集体所有制下的农地权利分割与演变
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摘要
农地权利不断分割与合约再议定是集体所有制建立以来的基本特征。集体所有制下农地所有权、产权与经营制度经历了四个阶段的演化:"一大二公、人民公社"体制通过政社合一弱化土地产权和实施统一经营,实现了集体土地所有权、产权与经营权的高度统一;"三级所有、队为基础"体制落实生产队所有权、扩大生产队产权自主性,实施以生产队为单位的统一经营;"集体所有、家庭承包"体制变革为成员集体所有权,赋予农户承包地剩余权,家庭经营成为农业经营主要形式;后包产到户时期进一步改革成员集体所有权,强化农户承包权权能,农户承包经营权实现承包权与经营权的自发分离。农地"三权分置"是继集体所有、家庭承包制改革后对中国农地权利结构的顶层制度设计,旨在不改变集体所有制性质的前提下实现农户承包权与耕作者经营权分离的法定和对承包权与经营权实行依法平等保护。崇州、松江、湄潭、六盘水四个案例表明,真实世界的地权变革发生了集体所有权、成员承包权与经营主体经营权的权利重构,预示着未来农地权利结构演进的复杂性。
The continuous separation of farmland rights and the re-contraction of contracts are the basic characteristics of the collective ownership system.The ownership,property rights of farmland and agricultural management systems under collective ownership system have undergone four stages of evolution:the people's commune system with the characteristic of"Yi Da Er Gong"(large in size and collective in nature)has weakened land property rights and implemented unified management through the integration of government administration and economic management,thereby realizing the integration of collective land ownership,property rights and management rights.The people's commune system with the characteristic of"San Ji Suo You,Dui Wei Ji Chu"(three-level ownership by the commune,the production brigade and the production team,with the production team as the basic accounting unit)actualized the ownership of the production team and expanded the autonomy of the production team,aiming to achieve the unified management based on the production team.The system of"Ji Ti Suo You,Jia Ting Cheng Bao"(Collective Ownership,Operation by Households)was changed into collective ownership with membership rights.Farmers obtained the right to use and receive income on contracted land.Family management became the major economic system of agriculture.After the period of "Bao Chan Dao Hu"(farm output quotas for household),the reform of the collective ownership with membership rights has been deepen.Farmers acquired more property right of contracting right.Contractual management rights were separated into contracting rights and management rights spontaneously.The"Three-Right Separation"of Farmland following the reform of"Collective ownership,Operation by Households"is a top-level system design for China's farmland rights structure.This system design intends to realize the legalization of the separation of farmer's contracting rights and tiller's management rights under collective ownership system.The contracting right and management rights shall be protected equally by law.The four cases in Chongzhou,Songjiang,Meitan and Liupanshui respectively show that changes of land rights in reality has undergone reconfiguration of rights in terms of collective ownership,contracting rights of collective members and management rights of operating entities,which indicates the complexity of future evolution of farmland rights structure.
The continuous separation of farmland rights and the re-contraction of contracts are the basic characteristics of the collective ownership system.The ownership,property rights of farmland and agricultural management systems under collective ownership system have undergone four stages of evolution:the people's commune system with the characteristic of"Yi Da Er Gong"(large in size and collective in nature)has weakened land property rights and implemented unified management through the integration of government administration and economic management,thereby realizing the integration of collective land ownership,property rights and management rights.The people's commune system with the characteristic of"San Ji Suo You,Dui Wei Ji Chu"(three-level ownership by the commune,the production brigade and the production team,with the production team as the basic accounting unit)actualized the ownership of the production team and expanded the autonomy of the production team,aiming to achieve the unified management based on the production team.The system of"Ji Ti Suo You,Jia Ting Cheng Bao"(Collective Ownership,Operation by Households)was changed into collective ownership with membership rights.Farmers obtained the right to use and receive income on contracted land.Family management became the major economic system of agriculture.After the period of "Bao Chan Dao Hu"(farm output quotas for household),the reform of the collective ownership with membership rights has been deepen.Farmers acquired more property right of contracting right.Contractual management rights were separated into contracting rights and management rights spontaneously.The"Three-Right Separation"of Farmland following the reform of"Collective ownership,Operation by Households"is a top-level system design for China's farmland rights structure.This system design intends to realize the legalization of the separation of farmer's contracting rights and tiller's management rights under collective ownership system.The contracting right and management rights shall be protected equally by law.The four cases in Chongzhou,Songjiang,Meitan and Liupanshui respectively show that changes of land rights in reality has undergone reconfiguration of rights in terms of collective ownership,contracting rights of collective members and management rights of operating entities,which indicates the complexity of future evolution of farmland rights structure.
引文
(1)中共中央办公厅国务院办公厅:《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/30/content_5126200.htm。
(1)周其仁:《中国农村改革:国家和所有权关系的变化(上)---一个经济制度变迁史的回顾》,载《管理世界》,1995(3)。
(2)中共中央:《农村人民公社工作条例(修正草案)》(1962年9月),http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/zcfg/flfg/200601/t20060120_539366.htm。
(3)刘守英:《集体地权制度变迁与农业绩效---中国改革40年农地制度研究的一个综述性评论》,未刊发。
(1)杜润生:《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》,北京,人民出版社,2005。
(2)周其仁、刘守英:《湄潭:一个传统农区的土地制度变迁》,载周其仁编:《农村变革与中国发展》,657-726页,香港,牛津大学出版社,1994。
(3)林毅夫:《制度、技术与中国农业发展》,76-106页,上海,上海三联书店,1991。
(4)刘守英:《中国农地制度的合约结构与产权残缺》,载《中国农村经济》,1993(2)。
(5)Hare,Denise,Yang Li,and Daniel Englander.“Land Management in Rural China and its Gender Implications”.Feminist Economics,2007,13(3-4):35-61;陈剑波:《农地制度:所有权问题还是委托-代理问题》,载《经济研究》,2006(7)。
(6)参见1984年中央一号文件;1993年11月中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》;2002年8月公布的《中华人民共和国农村土地承包法》。
(7)习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,2018-10-18,http://www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm。
(8)冀县卿、钱忠好:《改革30年中国农地产权结构变迁:产权视角的分析》,载《南京社会科学》,2010(10)。
(1)参见1998年《中华人民共和国土地管理法》、2002年《中华人民共和国农村土地承包法》、2007年《中华人民共和国物权法》。
(2)农业农村部:《关于政协十三届全国委员会第一次会议第3282号(农业水利类281号)提案答复的函》(农办案[2018]55号),http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/201810/t20181023_6161286.htm。
(3)屈冬玉:《中国农业统计资料2016》,北京,中国农业出版社,2016。
(1)(3)(5)中共中央办公厅、国务院办公厅:《深化农村改革综合性实施方案》,http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_5003540.htm。
(2)(4)中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/30/content_5126200.htm。
(6)张红宇:《准确把握农地“三权分置”办法的深刻内涵》,载《农村经济》,2017(8)。
(7)全国人大法工委:《农村土地承包法(修正案草案二次审议稿)征求意见》,http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=protocol&Gid=7cd77278d9ed8aabb051615cf40dbbd0bdfb&keyword=%e6%89%bf%e5%8c%85%e6%b3%95&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。
(1)叶兴庆:《从“两权分离”到“三权分离”---我国农地产权制度的过去与未来》,载《中国党政干部论坛》,2014(6);陈胜祥:《农地“三权”分置的路径选择》,载《中国土地科学》,2017,31(2)。
(2)孙宪忠:《推进农村土地“三权分置”需要解决的法律认识问题》,载《行政管理改革》,2016(2)。
(3)张力、郑志峰:《推进农村土地承包权与经营权再分离的法制构造研究》,载《农业经济问题》,2015(1)。
(4)朱广新:《土地承包权与经营权分离的政策意蕴与法制完善》,载《法学》,2015(11)。
(5)李伟伟、张云华:《土地经营权流转的根本属性与权能演变》,载《改革》,2015(7)。
(6)蔡立东、姜楠:《承包权与经营权分置的法构造》,载《法学研究》,2015(3)。
(1)陶通艾、李轻云:《湄潭试验区“土地承包经营权有偿退出试点”全县推开试验》,http://gzmt.gog.cn/system/2018/06/11/016633476.shtml,主要试点地区有湄江街道核桃坝村、兴隆镇红坪村、永兴镇永兴桥村、马义村、复兴镇复兴村、两路口村、鱼泉街道新石村、湄江街道新街居。
(1)《贵州首例农民退出土地承包经营权!》,http://news.gog.cn/system/2017/07/28/015939222.shtml。
(2)湄潭县农村改革试验区办公室:《湄潭县贯彻落实〈中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〉的实施意见解读》,载《湄潭农村改革》,2017(3),6~8页。
(3)2018年8月中国人民大学师生到湄潭进行调研,湄潭农村改革试验区提供的汇报材料。
(4)本部分析涉及的文件主要有:(1)中共六盘水市委办公室:《中共六盘水市委六盘水市人民政府关于资源变资产、资金变股金、农民变股东的指导意见》(六盘水党发[2015]32号),http://www.gzlps.gov.cn/rdzt/zybzczjbgjnmbgd/sbzc/201609/t20160928_943473.html;(2)中共六盘水市委办公室:《中共六盘水市委办公室六盘水市人民政府办公室关于印发〈六盘水市稳步推进农村集体产权制度改革实施方案〉的通知》(六盘水党办发[2018]7号),http://www.yxgolf.net/zhxx/001001/moreinfo.html;(3)六盘水市农业委员会:《六盘水市农村土地承包经营权流转实施办法(试行)》(征求意见稿),http://www.gzlps.gov.cn/zw/jcxxgk/zcwj/wjcazj_41353/201610/t20161010_1122733.html。
(1)根据“六盘水市人民政府门户网---六盘水市‘三变’改革”网站相关内容整理得到,http://www.gzlps.gov.cn/rdzt/zybzczjbgjnmbgd/。
(1)周其仁:《中国农村改革:国家和所有权关系的变化(上)---一个经济制度变迁史的回顾》,载《管理世界》,1995(3)。
(2)中共中央:《农村人民公社工作条例(修正草案)》(1962年9月),http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/zcfg/flfg/200601/t20060120_539366.htm。
(3)刘守英:《集体地权制度变迁与农业绩效---中国改革40年农地制度研究的一个综述性评论》,未刊发。
(1)杜润生:《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》,北京,人民出版社,2005。
(2)周其仁、刘守英:《湄潭:一个传统农区的土地制度变迁》,载周其仁编:《农村变革与中国发展》,657-726页,香港,牛津大学出版社,1994。
(3)林毅夫:《制度、技术与中国农业发展》,76-106页,上海,上海三联书店,1991。
(4)刘守英:《中国农地制度的合约结构与产权残缺》,载《中国农村经济》,1993(2)。
(5)Hare,Denise,Yang Li,and Daniel Englander.“Land Management in Rural China and its Gender Implications”.Feminist Economics,2007,13(3-4):35-61;陈剑波:《农地制度:所有权问题还是委托-代理问题》,载《经济研究》,2006(7)。
(6)参见1984年中央一号文件;1993年11月中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》;2002年8月公布的《中华人民共和国农村土地承包法》。
(7)习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,2018-10-18,http://www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm。
(8)冀县卿、钱忠好:《改革30年中国农地产权结构变迁:产权视角的分析》,载《南京社会科学》,2010(10)。
(1)参见1998年《中华人民共和国土地管理法》、2002年《中华人民共和国农村土地承包法》、2007年《中华人民共和国物权法》。
(2)农业农村部:《关于政协十三届全国委员会第一次会议第3282号(农业水利类281号)提案答复的函》(农办案[2018]55号),http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/201810/t20181023_6161286.htm。
(3)屈冬玉:《中国农业统计资料2016》,北京,中国农业出版社,2016。
(1)(3)(5)中共中央办公厅、国务院办公厅:《深化农村改革综合性实施方案》,http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_5003540.htm。
(2)(4)中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/30/content_5126200.htm。
(6)张红宇:《准确把握农地“三权分置”办法的深刻内涵》,载《农村经济》,2017(8)。
(7)全国人大法工委:《农村土地承包法(修正案草案二次审议稿)征求意见》,http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=protocol&Gid=7cd77278d9ed8aabb051615cf40dbbd0bdfb&keyword=%e6%89%bf%e5%8c%85%e6%b3%95&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。
(1)叶兴庆:《从“两权分离”到“三权分离”---我国农地产权制度的过去与未来》,载《中国党政干部论坛》,2014(6);陈胜祥:《农地“三权”分置的路径选择》,载《中国土地科学》,2017,31(2)。
(2)孙宪忠:《推进农村土地“三权分置”需要解决的法律认识问题》,载《行政管理改革》,2016(2)。
(3)张力、郑志峰:《推进农村土地承包权与经营权再分离的法制构造研究》,载《农业经济问题》,2015(1)。
(4)朱广新:《土地承包权与经营权分离的政策意蕴与法制完善》,载《法学》,2015(11)。
(5)李伟伟、张云华:《土地经营权流转的根本属性与权能演变》,载《改革》,2015(7)。
(6)蔡立东、姜楠:《承包权与经营权分置的法构造》,载《法学研究》,2015(3)。
(1)陶通艾、李轻云:《湄潭试验区“土地承包经营权有偿退出试点”全县推开试验》,http://gzmt.gog.cn/system/2018/06/11/016633476.shtml,主要试点地区有湄江街道核桃坝村、兴隆镇红坪村、永兴镇永兴桥村、马义村、复兴镇复兴村、两路口村、鱼泉街道新石村、湄江街道新街居。
(1)《贵州首例农民退出土地承包经营权!》,http://news.gog.cn/system/2017/07/28/015939222.shtml。
(2)湄潭县农村改革试验区办公室:《湄潭县贯彻落实〈中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〉的实施意见解读》,载《湄潭农村改革》,2017(3),6~8页。
(3)2018年8月中国人民大学师生到湄潭进行调研,湄潭农村改革试验区提供的汇报材料。
(4)本部分析涉及的文件主要有:(1)中共六盘水市委办公室:《中共六盘水市委六盘水市人民政府关于资源变资产、资金变股金、农民变股东的指导意见》(六盘水党发[2015]32号),http://www.gzlps.gov.cn/rdzt/zybzczjbgjnmbgd/sbzc/201609/t20160928_943473.html;(2)中共六盘水市委办公室:《中共六盘水市委办公室六盘水市人民政府办公室关于印发〈六盘水市稳步推进农村集体产权制度改革实施方案〉的通知》(六盘水党办发[2018]7号),http://www.yxgolf.net/zhxx/001001/moreinfo.html;(3)六盘水市农业委员会:《六盘水市农村土地承包经营权流转实施办法(试行)》(征求意见稿),http://www.gzlps.gov.cn/zw/jcxxgk/zcwj/wjcazj_41353/201610/t20161010_1122733.html。
(1)根据“六盘水市人民政府门户网---六盘水市‘三变’改革”网站相关内容整理得到,http://www.gzlps.gov.cn/rdzt/zybzczjbgjnmbgd/。