改革开放40年来农民工政策的范式转变——基于985份政策文献的量化分析
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摘要
农民工是极具中国特色的现象,农民工政策提供了一个公共政策变迁的独特经验。基于政策范式的理论框架,以1978—2017年985份中央层面的农民工政策文献为样本,运用政策文献量化分析方法分析政策目标、政策价值取向、政策工具、政策主体、政策对象在时间维度上的变化特征。研究表明,我国农民工政策经历控制(1978—1991年)、管理(1992—2005年)、服务(2006—2017年)等三次范式转变,体现了改革开放以来我国政府职能转变的过程:政策目标经历由纳入管控、规范管理向保障权益与促进融入的调适;政策价值取向经历由农村偏好、城市偏好向城乡统筹的转换;政策工具经历由单纯依靠行政命令向行政命令、市场调节、法律规范等多重工具并用的过渡;政策主体经历由中共中央、国务院为主向中央职能部门为主的变动;政策对象的称谓经历由歧视话语向正面话语、具有劳动力价值向具有城镇化意义和关注农民工个人向关注随迁及留守家属的变化。
The group of rural migrant workers in china is unique in the world, and the migrant workers policies provide special experience of public policy change. Based on the theoretical framework of policy paradigm and taking the 985 central-level policy documents during the period from1978 to 2017 as samples, the article quantitatively analyses the policy objectives, policy value orientation, policy tools, policy subjects, and policy objects of the policy documents in order to explain the shift of China's migrant workers policy paradigm. The research shows that the migrant workers policies has experienced three paradigm shifts, that is, control(1978-1991), management(1992-2005) and service(2006-2017), reflecting the transformation process of government functions since the reform and opening up in 1978. Policy objectives have been gradually adjusted from control and regulatory management to rights protection and promoting integration, the policy value orientation has experienced the transformation from the preference of rural to preference of urban then to urban-rural balance;policy tools have experienced the transformation from relying solely on the executive orders to the combination of executive orders, market regulations and legal norms, and the policy subjects has decentralized from the central government including the CPC Central Committee and the State Council to functional departments, i.e. different ministries under the central government. Attitudes towards the policy objects in policy documents has converted from negative to positive. Migrant Workers are not viewed as only labor force to promote economic development of the city. Rather, governments regard them as an integral part of the city. Even the livelihoods and wellbeing of their migrant and left-behind families are carefully considered by government policies.
The group of rural migrant workers in china is unique in the world, and the migrant workers policies provide special experience of public policy change. Based on the theoretical framework of policy paradigm and taking the 985 central-level policy documents during the period from1978 to 2017 as samples, the article quantitatively analyses the policy objectives, policy value orientation, policy tools, policy subjects, and policy objects of the policy documents in order to explain the shift of China's migrant workers policy paradigm. The research shows that the migrant workers policies has experienced three paradigm shifts, that is, control(1978-1991), management(1992-2005) and service(2006-2017), reflecting the transformation process of government functions since the reform and opening up in 1978. Policy objectives have been gradually adjusted from control and regulatory management to rights protection and promoting integration, the policy value orientation has experienced the transformation from the preference of rural to preference of urban then to urban-rural balance;policy tools have experienced the transformation from relying solely on the executive orders to the combination of executive orders, market regulations and legal norms, and the policy subjects has decentralized from the central government including the CPC Central Committee and the State Council to functional departments, i.e. different ministries under the central government. Attitudes towards the policy objects in policy documents has converted from negative to positive. Migrant Workers are not viewed as only labor force to promote economic development of the city. Rather, governments regard them as an integral part of the city. Even the livelihoods and wellbeing of their migrant and left-behind families are carefully considered by government policies.
引文
[1]韩俊.中国农民工战略问题研究[M].上海:上海远东出版社,2009.
[2]国家统计局.2017年农民工监测调查报告[EB/OL].(2018-04-27)[2018-09-30].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201804/t20180427_1596389.html.
[3]金维刚,石秀印.中国农民工政策研究[M].北京:社会科学文献出版社,2016.
[4]严强.社会转型历程与政策范式演变[J].南京社会科学,2007,(5):86-92.
[5]徐自强,龚怡祖.我国高校毕业生就业政策的范式转移研究---基于政策文本的内容分析[J].大学教育科学,2013,(1):100-106.
[6]钟荣桂,吕萍.我国住房保障制度的变迁、政策范式与展望[J].现代经济探讨,2017,(4):10-14.
[7]汪波,李坤.国家养老政策计量分析:主题、态势与发展[J].中国行政管理,2018,(4):105-110.
[8]曹琦,崔兆涵.我国卫生政策范式演变和新趋势:基于政策文本的分析[J].中国行政管理,2018,(9):86-91.
[9]岳经纶,郭巍青.中国公共政策评论:第1卷[M].上海:上海人民出版社,2007.
[10]邓大松,孟颖颖.中国农村剩余劳动力转移的历史变迁:政策回顾和阶段评述[J].贵州社会科学,2008,(7):4-12.
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[13]张广胜,田洲宇.改革开放四十年中国农村劳动力流动:变迁、贡献与展望[J].农业经济问题,2018,(7):23-35.
[14]李中建.我国农民工政策变迁:脉络、挑战与展望[J].经济学家,2011,(12):70-76.
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[16]李厚刚.我国农村劳动力流动政策变迁探析[J].江南论坛,2012,(9):20-22.
[17]陈森斌,杨舸.改革开放后的农民工政策思路变迁[J].人口与发展,2013,(2):10-17.
[18]刘小年.中国农民工政策研究[M].长沙:湖南人民出版社,2007.
[19]李道荣,刘亚,徐剑飞.我国农民工报道的发展历程研究---以《人民日报》为例[J].当代传播,2016,(1):43-48.
[20]喻名峰,廖文.城市化进程中农民工社会政策的变迁与建构逻辑[J].湖南社会科学,2012,(4):86-89.
[21]姚进忠.农民工社会政策的建构逻辑与未来走向---基于1978-2012年政策文本[J].北京理工大学学报:社会科学版,2015,(5):141-148.
[22]曾润喜,刘琼.政策传播与政策变迁的关系---基于“农民工”公共议题的实证考察[J].北京理工大学学报:社会科学版,2017,(2):163-168.
[23]黄晓.新生代农民工社会地位变迁的政策研究:基于近五年(2010-2014)政府工作报告的分析[J].职教论坛,2014,(22):18-22.
[24]陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社,2003:43.
[25]李江,等.用文献计量研究重塑政策文本数据分析---政策文献计量的起源、迁移与方法创新[J].公共管理学报,2015,(2):138-144,159.
[26]黄萃,任,张剑.政策文献量化研究:公共政策研究的新方向[J].公共管理学报,2015,(2):129-137,158-159.
[27]潘泽泉.国家调整农民工社会政策研究[M].北京:中国人民大学出版社,2013:133.
[28]李莹.中国农民工政策变迁[M].北京:社会科学文献出版社,2013:38.
[29]隋晓明.中国民工调查---来自中国民工阶层的调查报告[M].北京:群言出版社,2005:203.
[30]闫志刚.社会建构论视角下的社会问题研究:农民工问题的社会建构过程[M].北京:中国社会科学出版社,2010:180.
[31]瑞雪·墨菲.农民工改变中国农村[M].黄涛,王静,译.杭州:浙江人民出版社,2009:29.
[32]陈潭.改革开放以来的中国公共政策变迁[J].湖湘论坛,2009,(4):10-13.
(1)尽管部分政策文献,只简单谈及农民工政策,没有涉及具体的政策措施,如国务院《关于印发全民健身计划(2011—2015年)的通知》只提及“积极开展进城务工人员体育活动”。本文认为收集到足够大的样本量,有利于更加全面、细微地反映农民工政策变迁,所以收录这类政策文献。
(2)政策主题词类目借鉴《国务院公文主题词表》、《劳动和社会保障政策法规库分类编码(LB502-1999)》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中的“十三五”国家基本公共服务清单。
(1)1995—2007年的外出农民工人数数据,参见高强、孔祥智:《“工资剪刀差”及外出农民工的隐性贡献研究》一文,《中州学刊》2014年第9期;2008—2017年的数据来自国家统计局发布的农民工监测调查报告。
(2)涉及机构改革,承担同样职能的部门不同时期的机构名称不同,本文采用第七次国务院机构改革的机构名称。本文按照职能合并发文单位,并将发文单位及其办公厅(室)的发文合并,例如,劳动和社会保障部、劳动人事部、人事部和劳动部的发文数量合并至人力资源社会保障部;全国总工会办公厅的发文数量合并至全国总工会。
(3)题材按照《中国共产党机关公文处理条例》《党政机关公文处理工作条例》中的文种提取,部分文件是复合型文种,本文提取第二种文种。例如,《关于印发农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法(试行)的通知》,提取文种为“办法”。《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》无法确定文种,政策题材总数为984个。因为“规程”“工作要点”等不在法定公文文种范畴,所以,本文使用“政策题材”的说法。
[2]国家统计局.2017年农民工监测调查报告[EB/OL].(2018-04-27)[2018-09-30].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201804/t20180427_1596389.html.
[3]金维刚,石秀印.中国农民工政策研究[M].北京:社会科学文献出版社,2016.
[4]严强.社会转型历程与政策范式演变[J].南京社会科学,2007,(5):86-92.
[5]徐自强,龚怡祖.我国高校毕业生就业政策的范式转移研究---基于政策文本的内容分析[J].大学教育科学,2013,(1):100-106.
[6]钟荣桂,吕萍.我国住房保障制度的变迁、政策范式与展望[J].现代经济探讨,2017,(4):10-14.
[7]汪波,李坤.国家养老政策计量分析:主题、态势与发展[J].中国行政管理,2018,(4):105-110.
[8]曹琦,崔兆涵.我国卫生政策范式演变和新趋势:基于政策文本的分析[J].中国行政管理,2018,(9):86-91.
[9]岳经纶,郭巍青.中国公共政策评论:第1卷[M].上海:上海人民出版社,2007.
[10]邓大松,孟颖颖.中国农村剩余劳动力转移的历史变迁:政策回顾和阶段评述[J].贵州社会科学,2008,(7):4-12.
[11]姚德超,刘筱红.农民市民化政策范式变迁与发展趋势---基于政策文本的分析[J].中国农业大学学报:社会科学版,2016,(6):30-36.
[12]黄进.资本建设:农民工政策范式的新走向[J].农村经济,2009,(6):117-120.
[13]张广胜,田洲宇.改革开放四十年中国农村劳动力流动:变迁、贡献与展望[J].农业经济问题,2018,(7):23-35.
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[16]李厚刚.我国农村劳动力流动政策变迁探析[J].江南论坛,2012,(9):20-22.
[17]陈森斌,杨舸.改革开放后的农民工政策思路变迁[J].人口与发展,2013,(2):10-17.
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[21]姚进忠.农民工社会政策的建构逻辑与未来走向---基于1978-2012年政策文本[J].北京理工大学学报:社会科学版,2015,(5):141-148.
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[23]黄晓.新生代农民工社会地位变迁的政策研究:基于近五年(2010-2014)政府工作报告的分析[J].职教论坛,2014,(22):18-22.
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[25]李江,等.用文献计量研究重塑政策文本数据分析---政策文献计量的起源、迁移与方法创新[J].公共管理学报,2015,(2):138-144,159.
[26]黄萃,任,张剑.政策文献量化研究:公共政策研究的新方向[J].公共管理学报,2015,(2):129-137,158-159.
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[28]李莹.中国农民工政策变迁[M].北京:社会科学文献出版社,2013:38.
[29]隋晓明.中国民工调查---来自中国民工阶层的调查报告[M].北京:群言出版社,2005:203.
[30]闫志刚.社会建构论视角下的社会问题研究:农民工问题的社会建构过程[M].北京:中国社会科学出版社,2010:180.
[31]瑞雪·墨菲.农民工改变中国农村[M].黄涛,王静,译.杭州:浙江人民出版社,2009:29.
[32]陈潭.改革开放以来的中国公共政策变迁[J].湖湘论坛,2009,(4):10-13.
(1)尽管部分政策文献,只简单谈及农民工政策,没有涉及具体的政策措施,如国务院《关于印发全民健身计划(2011—2015年)的通知》只提及“积极开展进城务工人员体育活动”。本文认为收集到足够大的样本量,有利于更加全面、细微地反映农民工政策变迁,所以收录这类政策文献。
(2)政策主题词类目借鉴《国务院公文主题词表》、《劳动和社会保障政策法规库分类编码(LB502-1999)》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中的“十三五”国家基本公共服务清单。
(1)1995—2007年的外出农民工人数数据,参见高强、孔祥智:《“工资剪刀差”及外出农民工的隐性贡献研究》一文,《中州学刊》2014年第9期;2008—2017年的数据来自国家统计局发布的农民工监测调查报告。
(2)涉及机构改革,承担同样职能的部门不同时期的机构名称不同,本文采用第七次国务院机构改革的机构名称。本文按照职能合并发文单位,并将发文单位及其办公厅(室)的发文合并,例如,劳动和社会保障部、劳动人事部、人事部和劳动部的发文数量合并至人力资源社会保障部;全国总工会办公厅的发文数量合并至全国总工会。
(3)题材按照《中国共产党机关公文处理条例》《党政机关公文处理工作条例》中的文种提取,部分文件是复合型文种,本文提取第二种文种。例如,《关于印发农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法(试行)的通知》,提取文种为“办法”。《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》无法确定文种,政策题材总数为984个。因为“规程”“工作要点”等不在法定公文文种范畴,所以,本文使用“政策题材”的说法。