b)。
(1)参见《山东省促进外贸稳定增长和转型升级若干政策措施》,山东省人民政府办公厅2015年7月30日。
(2)参见吕久琴、李丁健:《我国光伏产业补贴政策的规范性研究》,《科技和产业》2016年第2期。
(3)参见2011年2月21日《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第11批)的决定》。
(4)参见《杭州市人民政府关于扶持我市十大产业科技创新的实施意见》规定:“对首次购置由十大产业领域的企业生产、具有自主知识产权(须有发明专利)、投资1000万元以上的重大关键装备,按购置价的20%给予财政补助,最高不超过500万元。其中,对首次购置三大领域企业生产、达到国际先进水平的重大关键装备,按照一事一议的原则给予补助。”
(5)参见《上海市企业自主创新专项资金管理办法》规定:“鼓励装备使用单位与制造单位合作开发或者装备使用单位自行开发的国际、国内首台(套)重大技术装备投入工程应用,实现首台业绩突破。”“对于纳入年度重大技术装备首台业绩突破风险补贴计划的项目,由专项资金对该首台(套)装备的本市使用单位给予风险补贴支持,支持标准不高于所购设备价格的10%或者保费额的50%,金额最高不超过800万元。”
(1)参见上海市浦东新区临港地区开发建设管理委员会《关于建设国际智能制造中心的若干配套政策》规定:“支持使用临港自主智能制造产品。临港地区企业首次使用临港自主品牌的智能制造产品或购买相关服务的,按照其采购合同金额的10%给予扶持,最高500万元。”
(2)例如,1987年国务院《关于严肃税收法纪加强税收工作的决定》、1988年国务院《关于整顿税收秩序加强税收管理的决定》、1998年《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》、2000年《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》反复强调任何地区和部门不得超越权限制定税收优惠政策,诸如减税、免税、先征后返,等等。
(3)参见叶珊:《地方政府税收减免承诺的效力瑕疵》,《当代法学》2017年第6期。
(4)参见祝远石:《税收优惠政策规范化》,《嘉应学院学报(哲学社会科学版)》2015年第12期;张现彬、王莹:《地方税收优惠政策“路在何方”--以税收法定和税收管理权切入》,《地方财政研究》2017年第3期。
(1)当然,专向性补贴的继续存在可能存在法律风险,即如果这些补贴对WTO其他成员的利益造成了SCM协议意义下的不利影响,则其可能被其他成员采取反补贴措施或被其他成员诉至WTO争端解决机制,从而使得我国政府为此承担国际法律责任。在禁止性补贴的情形下,政府可能会陷入一种困境,一方面SCM协议第4条要求提供禁止性补贴的成员必须“立即”撤销该补贴,另一方面国内合同法上对企业信赖利益的保护使得政府不能随意解除与企业之间的合同,否则有可能引起企业向政府索赔。“澳大利亚--汽车皮革案”就曾经出现过对这个问题的争论。See Article 21.5 Panel Report,“Australia-Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather”,WT/DS126/RW,adopted 11 February 2000,p.6.23.参见张军旗:《WTO汽车皮革案中的国际责任范围及其启示》,《上海财经大学学报》2007年第4期。
(1)该案专家组指出:“在欧洲投资银行向广泛种类的项目提供资金的情况下,自然可以设想,适用这些一般准则过程中会根据将予审查的具体项目建议提出和回答略有不同的问题。当欧洲投资银行言称其‘标准’评估准则‘被调整以适应每一单个项目’时,我们相信它指的是在考虑受审议项目的具体特征的情况下适用一般评估准则的过程。”Panel Report,“European Communities and Certain Member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft”,WT/DS316/R,30 June 2010,para.7.909.
(2) See Panel Report,“European Communities and Certain Member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft”,WT/DS316/R,30 June 2010,para.7.1566.
(3)参见黎精明、郜进兴:《财政分权、要素价格扭曲与国有企业过度投资》,《中南财经政法大学学报》2010年第1期。
(4)参见高宏伟:《政府补贴对大型国有企业研发的挤出效应研究》,《中国科技论坛》2011年第8期。
(5)参见周轶昆:《战略性新兴产业创新博弈、研发外溢与政府补贴》,《深圳大学学报(人文社会科学版)》2012年第5期。
(1)参见毛杰:《我国企业所得税法优惠政策与WTO补贴规则遵从性的法律探析》,《税务研究》2014年第3期。
(2)参见《补贴与反补贴措施协议》第14条。
(2)参见韩立余:《世贸规则与产业保护》,北京大学出版社2014年版,第244页;欧福永、熊之才:《WTO〈SCM协议〉下补贴问题法律对策研究》,《中国法学》2001年第4期。
(1)参见张军旗:《我国自由贸易试验区中产业补贴政策的调整》,《上海财经大学学报》2019年第1期。
(2)参见税收优惠政策评估研究课题组:《税收优惠政策评估研究》,《税收经济研究》2017年第3期。
(3)当然,也有其他方面的问题,如补贴政策的透明度问题,这里暂不涉及。这里要讨论的主要是我国工业补贴政策本身的合法性问题。
(4) SCM协议原文就是如此简称的,因此,本文继续沿用这一表述。
(5) See John H.Jackson,William J.Davey,and Alan O.Sykes,Legal Problems of International Economic Relations:Cases,Materials and Text,fifth edition,Thomson West,2008,p.880.
(1)参见单一:《WTO框架下补贴与反补贴法律制度与实务》,法律出版社2009年版,第129-130页。
(2)可再生能源领域其他所涉及国家政策性文件包括国家发展改革委2006年1月5日发布的《可再生能源发电有关管理规定》,以及国家发展改革委2007年8月31日发布的《中国可再生能源中长期发展规划》等。
(1)参见《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第93条规定:“企业所得税法第二十八条第二款所称国家需要重点扶持的高新技术企业,是指拥有核心自主知识产权,并同时符合下列条件的企业:(一)产品(服务)属于《国家重点支持的高新技术领域》规定的范围;(二)研究开发费用占销售收入的比例不低于规定比例;(三)高新技术产品(服务)收入占企业总收入的比例不低于规定比例;(四)科技人员占企业职工总数的比例不低于规定比例;(五)高新技术企业认定管理办法规定的其他条件。”
(2)参见毛杰:《我国企业所得税法优惠政策与WTO补贴规则遵从性的法律探析》,《税务研究》2014年第3期。
(3) Panel Report,United States-Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WT/DS379/R,22 October 2010,para.9.72.
(4) Appellate Report,United States-Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WT/DS379/AB/R,11 March 2011,para.400.
(5)参见张军旗:《WTO“美国--双反措施案”中我国政策性贷款的法律专向性认定疑析》,《上海财经大学学报》2014年第6期。
(6)参见《中国加入议定书》第10条(补贴)第2项:“就实施《SCM协定》第1条第2款和第2条而言,对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴,特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。”
(7)参见黎精明、郜进兴:《财政分权、要素价格扭曲与国有企业过度投资》,《中南财经政法大学学报》2010年第1期。
(1)参见高宏伟:《政府补贴对大型国有企业研发的挤出效应研究》,《中国科技论坛》2011年第8期。
(2)参见邵敏、包群:《地方政府补贴企业行为分析:扶持强者还是保护弱者》,《世界经济文汇》2011年第1期。
(3)参见余明桂、回雅甫、潘红波:《政治联系、寻租与地方政府财政补贴有效性》,《经济研究》2010年第3期。
(4)参见《国务院关于实施企业所得税过渡优惠政策的通知》(国发[2007]29号)和《财政部、国家税务总局和海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》(财税[2001]202号)。
(5)参见毛杰:《我国企业所得税法优惠政策与WTO补贴规则遵从性的法律探析》,《税务研究》2014年第3期;梁耀文、黄永智:《我国应对反补贴调查的案例研究--以广东省为例》,中国经济出版社2011年版,第75页。
(6)参见《补贴与反补贴措施协议》第3.1条(a)。
(7)参见《补贴与反补贴措施协议》第3.1条(b)。
(1)参见《山东省促进外贸稳定增长和转型升级若干政策措施》,山东省人民政府办公厅2015年7月30日。
(2)参见吕久琴、李丁健:《我国光伏产业补贴政策的规范性研究》,《科技和产业》2016年第2期。
(3)参见2011年2月21日《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第11批)的决定》。
(4)参见《杭州市人民政府关于扶持我市十大产业科技创新的实施意见》规定:“对首次购置由十大产业领域的企业生产、具有自主知识产权(须有发明专利)、投资1000万元以上的重大关键装备,按购置价的20%给予财政补助,最高不超过500万元。其中,对首次购置三大领域企业生产、达到国际先进水平的重大关键装备,按照一事一议的原则给予补助。”
(5)参见《上海市企业自主创新专项资金管理办法》规定:“鼓励装备使用单位与制造单位合作开发或者装备使用单位自行开发的国际、国内首台(套)重大技术装备投入工程应用,实现首台业绩突破。”“对于纳入年度重大技术装备首台业绩突破风险补贴计划的项目,由专项资金对该首台(套)装备的本市使用单位给予风险补贴支持,支持标准不高于所购设备价格的10%或者保费额的50%,金额最高不超过800万元。”
(1)参见上海市浦东新区临港地区开发建设管理委员会《关于建设国际智能制造中心的若干配套政策》规定:“支持使用临港自主智能制造产品。临港地区企业首次使用临港自主品牌的智能制造产品或购买相关服务的,按照其采购合同金额的10%给予扶持,最高500万元。”
(2)例如,1987年国务院《关于严肃税收法纪加强税收工作的决定》、1988年国务院《关于整顿税收秩序加强税收管理的决定》、1998年《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》、2000年《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》反复强调任何地区和部门不得超越权限制定税收优惠政策,诸如减税、免税、先征后返,等等。
(3)参见叶珊:《地方政府税收减免承诺的效力瑕疵》,《当代法学》2017年第6期。
(4)参见祝远石:《税收优惠政策规范化》,《嘉应学院学报(哲学社会科学版)》2015年第12期;张现彬、王莹:《地方税收优惠政策“路在何方”--以税收法定和税收管理权切入》,《地方财政研究》2017年第3期。
(1)当然,专向性补贴的继续存在可能存在法律风险,即如果这些补贴对WTO其他成员的利益造成了SCM协议意义下的不利影响,则其可能被其他成员采取反补贴措施或被其他成员诉至WTO争端解决机制,从而使得我国政府为此承担国际法律责任。在禁止性补贴的情形下,政府可能会陷入一种困境,一方面SCM协议第4条要求提供禁止性补贴的成员必须“立即”撤销该补贴,另一方面国内合同法上对企业信赖利益的保护使得政府不能随意解除与企业之间的合同,否则有可能引起企业向政府索赔。“澳大利亚--汽车皮革案”就曾经出现过对这个问题的争论。See Article 21.5 Panel Report,“Australia-Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather”,WT/DS126/RW,adopted 11 February 2000,p.6.23.参见张军旗:《WTO汽车皮革案中的国际责任范围及其启示》,《上海财经大学学报》2007年第4期。
(1)该案专家组指出:“在欧洲投资银行向广泛种类的项目提供资金的情况下,自然可以设想,适用这些一般准则过程中会根据将予审查的具体项目建议提出和回答略有不同的问题。当欧洲投资银行言称其‘标准’评估准则‘被调整以适应每一单个项目’时,我们相信它指的是在考虑受审议项目的具体特征的情况下适用一般评估准则的过程。”Panel Report,“European Communities and Certain Member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft”,WT/DS316/R,30 June 2010,para.7.909.
(2) See Panel Report,“European Communities and Certain Member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft”,WT/DS316/R,30 June 2010,para.7.1566.
(3)参见黎精明、郜进兴:《财政分权、要素价格扭曲与国有企业过度投资》,《中南财经政法大学学报》2010年第1期。
(4)参见高宏伟:《政府补贴对大型国有企业研发的挤出效应研究》,《中国科技论坛》2011年第8期。
(5)参见周轶昆:《战略性新兴产业创新博弈、研发外溢与政府补贴》,《深圳大学学报(人文社会科学版)》2012年第5期。
(1)参见毛杰:《我国企业所得税法优惠政策与WTO补贴规则遵从性的法律探析》,《税务研究》2014年第3期。
(2)参见《补贴与反补贴措施协议》第14条。