社会性规制中约谈工具的双重角色
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摘要
在中国监管型国家的建构过程中,约谈作为一类新型政府规制工具,日益得到广泛运用,尤其在社会性规制领域,约谈工具呈现出市场约谈与科层约谈并存的双轨形态。就市场约谈而言,约谈工具在某种程度上体现出"回应性规制"的政策特点,其在"执法金字塔"底部与其他威慑性执法手段相协同,并配合信用规制等组合装置,被用以实现规制合规之监管目标。与市场约谈模式相对应,当代中国社会性规制中的科层约谈模式则发挥了监管型国家的组织内控功能,尤其在经济分权与行政发包背景下,中央或上级政府需要借助科层约谈来调整下级政府的政策注意力,履行日常行政中往往无力重点关注的社会性规制义务。当代中国社会性规制中约谈工具的双重架构属性及其内嵌张力为反思监管型国家的中国模式提供了全新的思考路径。
As an innovative type of regulatory tool,administrative negotiation has been widely employed in the process of constructing regulatory state with Chinese characteristics. Negotiation tools reflect the institutional patterns of coexistence of market negotiation and bureaucratic negotiation,especially in the field of social regulation areas. Market negotiation tool,which to some extent reflects the policy feature of responsive regulation,works with other deterrent enforcement instruments at the bottom of the enforcement pyramid to achieve the goal of regulatory compliance. Correspondingly,Bureaucratic negotiation in the social regulation areas has exerted the organizational internal control function inside china regulatory state. Especially under the background of economic decentralization and administrative subcontract,central or higher level governments need to use bureaucratic negotiation tools to adjust the policy attention of subordinate governments,achieve the focus of regulatory resources and fulfill the social regulatory obligations which are always neglected in routine administration. The dual structural attributes of regulation tools and their embedded tensions in contemporary Chinese social regulation provide a new way to reflect on the Chinese model of regulatory countries.
As an innovative type of regulatory tool,administrative negotiation has been widely employed in the process of constructing regulatory state with Chinese characteristics. Negotiation tools reflect the institutional patterns of coexistence of market negotiation and bureaucratic negotiation,especially in the field of social regulation areas. Market negotiation tool,which to some extent reflects the policy feature of responsive regulation,works with other deterrent enforcement instruments at the bottom of the enforcement pyramid to achieve the goal of regulatory compliance. Correspondingly,Bureaucratic negotiation in the social regulation areas has exerted the organizational internal control function inside china regulatory state. Especially under the background of economic decentralization and administrative subcontract,central or higher level governments need to use bureaucratic negotiation tools to adjust the policy attention of subordinate governments,achieve the focus of regulatory resources and fulfill the social regulatory obligations which are always neglected in routine administration. The dual structural attributes of regulation tools and their embedded tensions in contemporary Chinese social regulation provide a new way to reflect on the Chinese model of regulatory countries.
引文
(1)关于具体行业领域的讨论,参见巴海鹰:《税务稽查约谈制度研究》,《税务与经济》2009年第1期;郑毅:《现代行政法视野下的约谈》,《行政法学研究》2012年第4期;郑宁:《互联网信息内容监管领域的约谈制度》,《行政法学研究》2015年第5期;黄培东:《质监行政约谈制度建设初探》,《中国质量技术监督》2012年第9期。
(2)按照植草益教授的定义,“社会性规制是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的,对物品和服务的质量和伴随着它们而产生的各种活动制定一定标准,并禁止或限制特定行为的规制”。参见[日]植草益:《微观规制经济学》,朱绍文等译,中国发展出版社1992年版,第22页。
(3)食品安全约谈制度被《食品安全法》的正式条款予以吸纳规范,环保约谈制度也有专门的部门规章,可以说,相比于其他领域内的约谈制度的低阶化、碎片化特征,社会性规制领域内的约谈事项具备法律位阶较高且相对完备的规范指引。
(4)参见[美]约翰·金登:《议程、备选方案与公共政策》,丁煌、方兴译,中国人民大学出版社2004年版,第208-231页。
(5)关于行政约谈的多数研究都是从国家-市场的传统视角切入的。参见胡明:《论行政约谈---以政府对市场的干预为视角》,《现代法学》2015年第1期。
(6)本文中的“市场约谈”概念是指作为市场监管工具的约谈模式,其反映的是国家-社会以及国家-市场之间的外部法律关系,而“科层约谈”指的是国家科层体系内部的约谈模式,包括中央或上级政府对于地方各级政府及其部门的约谈,其反映的是官僚科层内部的法律关系。另外需要澄清的是,本文中所出现的“社会性规制”、“回应性规制”、“规制遵从”、“市场监管”等概念均采用已有文献中约定俗成的定义,在“规制”和“监管”的用语之间,不做任何实质意义上的区分。
(7)需要进一步指出的是,在经济性规制等其他领域中,更多地是仅运用市场约谈工具,科层约谈现象并不明显,也并没有形成鲜明的双轨模式,因此,本文对约谈工具双重角色的解读以及对中国监管型国家双轨制的探讨,仅局限于环境保护、食品药品安全、安全生产这类最为典型的社会性规制领域。
(8)关于行政约谈制度的学理探讨,多数仍集中于约谈行为是属于行政指导、行政契约、行政处罚还是其他带有混合属性的行政行为的性质定性上。参见邢鸿飞、吉光:《行政约谈刍议》,《江海学刊》2014年第4期;李庆:《行政约谈制度的法治化》,《中央社会主义学院学报》2012年第1期;马迅、杨海坤:《行政约谈实效性的保障机制建构》,《山东大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。
(9)参见鲁鹏宇:《论行政法学的阿基米德支点---以德国行政法律关系论为核心的考察》,《当代法学》2009年第5期。
(10)赵宏:《行政行为作为行政法教义学核心的困境与革新:兼论我国行政行为学理的进化》,载《北大法律评论》编辑委员会编:《北大法律评论》(第15卷),北京大学出版社2014年版,第508-536页。
(11)参见陈越峰:《中国行政法(释义)学的本土生成---以行政行为概念为中心的考察》,《清华法学》2015年第1期。
(12)关于行政法学在政府规制路径方面研究的转型,参见朱新力、宋华琳:《现代行政法学的建构与政府规制研究的兴起》,《法律科学》2005年第5期。
(13)参见于立深:《现代行政法的行政自制理论---以内部行政法为视角》,《当代法学》2009年第6期。
(14)按照执法金字塔的立体模式设计,这些威慑效力逐步上升的监管工具依次为:劝服(Persuasion)-警示(Warning Letter)-民事惩罚(Civil Penalty)-刑事惩罚(Criminal Penalty)-暂停许可(License Suspension)-吊销许可(License Revocation)。关于“执法金字塔”的详细介绍,See Ian Ayres and John Braithwaite,Responsive Regulation:Transcending the Deregulation Debate,Oxford University Press,1992,pp.35-38.
(15)参见注(14),第19-26页。
(16)Bridget M.Hutter,Compliance:Regulation and Environment,Clarendon Press,1997,pp.233-234.
(17)Keith Hawkins,Environment and Enforcement:Regulation and the Social Definition of Pollution,Clarendon Press,1984,pp.126-128.
(18)一项针对英国中小食品企业的法社会学考察发现,“中小企业很少知晓法律的具体监管要求,被监管企业主要依赖于监管方通过现场执法的方式来明确具体依循事项,单方的磋商过程将围绕如何实现规制遵从展开,监管方通过约谈教育方式来帮助被监管企业将规制指标内在化于企业运营体系下,这种非正式化的规制遵从模式往往比正式的惩戒机制更为有效”。See Robyn Fairman and Charlotte Yapp,“Enforced Self-regulation,Prescription,and Conception of Compliance Within Small Business:The Impact of Enforcement”,Law&Policy,Vol.27,No.4(Oct.,2005),pp.510-513.
(19)Neil Gunningham,Peter Grabosky,Darren Sinclair,Smart Regulation:Designing Environmental Policy,Oxford University Press,1998,pp.60-62.
(20)Neil Gunningham,Richard Johnstone,Regulating Workplace Safety:System and Sanctions,Oxford University Press,1999,pp.116-120.
(21)参见朱新力、李芹:《行政约谈的功能定位与制度建构》,《国家行政学院学报》2018年第4期。
(22)Keith Hawkins,“Enforcing Regulation:Robert Kagan’s Contribution and Some Questions”,Law&Social Inquiry,Vol.38,Issue 4(Fall,2013),pp.950-972.
(23)See Lawrence M.Friedman,Impact:How Law Affects Behavior,Harvard Universiy Press,2016,pp.62-63.
(24)See Neil Gunningham,“Enforcement and Compliance Strategies”,in Martin Cave,Robert Baldwin and Martin Lodge(eds.),The Oxford Handbook on Regulation,Oxford University Press,2010,pp.120-131.
(25)刘鹏、王力:《回应性监管理论及其本土适用性分析》,《中国人民大学学报》2016年第1期,第99页。
(26)“精明规制”(Smart Regulation)是回应性规制的一个理论进化版,其提出,在规制工具组合原理下,信息规制工具是其他主要规制工具类型的一项极为重要的补充。参见注(19),第427-432页。
(27)参见杨炳霖:《回应性监管理论述评:精髓与问题》,《中国行政管理》2017年第4期,第135页。
(28)参见吴元元:《信息基础、声誉机制与执法优化---食品安全治理的新视野》,《中国社会科学》2012年第6期。
(29)《安徽省食品生产企业约谈制度(试行)》(皖食药监食生[2014]47号)。
(30)《江苏省药品生产经营企业约谈制度(试行)》(苏食药监药通[2015]297号)。
(31)《石家庄市安全生产约谈制度》(石政办发[2011]37号)。
(32)Neil Gunningham,“Compliance,Enforcement,and Regulatory Excellence”,in Cary Coglianese(ed.),Achieving Regulatory Excellence,Brookings Institution Press,2017,pp.192-193.
(33)法社会学研究表明,“增强行政检查是改变被规制方动机,显著提升规制遵从的有效手段”。相关的实证研究,See Peter J.May,“Compliance Motivations:Affirmative and Negative Bases”,Law&Society Review,Vol.38,No.1(Mar.,2004),pp.41-68.
(34)《海南省药品生产企业约谈告诫制度(试行)》(琼食药监药产[2014]13号)。
(35)《江苏省药品生产经营企业约谈制度(试行)》(苏食药监药通[2015]297号)。
(36)《广东省食品药品监督管理局食品药品生产经营单位责任约谈办法》(粤食药监局健[2016]281号)。
(37)参见王瑞雪:《政府规制中的信用工具研究》,《中国法学》2017年第4期。
(38)吴元元:《食品安全信用档案制度之建构---从信息经济学的角度切入》,《法商研究》2013年第4期,第19页。
(39)See Peng Liu and William McGuire,“One Regulatory State,Two Regulatory Regimes:Understanding Dual Regimes in China’s Regulatory State Building Through Food Safety”,Journal of Contemporary China,Vol.24,No.91(2015),pp.119-136.
(40)John Braithwaite,“Relational Republican Regulation”,Regulation&Governance,Vol.7,No.1(2013),p.135.
(41)按照回应性规制的核心理念,只有在监管者本身是“温柔的大炮”(benign big guns)时,才能更好地确保被监管者的合规行为,监管者要“手持大棒才能与被监管者温柔地讲话”(speak softly when they carry big sticks),只有在监管者拥有更多惩戒机制的前提下,规制合规才可能更有效地通过约谈、劝导等柔性模式得以实现。参见注(14),第19-20页。
(42)对此议题,相关学者考察了发展中国家监管机构的规制能力(人力与财力资源)对于执法风格的影响。See Lesley K.McAllister,“Dimensions of Enforcement Style:Fatoring in Regulatory Autonomy and Capacity”,Law&Policy,Vol.32,No.1(Jan.,2010),pp.62-78.
(43)John Braithwaite,“Types of Responsiveness”,in Peter Drahos(ed.),Regulatory Theory:Foundations and Applications,ANU Press,2017,p.122.
(44)譬如,在环保规制领域,为配合新《环境保护法》的实施,环保部颁布的配套方法为各级环境监管部门提供了按日连续处罚、查封扣押、停产整治等威慑效力极强的规制工具。参见王灿发主编:《〈新环境保护法〉实施情况评估报告》,中国政法大学出版社2016年版,第113-150页。同样,在安全生产领域,2014年修改的《安全生产法》中增加了终身行业禁入制度、严重违法行为公告与通报制度,并且大幅提高了行政处罚数额幅度,这些监管工具强化了对于安全生产违法行为的威慑效力。参见阚珂主编:《中华人民共和国安全生产法释义》,法律出版社2014年版。
(45)诸多学者注意到了在食品安全监管中资源与规制能力的城乡差异,尤其是在乡村地区,监管机构与执法资源稀缺,无法充分满足规制需求。See Waikeung Tam and Dali L.Yang,“Food Safety and the Development of Regulatory Institutions in China”,in Dali L.Yang(ed.),Discontented Miracle:Growth,Conflict and Institutional Adaptations in China,World Scientific Publishing,pp.177-181.在环保行政领域,亦有学者关注到环保机构在基层行政系统中的弱势地位与脆弱的规制执行能力。参见冉冉:《中国地方环境政治:政策与执行之间的距离》,中央编译出版社2015年版,第76-99页。同样,在安全生产领域,亦面临着基层执法资源匮乏的难题。参见陈国华、安霆、范小猛:《基层安全生产监管现状、问题及对策研究》,《中国安全科学学报》2013年第8期。
(46)《甘肃省食品药品监督管理局食品安全约谈制度(试行)》(甘食药监发[2014]157号)。
(47)《哈密地区环境保护约谈办法(试行)》(哈行办发[2014]16号)。
(48)《天津市安全生产约谈制度(试行)》(津安生[2011]10号)。
(49)关于行政约谈下“以谈代罚”现象的研究,参见孟强龙:《行政约谈法治化研究》,《行政法学研究》2015年第6期。
(50)《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》(中发[2015]36号)指出,要“推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段”。
(51)关于当代中国官僚绩效指标模式的述评,参见马亮:《目标治国、绩效差距与政府行为:研究述评与理论展望》,《公共管理与政策评论》2017年第2期。
(52)相关批评,参见姚建宗、侯学宾:《中国“法治大跃进”批判》,《法律科学》2016年第4期。
(53)对行政诉讼进行数目字考核的指标控制模式,在各地带有“运动式”色彩的法治政府建设纲要中并不鲜见,典型譬如,广东省人民政府法制办印发的《“每万人口行政诉讼发案率”指标攻坚行动方案》(粤府法[2017]29号)便以数目字指标模式对诉讼发案率进行了严格管控。
(54)参见陈柏峰:《基层社会的弹性执法及其后果》,《法制与社会发展》2015年第5期。
(55)这种情况尤其体现在基层食品安全监管执法中。参见刘杨:《基层执法专业化的实践困境及其解释---兼论基层执法的多元属性》,《华中科技大学学报(社会科学版)》2016年第5期。
(56)除了监管资源短缺以及官僚考核指标等消极因素外,中国地方层面特殊的“政企关系”所形成的利益共同体也是导致命令控制型监管机制失灵、约谈模式兴盛而无法确保“执法金字塔”依序运转的重要原因。关于“政企关系”的研究,参见聂辉华:《政企合谋与经济增长:反思中国模式》,中国人民大学出版社2013年版。
(57)参见刘鹏:《中国监管型政府建设:一个分析框架》,《公共行政评论》2011年第2期;Neil Collins and J9rnCarsten Gottwald,“The Chinese Model of the Regulatory State”,in David Levi-Faur(ed.),Handbooks on the Politics of Regulation,Edward Elgar,2011,pp.151-153.
(58)关于当代中国“碎片化权威主义”公共政策模式的讨论,See Kenneth G.Lieberthal,“The Fragmented Authoritarianism Model and Its Limitations”,in Kenneth G.Lieberthal and David M.Lampton(ed.),Bureaucracy,Politics,and Dicision Making in Post-Mao China,University of California Press,1992,pp.1-32.
(59)关于规制型国家中的议程设置(Agenda-Setting),See Eric L.Windholz,Governing Through Regulation:Public Policy,Regulation and the Law,Rouledge,pp.129-147.
(60)关于“行政自制”的内部行政法理论,参见崔卓兰、于立深:《行政自制与中国行政法治发展》,《法学研究》2010年第1期。
(61)关于“行政发包制”的理论模型,参见周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2017年版,第29-76页。
(62)参见李侃如:《中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响》,《经济社会体制比较》2011年第2期;冉冉:《压力型体制下的政治激励与地方环境治理》,《经济社会体制比较》2013年第3期。
(63)参见曹正汉、周杰:《社会风险与地方分权---中国食品安全监管实行地方分级管理的原因》,《社会学研究》2013年第1期,第182页。关于“风险论”的历史阐述,参见曹正汉:《中国的集权与分权:风险论与历史证据》,《社会》2017年第3期;曹正汉:《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》,《社会学研究》2011年第1期。
(64)近年来,中央在社会性规制领域中采取的加强督察约谈、调整官僚考核指标等措施均可被视为官僚组织系统内部一系列的配套调试机制。关于组织社会学中注意力分配的理论阐述,参见练宏:《注意力分配---基于跨学科视角的理论述评》,《社会学研究》2015年第4期。
(65)See Dali L.Yang,“China’s Illiberal Regulatory State in Comparative Perspective”,Chinese Political Science Review,Vol.2,Issue.1(Mar.,2017),pp.114-133.
(66)建国以来,央地关系的权力划分始终采取的是一种权宜主义、试验色彩的建构范式。对此的评析,参见苏力:《当代中国的中央与地方分权---重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,《中国社会科学》2004年第2期。
(67)关于“地方政府负总责”模式的历史变迁,参见周汉华:《地方政府负总责制度评析》,《国家行政学院学报》2009年第3期。
(68)See Pierre F.Landry,Decentralized Authoritarianism in China:The Communist’s Party’s Control of Local Elites in Post-Mao Era,Cambridge University Press,2008.
(69)See Susan Shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,1993;Zheng Yongnian,De Facto Federalism in China:Reforms and Dynamics of Central Local Relations,World Scientific Publishing,2007;Richard Baum,Alexei Shevchenko,“The State of the State”,in Merle Goldman,Roderick MacF arquhar(ed.),The Paradox of China’s Post-Mao Reforms,Harvard University Press,1999,pp.333-360.
(70)《甘肃省食品药品监督管理局食品安全约谈制度(试行)》(甘食药监发[2014]157号)。
(71)典型譬如《沧州市食品安全工作约谈机制》(沧政办字[2012]138号)第4条的列举规定。
(72)参见沈岿:《行政监管的政治应责:人民在哪?如何回应?》,《华东政法大学学报》2017年第2期。
(73)参见史全增:《论我国地方政府在食品安全监管中的责任》,《财经法学》2017年第5期。
(74)参见郝亮、黄宝荣、苏利阳、王毅:《环保约谈对政策执行“中梗阻”的疏通机制研究:以临沂市为例》,《中国环境管理》2017年第1期,第78页。
(75)《山东省环境保护约谈办法》(鲁政办字[2017]139号)第3条规定:“有下列情形之一的,应当予以约谈:(1)年度环境质量恶化的;(2)未完成省政府下达的年度环境质量改善任务的;(3)未完成省政府下达的年度重点污染物排放总量控制任务的;(4)发生重大、特别重大突发环境事件的;(5)存在公众反映强烈、影响社会稳定的突出环境问题的;(6)存在其他需要约谈的突出环境问题的。”
(76)参见陈海嵩:《环保督察制度法治化:定位、困境及其出路》,《法学评论》2017年第3期。
(77)譬如,《北京市环境保护局约谈暂行办法》(京环办[2017]133号)第13条规定:“约谈和整改情况纳入清洁空气行动计划、水污染防治及土壤污染防治绩效考核内容。”关于当代中国环保目标考核责任制的功能衍化及其在环保规制体系中的运转,See Alex L.Wang,“The Search for Sunstainable Legitimacy:Environmental Law and Bureaucracy in China”,Harvard Environmental Law Review,Vol.37,(2013),pp.365-440;黄东娅、杨大力:《考核式监管的运行与困境:基于主要污染物总量减排考核的分析》,《政治学研究》2016年第4期。
(78)参见常纪文:《党政同责、一岗双责、失职追责:环境保护的重大体制、制度和机制创新---〈党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)〉之解读》,《环境保护》2016年第3期。
(79)参见石庆玲、陈诗一、郭峰:《环保部约谈与环境治理:以空气污染为例》,《统计研究》2017年第10期。
(80)同注(48)。
(81)刘亚平、蒋绚:《监管型国家建设的轨迹与逻辑:以煤矿安全为例》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2013年第5期,第72页。
(82)有学者以煤矿安全生产领域为例,反思当代中国社会性规制领域中监管型政府的变迁模式。参见王绍光:《煤矿安全生产监管:中国治理模式的转变》,载吴敬琏主编:《比较》(第13辑),中信出版社2004年版,第79-110页。
(83)See Margaret M.Pearson,“Governing the Chinese Economy:Regulatory and Administrative Reform in the Service of the State”,Public Administration Review,Vol.67,Issue 4(2007),p.722.
(84)中国语境下“规制空间”的动态张力,往往更多地反映在碎片化的行政监管机构之间。关于“规制空间”的西方理论,See Frank Vibert,The New Regulatory Space:Reframing Democratic Governance,Edward Elgar,2014.
(85)关于食品安全监管议题下诸多机构协作困境的实证考察,参见马英娟:《走出多部门监管的困境---论中国食品安全监管部门间的协调合作》,《清华法学》2015年第3期。
(86)有学者将“地方政府负总责”解释为一种“剩余监管权”(Residual Regulation),亦即“当某一环节出现监管真空或权力争夺时,地方政府要统一担负起兜底性的监管责任”。关于“剩余监管权”的阐述,参见刘亚平:《中国式监管国家的问题与反思:以食品安全为例》,《政治学研究》2011年第2期,第76页;胡颖廉:《剩余监管权的逻辑与困境---基于食品安全监管体制的分析》,《江海学刊》2018年第2期。
(87)参见李振:《推动政策的执行---中国政治运作中的工作组模式研究》,《政治学研究》2014年第2期。
(88)关于运动式治理与常规治理之间悖论的分析,参见倪星、原超:《地方政府的运动式治理是如何走向常规化的》,《公共行政评论》2014年第2期,第93-94页。
(89)从行政行为合法性的角度来看,运动式治理下的专项整治活动往往崇尚“从重从严”,这有违行政法上平等原则、比例原则的合法性拘束。参见宋华琳:《专项整治与行政法治》,《中国市场监管研究》2016年第4期。
(90)See Nicole Ning Liu,Carlos Wing-Hung Lo,Xue Yong Zhan&Wei Wang,“Campaign-Style Enforcement and Regulatory Compliance”,Public Administration Review,Vol.75,No.1(2015),pp.85-95.
(91)See Jean C.Oi,“The Role of the Local State in China’s Transitional Economy”,The China Quarterly,Vol.144,No.144(Dec.,1995),pp.1132-1149.
(92)参见周雪光:《运动式治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》2012年第9期;唐贤兴:《中国治理困境下政策工具的选择---对运动式执法的一种解释》,《探索与争鸣》2009年第2期。
(93)譬如,国家食品药品监督管理总局2010年曾出台《关于建立餐饮服务食品安全责任人约谈制度的通知》(国食药监食[2010]485号),其中对于约谈制度的设定附着了过强的威慑效力,逾越了形式合法性的边界。参见王贵松:《食品安全约谈制度的问题与出路》,《中国改革》2011年第11期。
(2)按照植草益教授的定义,“社会性规制是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的,对物品和服务的质量和伴随着它们而产生的各种活动制定一定标准,并禁止或限制特定行为的规制”。参见[日]植草益:《微观规制经济学》,朱绍文等译,中国发展出版社1992年版,第22页。
(3)食品安全约谈制度被《食品安全法》的正式条款予以吸纳规范,环保约谈制度也有专门的部门规章,可以说,相比于其他领域内的约谈制度的低阶化、碎片化特征,社会性规制领域内的约谈事项具备法律位阶较高且相对完备的规范指引。
(4)参见[美]约翰·金登:《议程、备选方案与公共政策》,丁煌、方兴译,中国人民大学出版社2004年版,第208-231页。
(5)关于行政约谈的多数研究都是从国家-市场的传统视角切入的。参见胡明:《论行政约谈---以政府对市场的干预为视角》,《现代法学》2015年第1期。
(6)本文中的“市场约谈”概念是指作为市场监管工具的约谈模式,其反映的是国家-社会以及国家-市场之间的外部法律关系,而“科层约谈”指的是国家科层体系内部的约谈模式,包括中央或上级政府对于地方各级政府及其部门的约谈,其反映的是官僚科层内部的法律关系。另外需要澄清的是,本文中所出现的“社会性规制”、“回应性规制”、“规制遵从”、“市场监管”等概念均采用已有文献中约定俗成的定义,在“规制”和“监管”的用语之间,不做任何实质意义上的区分。
(7)需要进一步指出的是,在经济性规制等其他领域中,更多地是仅运用市场约谈工具,科层约谈现象并不明显,也并没有形成鲜明的双轨模式,因此,本文对约谈工具双重角色的解读以及对中国监管型国家双轨制的探讨,仅局限于环境保护、食品药品安全、安全生产这类最为典型的社会性规制领域。
(8)关于行政约谈制度的学理探讨,多数仍集中于约谈行为是属于行政指导、行政契约、行政处罚还是其他带有混合属性的行政行为的性质定性上。参见邢鸿飞、吉光:《行政约谈刍议》,《江海学刊》2014年第4期;李庆:《行政约谈制度的法治化》,《中央社会主义学院学报》2012年第1期;马迅、杨海坤:《行政约谈实效性的保障机制建构》,《山东大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。
(9)参见鲁鹏宇:《论行政法学的阿基米德支点---以德国行政法律关系论为核心的考察》,《当代法学》2009年第5期。
(10)赵宏:《行政行为作为行政法教义学核心的困境与革新:兼论我国行政行为学理的进化》,载《北大法律评论》编辑委员会编:《北大法律评论》(第15卷),北京大学出版社2014年版,第508-536页。
(11)参见陈越峰:《中国行政法(释义)学的本土生成---以行政行为概念为中心的考察》,《清华法学》2015年第1期。
(12)关于行政法学在政府规制路径方面研究的转型,参见朱新力、宋华琳:《现代行政法学的建构与政府规制研究的兴起》,《法律科学》2005年第5期。
(13)参见于立深:《现代行政法的行政自制理论---以内部行政法为视角》,《当代法学》2009年第6期。
(14)按照执法金字塔的立体模式设计,这些威慑效力逐步上升的监管工具依次为:劝服(Persuasion)-警示(Warning Letter)-民事惩罚(Civil Penalty)-刑事惩罚(Criminal Penalty)-暂停许可(License Suspension)-吊销许可(License Revocation)。关于“执法金字塔”的详细介绍,See Ian Ayres and John Braithwaite,Responsive Regulation:Transcending the Deregulation Debate,Oxford University Press,1992,pp.35-38.
(15)参见注(14),第19-26页。
(16)Bridget M.Hutter,Compliance:Regulation and Environment,Clarendon Press,1997,pp.233-234.
(17)Keith Hawkins,Environment and Enforcement:Regulation and the Social Definition of Pollution,Clarendon Press,1984,pp.126-128.
(18)一项针对英国中小食品企业的法社会学考察发现,“中小企业很少知晓法律的具体监管要求,被监管企业主要依赖于监管方通过现场执法的方式来明确具体依循事项,单方的磋商过程将围绕如何实现规制遵从展开,监管方通过约谈教育方式来帮助被监管企业将规制指标内在化于企业运营体系下,这种非正式化的规制遵从模式往往比正式的惩戒机制更为有效”。See Robyn Fairman and Charlotte Yapp,“Enforced Self-regulation,Prescription,and Conception of Compliance Within Small Business:The Impact of Enforcement”,Law&Policy,Vol.27,No.4(Oct.,2005),pp.510-513.
(19)Neil Gunningham,Peter Grabosky,Darren Sinclair,Smart Regulation:Designing Environmental Policy,Oxford University Press,1998,pp.60-62.
(20)Neil Gunningham,Richard Johnstone,Regulating Workplace Safety:System and Sanctions,Oxford University Press,1999,pp.116-120.
(21)参见朱新力、李芹:《行政约谈的功能定位与制度建构》,《国家行政学院学报》2018年第4期。
(22)Keith Hawkins,“Enforcing Regulation:Robert Kagan’s Contribution and Some Questions”,Law&Social Inquiry,Vol.38,Issue 4(Fall,2013),pp.950-972.
(23)See Lawrence M.Friedman,Impact:How Law Affects Behavior,Harvard Universiy Press,2016,pp.62-63.
(24)See Neil Gunningham,“Enforcement and Compliance Strategies”,in Martin Cave,Robert Baldwin and Martin Lodge(eds.),The Oxford Handbook on Regulation,Oxford University Press,2010,pp.120-131.
(25)刘鹏、王力:《回应性监管理论及其本土适用性分析》,《中国人民大学学报》2016年第1期,第99页。
(26)“精明规制”(Smart Regulation)是回应性规制的一个理论进化版,其提出,在规制工具组合原理下,信息规制工具是其他主要规制工具类型的一项极为重要的补充。参见注(19),第427-432页。
(27)参见杨炳霖:《回应性监管理论述评:精髓与问题》,《中国行政管理》2017年第4期,第135页。
(28)参见吴元元:《信息基础、声誉机制与执法优化---食品安全治理的新视野》,《中国社会科学》2012年第6期。
(29)《安徽省食品生产企业约谈制度(试行)》(皖食药监食生[2014]47号)。
(30)《江苏省药品生产经营企业约谈制度(试行)》(苏食药监药通[2015]297号)。
(31)《石家庄市安全生产约谈制度》(石政办发[2011]37号)。
(32)Neil Gunningham,“Compliance,Enforcement,and Regulatory Excellence”,in Cary Coglianese(ed.),Achieving Regulatory Excellence,Brookings Institution Press,2017,pp.192-193.
(33)法社会学研究表明,“增强行政检查是改变被规制方动机,显著提升规制遵从的有效手段”。相关的实证研究,See Peter J.May,“Compliance Motivations:Affirmative and Negative Bases”,Law&Society Review,Vol.38,No.1(Mar.,2004),pp.41-68.
(34)《海南省药品生产企业约谈告诫制度(试行)》(琼食药监药产[2014]13号)。
(35)《江苏省药品生产经营企业约谈制度(试行)》(苏食药监药通[2015]297号)。
(36)《广东省食品药品监督管理局食品药品生产经营单位责任约谈办法》(粤食药监局健[2016]281号)。
(37)参见王瑞雪:《政府规制中的信用工具研究》,《中国法学》2017年第4期。
(38)吴元元:《食品安全信用档案制度之建构---从信息经济学的角度切入》,《法商研究》2013年第4期,第19页。
(39)See Peng Liu and William McGuire,“One Regulatory State,Two Regulatory Regimes:Understanding Dual Regimes in China’s Regulatory State Building Through Food Safety”,Journal of Contemporary China,Vol.24,No.91(2015),pp.119-136.
(40)John Braithwaite,“Relational Republican Regulation”,Regulation&Governance,Vol.7,No.1(2013),p.135.
(41)按照回应性规制的核心理念,只有在监管者本身是“温柔的大炮”(benign big guns)时,才能更好地确保被监管者的合规行为,监管者要“手持大棒才能与被监管者温柔地讲话”(speak softly when they carry big sticks),只有在监管者拥有更多惩戒机制的前提下,规制合规才可能更有效地通过约谈、劝导等柔性模式得以实现。参见注(14),第19-20页。
(42)对此议题,相关学者考察了发展中国家监管机构的规制能力(人力与财力资源)对于执法风格的影响。See Lesley K.McAllister,“Dimensions of Enforcement Style:Fatoring in Regulatory Autonomy and Capacity”,Law&Policy,Vol.32,No.1(Jan.,2010),pp.62-78.
(43)John Braithwaite,“Types of Responsiveness”,in Peter Drahos(ed.),Regulatory Theory:Foundations and Applications,ANU Press,2017,p.122.
(44)譬如,在环保规制领域,为配合新《环境保护法》的实施,环保部颁布的配套方法为各级环境监管部门提供了按日连续处罚、查封扣押、停产整治等威慑效力极强的规制工具。参见王灿发主编:《〈新环境保护法〉实施情况评估报告》,中国政法大学出版社2016年版,第113-150页。同样,在安全生产领域,2014年修改的《安全生产法》中增加了终身行业禁入制度、严重违法行为公告与通报制度,并且大幅提高了行政处罚数额幅度,这些监管工具强化了对于安全生产违法行为的威慑效力。参见阚珂主编:《中华人民共和国安全生产法释义》,法律出版社2014年版。
(45)诸多学者注意到了在食品安全监管中资源与规制能力的城乡差异,尤其是在乡村地区,监管机构与执法资源稀缺,无法充分满足规制需求。See Waikeung Tam and Dali L.Yang,“Food Safety and the Development of Regulatory Institutions in China”,in Dali L.Yang(ed.),Discontented Miracle:Growth,Conflict and Institutional Adaptations in China,World Scientific Publishing,pp.177-181.在环保行政领域,亦有学者关注到环保机构在基层行政系统中的弱势地位与脆弱的规制执行能力。参见冉冉:《中国地方环境政治:政策与执行之间的距离》,中央编译出版社2015年版,第76-99页。同样,在安全生产领域,亦面临着基层执法资源匮乏的难题。参见陈国华、安霆、范小猛:《基层安全生产监管现状、问题及对策研究》,《中国安全科学学报》2013年第8期。
(46)《甘肃省食品药品监督管理局食品安全约谈制度(试行)》(甘食药监发[2014]157号)。
(47)《哈密地区环境保护约谈办法(试行)》(哈行办发[2014]16号)。
(48)《天津市安全生产约谈制度(试行)》(津安生[2011]10号)。
(49)关于行政约谈下“以谈代罚”现象的研究,参见孟强龙:《行政约谈法治化研究》,《行政法学研究》2015年第6期。
(50)《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》(中发[2015]36号)指出,要“推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段”。
(51)关于当代中国官僚绩效指标模式的述评,参见马亮:《目标治国、绩效差距与政府行为:研究述评与理论展望》,《公共管理与政策评论》2017年第2期。
(52)相关批评,参见姚建宗、侯学宾:《中国“法治大跃进”批判》,《法律科学》2016年第4期。
(53)对行政诉讼进行数目字考核的指标控制模式,在各地带有“运动式”色彩的法治政府建设纲要中并不鲜见,典型譬如,广东省人民政府法制办印发的《“每万人口行政诉讼发案率”指标攻坚行动方案》(粤府法[2017]29号)便以数目字指标模式对诉讼发案率进行了严格管控。
(54)参见陈柏峰:《基层社会的弹性执法及其后果》,《法制与社会发展》2015年第5期。
(55)这种情况尤其体现在基层食品安全监管执法中。参见刘杨:《基层执法专业化的实践困境及其解释---兼论基层执法的多元属性》,《华中科技大学学报(社会科学版)》2016年第5期。
(56)除了监管资源短缺以及官僚考核指标等消极因素外,中国地方层面特殊的“政企关系”所形成的利益共同体也是导致命令控制型监管机制失灵、约谈模式兴盛而无法确保“执法金字塔”依序运转的重要原因。关于“政企关系”的研究,参见聂辉华:《政企合谋与经济增长:反思中国模式》,中国人民大学出版社2013年版。
(57)参见刘鹏:《中国监管型政府建设:一个分析框架》,《公共行政评论》2011年第2期;Neil Collins and J9rnCarsten Gottwald,“The Chinese Model of the Regulatory State”,in David Levi-Faur(ed.),Handbooks on the Politics of Regulation,Edward Elgar,2011,pp.151-153.
(58)关于当代中国“碎片化权威主义”公共政策模式的讨论,See Kenneth G.Lieberthal,“The Fragmented Authoritarianism Model and Its Limitations”,in Kenneth G.Lieberthal and David M.Lampton(ed.),Bureaucracy,Politics,and Dicision Making in Post-Mao China,University of California Press,1992,pp.1-32.
(59)关于规制型国家中的议程设置(Agenda-Setting),See Eric L.Windholz,Governing Through Regulation:Public Policy,Regulation and the Law,Rouledge,pp.129-147.
(60)关于“行政自制”的内部行政法理论,参见崔卓兰、于立深:《行政自制与中国行政法治发展》,《法学研究》2010年第1期。
(61)关于“行政发包制”的理论模型,参见周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2017年版,第29-76页。
(62)参见李侃如:《中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响》,《经济社会体制比较》2011年第2期;冉冉:《压力型体制下的政治激励与地方环境治理》,《经济社会体制比较》2013年第3期。
(63)参见曹正汉、周杰:《社会风险与地方分权---中国食品安全监管实行地方分级管理的原因》,《社会学研究》2013年第1期,第182页。关于“风险论”的历史阐述,参见曹正汉:《中国的集权与分权:风险论与历史证据》,《社会》2017年第3期;曹正汉:《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》,《社会学研究》2011年第1期。
(64)近年来,中央在社会性规制领域中采取的加强督察约谈、调整官僚考核指标等措施均可被视为官僚组织系统内部一系列的配套调试机制。关于组织社会学中注意力分配的理论阐述,参见练宏:《注意力分配---基于跨学科视角的理论述评》,《社会学研究》2015年第4期。
(65)See Dali L.Yang,“China’s Illiberal Regulatory State in Comparative Perspective”,Chinese Political Science Review,Vol.2,Issue.1(Mar.,2017),pp.114-133.
(66)建国以来,央地关系的权力划分始终采取的是一种权宜主义、试验色彩的建构范式。对此的评析,参见苏力:《当代中国的中央与地方分权---重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,《中国社会科学》2004年第2期。
(67)关于“地方政府负总责”模式的历史变迁,参见周汉华:《地方政府负总责制度评析》,《国家行政学院学报》2009年第3期。
(68)See Pierre F.Landry,Decentralized Authoritarianism in China:The Communist’s Party’s Control of Local Elites in Post-Mao Era,Cambridge University Press,2008.
(69)See Susan Shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,1993;Zheng Yongnian,De Facto Federalism in China:Reforms and Dynamics of Central Local Relations,World Scientific Publishing,2007;Richard Baum,Alexei Shevchenko,“The State of the State”,in Merle Goldman,Roderick MacF arquhar(ed.),The Paradox of China’s Post-Mao Reforms,Harvard University Press,1999,pp.333-360.
(70)《甘肃省食品药品监督管理局食品安全约谈制度(试行)》(甘食药监发[2014]157号)。
(71)典型譬如《沧州市食品安全工作约谈机制》(沧政办字[2012]138号)第4条的列举规定。
(72)参见沈岿:《行政监管的政治应责:人民在哪?如何回应?》,《华东政法大学学报》2017年第2期。
(73)参见史全增:《论我国地方政府在食品安全监管中的责任》,《财经法学》2017年第5期。
(74)参见郝亮、黄宝荣、苏利阳、王毅:《环保约谈对政策执行“中梗阻”的疏通机制研究:以临沂市为例》,《中国环境管理》2017年第1期,第78页。
(75)《山东省环境保护约谈办法》(鲁政办字[2017]139号)第3条规定:“有下列情形之一的,应当予以约谈:(1)年度环境质量恶化的;(2)未完成省政府下达的年度环境质量改善任务的;(3)未完成省政府下达的年度重点污染物排放总量控制任务的;(4)发生重大、特别重大突发环境事件的;(5)存在公众反映强烈、影响社会稳定的突出环境问题的;(6)存在其他需要约谈的突出环境问题的。”
(76)参见陈海嵩:《环保督察制度法治化:定位、困境及其出路》,《法学评论》2017年第3期。
(77)譬如,《北京市环境保护局约谈暂行办法》(京环办[2017]133号)第13条规定:“约谈和整改情况纳入清洁空气行动计划、水污染防治及土壤污染防治绩效考核内容。”关于当代中国环保目标考核责任制的功能衍化及其在环保规制体系中的运转,See Alex L.Wang,“The Search for Sunstainable Legitimacy:Environmental Law and Bureaucracy in China”,Harvard Environmental Law Review,Vol.37,(2013),pp.365-440;黄东娅、杨大力:《考核式监管的运行与困境:基于主要污染物总量减排考核的分析》,《政治学研究》2016年第4期。
(78)参见常纪文:《党政同责、一岗双责、失职追责:环境保护的重大体制、制度和机制创新---〈党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)〉之解读》,《环境保护》2016年第3期。
(79)参见石庆玲、陈诗一、郭峰:《环保部约谈与环境治理:以空气污染为例》,《统计研究》2017年第10期。
(80)同注(48)。
(81)刘亚平、蒋绚:《监管型国家建设的轨迹与逻辑:以煤矿安全为例》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2013年第5期,第72页。
(82)有学者以煤矿安全生产领域为例,反思当代中国社会性规制领域中监管型政府的变迁模式。参见王绍光:《煤矿安全生产监管:中国治理模式的转变》,载吴敬琏主编:《比较》(第13辑),中信出版社2004年版,第79-110页。
(83)See Margaret M.Pearson,“Governing the Chinese Economy:Regulatory and Administrative Reform in the Service of the State”,Public Administration Review,Vol.67,Issue 4(2007),p.722.
(84)中国语境下“规制空间”的动态张力,往往更多地反映在碎片化的行政监管机构之间。关于“规制空间”的西方理论,See Frank Vibert,The New Regulatory Space:Reframing Democratic Governance,Edward Elgar,2014.
(85)关于食品安全监管议题下诸多机构协作困境的实证考察,参见马英娟:《走出多部门监管的困境---论中国食品安全监管部门间的协调合作》,《清华法学》2015年第3期。
(86)有学者将“地方政府负总责”解释为一种“剩余监管权”(Residual Regulation),亦即“当某一环节出现监管真空或权力争夺时,地方政府要统一担负起兜底性的监管责任”。关于“剩余监管权”的阐述,参见刘亚平:《中国式监管国家的问题与反思:以食品安全为例》,《政治学研究》2011年第2期,第76页;胡颖廉:《剩余监管权的逻辑与困境---基于食品安全监管体制的分析》,《江海学刊》2018年第2期。
(87)参见李振:《推动政策的执行---中国政治运作中的工作组模式研究》,《政治学研究》2014年第2期。
(88)关于运动式治理与常规治理之间悖论的分析,参见倪星、原超:《地方政府的运动式治理是如何走向常规化的》,《公共行政评论》2014年第2期,第93-94页。
(89)从行政行为合法性的角度来看,运动式治理下的专项整治活动往往崇尚“从重从严”,这有违行政法上平等原则、比例原则的合法性拘束。参见宋华琳:《专项整治与行政法治》,《中国市场监管研究》2016年第4期。
(90)See Nicole Ning Liu,Carlos Wing-Hung Lo,Xue Yong Zhan&Wei Wang,“Campaign-Style Enforcement and Regulatory Compliance”,Public Administration Review,Vol.75,No.1(2015),pp.85-95.
(91)See Jean C.Oi,“The Role of the Local State in China’s Transitional Economy”,The China Quarterly,Vol.144,No.144(Dec.,1995),pp.1132-1149.
(92)参见周雪光:《运动式治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》2012年第9期;唐贤兴:《中国治理困境下政策工具的选择---对运动式执法的一种解释》,《探索与争鸣》2009年第2期。
(93)譬如,国家食品药品监督管理总局2010年曾出台《关于建立餐饮服务食品安全责任人约谈制度的通知》(国食药监食[2010]485号),其中对于约谈制度的设定附着了过强的威慑效力,逾越了形式合法性的边界。参见王贵松:《食品安全约谈制度的问题与出路》,《中国改革》2011年第11期。