行政决策的现实困境及其模式转型——兼评《重大行政决策程序暂行条例》
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摘要
鉴于行政决策过程涉及不同主体价值、利益以及理性的复杂博弈关系,其可被认为是一种典型的政治过程。现有行政决策实践中呈现出多重困境:"合法律性"标准凸显决策合法性来源单一,主体间信息交流闭塞导致利益链条断裂,个体理性和公共理性缺失致使公众基本信任低迷。据此,有必要综合考量当前行政决策所面临的前述困境以及客观评价我国现行立法《重大行政决策程序暂行条例》之核心内容,以便着眼于现实情境,充分贯彻与落实现代行政民主和法治政府的目标意涵。通过公众参与充权、协调利益冲突、规范决策程序,型构一种多元化协调性的决策机制,综合权衡和客观考量行政决策机制必须具备的三维法效:形式合法性是基础价值预设、参与式民主是利益沟通媒介、社会可接受是普遍理性趋向,终而实现行政决策所欲追求的民主、公平、效率价值之间的有效兼顾。
引文
[1]王锡锌.行政正当性需求的回归——中国新行政法概念的提出、逻辑与制度框架[J].清华法学,2009(2):108.
[2]王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学,2006(5):86.
[3]马克思恩格斯全集:第40卷[M].北京:人民出版社,2007:289.
[4]曾哲,周泽中.善治的理性:公民参与行政的后果考量[J].求实,2017(6).
[5]马克思·韦伯.经济与社会:上卷[M].林荣远,译.北京:商务印书馆,2004:28.
[6]王锡锌.行政决策正当性要素的“个案解读”——以北京市机动车“尾号限行”政策为个案的分析[J].行政法学研究,2009(1).
[7]杨尚东.行政决策合法性追问的个案解读——以高速公路节假日免费的行政决策为分析样本[J]政治与法律,2013(7):33-34.
[8]马龙,刘先云,吕毅品,等. PX,一场特殊的“科学保卫战”[EB/OL].(2014-04-06)[2018-03-18]. http://scitech.people.com.cn/n/2014/0406/c1007-24835955. html.
[9]邱紫华,陈欣.对《罗生门》的哲学解读[J].外国文学研究,2008(5):70.
[10]何茂春.议而难决,决而难行——西方决策机制失效原因析[N].北京日报,2017-07-24(14).
[11]王锡锌.我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式[J].法商研究,2010(5).
[12]应松年.社会管理创新要求加强行政决策程序建设[J].中国法学,2012(2):38.
[13]王锡锌.信息公开的制度实践及其外部环境——以政府信息公开的制度环境为视角的观察[J].南开学报,2011(2):65.
[14]江泽民.在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[EB/OL].(2012-11-08)[2018-03-19]. https://baike.so.com/doc/8456247-9003142.html.
[15]胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[EB/OL].(2007-10-25)[2018-03-19]. http://www.chinapeople.com/peopleele/pqrty/pqrtyinfo.aspx?pid=4044.
[16]中共中央关于全面推行依法治国若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2014:16.
[17]俞可平.走向善治[M].北京:中国文史出版社,2016:2.
[18]魏娜.公民参与下的民主行政[J].国家行政学院学报,2002(3):20.
[19]王锡锌.当代行政的“民主赤字”及其克服[J].法商研究,2009(1):45.
[20]陈炳水.论我国行政决策中的公众参与[J].社会科学,2005(2):34.
[21]关保英.论依法决策的法理[J].江汉论坛,2016(2):127.
[22]肖北庚.论协商民主在行政决策机制中的引入[J].时代法学,2009(5):3.
[23]马克·华伦.协商性民主[J].浙江社会科学,2005(1):14.
[24]王锡锌.公众决策中的大众、专家与政府[J].中外法学,2006(4):472.
[25]邓正来.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京:中国政法大学出版社,2002:608.
[26]王锡锌.行政法治的逻辑及其当代命题[J].法学论坛,2011(2):57.
[27]约翰·密尔.论自由[M].许宝骙,译.北京:商务印书馆,2007:154.
(1)德国行政法奠基者奥托·迈耶在其传世著作《德国行政法》一书中,确立起依法律行政的基本原则,即行政活动必须得到法律的授权方可进行,强调行政对法律的绝对服从,“无法律无行政”。参见奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆2013年版,第65-66页。
(2)王锡锌教授等人认为,行政决策、行政立法等新的行政形式,需要面对各种竞争性的价值和利益并且做出选择,本质上是一种政治过程。参见王锡锌:《公众参与和行政过程--一个理念和制度分析的框架》,中国民主法制出版社2007年版,第25页。
(3)此外还有一些典型事件亦反映出行政决策所遭遇的理论瓶颈和实践困境。例如,2007上海市民反对磁悬浮列车、2008年重庆出租车罢运、2012年什邡钼铜项目搁浅、2013年天津凌晨出台小客车限牌限行措施、2014年杭州反对垃圾焚烧厂等等。
(4)在社会学学者看来,之所以会形成“信任危机”,原因在于个体与所处环境之间的“脱域”,此处的脱域是指作为个体的公民从彼此互动的地域性关联所构成的社会关系中,通过对不确定时间的无限穿越而脱离出来。参见[英]安东尼·吉登斯:《现代性后果》,田禾译,译林出版社2000年版,第18页。
(5)有学者指出,现有行政决策正当性的研究始终潜含着两种路径:“权威--说服”“权威--交换”,这两者直接指向“理性决策”和“民主决策”。参见韩春晖:《行政决策的多元困境及其立法应对》,载《政法论坛》2016年第3期,第120页。
(6)代表性论著包括王锡锌:《行政决策正当性要素的“个案解读”--以北京市机动车“尾号限行”政策为个案的分析》,载《行政法学研究》2009年第1期;黄学贤:《行政法视野下的行政政策治理研究--以对〈重大节假日免收小型客车通行费实施方案〉的检视为例》,载《政治与法律》2014年第3期;杨尚东:《行政决策合法性追问的个案解读--以高速公路节假日免费的行政决策为分析样本》,载《政治与法律》2013年第7期等。
(7)罗豪才教授在1995年指出,中国往往忽视原则的法律拘束力,没有将原则列为行政法概念的重要组成部分,应当加以修正。参见王锡锌、陈端洪:《行政法性质的反思与概念的重构--访中国法学会行政法学研究会总干事罗豪才教授》,载《中外法学》1995年第2期,第33页。另外,参见何海波:《形式法治批判》,载罗豪才主编:《行政法论从》(第6卷),法律出版社2003年版,第77-78页。
(8)法律原则既有以成文法为载体,如法制统一原则、合法性审查原则;也有一些原则仅仅是在学理上得到公认,并未正式出现在立法文件之中,如比例原则、正当程序原则、信赖保护原则等。参见沈岿:《公法变迁与合法性》,法律出版社2010年版,第7页。
(9)黄学贤教授指出,决策议题作为利益博弈的反映,需要通过多阶段的行政程序进行冲突调适和裂痕弥补。参见黄学贤:《行政法视野下的行政决策治理研究》,载《政治与法律》2014年第3期,第61页。
(10)在制度经济学领域,“信息”是指可以言传、人人都能学的知识,往往强调传递信息的行为和信息的流动特性,而“知识”侧重于知识在个人头脑中的储存状态。参见[德]柯武德、史漫飞:《制度经济学--社会秩序与公共政策》,韩朝华译,商务印书馆2001年版,第50-51页。
(11)韩春晖教授在归纳行政决策所遭遇的多元困局时,以“邻避困局”来指代由于利益因素所导致的民众抗拒心理,“Not In My Back Yard”甚是生动地描述这一值得我们深思的困局,笔者基本同意上述观点。参见韩春晖:《行政决策的多元困局及其立法应对》,载《政法论坛》2016年第3期,第123页。
(12)王学辉教授等人认为,在行政中实施商谈,能够弥补立法中的商谈不足,实际上是一种现实的交往理性行政法治,要求双方充分协商、沟通而不是单方命令,要求规则由独白走向共识。参见王学辉、王留一:《通过合作的法治行政--国家治理现代化背景行政法理论基础的重构》,载《求实》2015年第6期第74页。
(13)一般而言,大多数的行政决策类似于立法行为,会对不特定的行政相对人权利义务造成一定的影响,但是,也有少数行政决策是针对特定行政相对人所作出的。参见邓佑文:《公众参与行政决策:必然、实然与应然》,载《理论探讨》2011年第2期,第157页。
(14)近年来,我国学人们关于公众参与的学术论著已成一定规模,其中以北京大学王锡锌教授的研究成果最为突出。具体可参见王锡锌:《当代行政的“民主赤字”及其克服》,载《法商研究》2009年第1期;王锡锌:《依法行政的合法性逻辑及其现实情境》,载《中国法学》2008年第5期;王锡锌:《我国行政决策模式之转型--从管理主义模式到参与式治理模式》,载《法商研究》2010年第5期;王锡锌:《行政正当性需求的回归》,载《清华法学》2009年第2期等。当然,包括但不局限于上述文献,其他学人亦有众多优秀的论著,在此不逐一列举。
(15)有学者指出,行政决策中的公众参与具备宪政基础,理由在于民主是宪政的基本内容,现代行政法围绕着民主和宪政而建构,因此,公众参与的兴起有其深刻的宪政背景。参见姬亚平:《行政决策程序中的公众参与研究》,载《浙江学刊》2012年第3期,第166页。
(16)行政决策的动议阶段是行政决策的前过程,决策主体必须在此阶段尽最大的努力克服信息不对称的信息弱势,增强对决策问题和议程设定的影响力,选取最符合法治精神的行政权谦抑原则。参见林华:《城市交通、公共治理和公众参与》,载《行政法论从》2012年第1期,第108页。
(17)韩春晖教授指出,在对利益受损方给予及时、公平、合理补偿的前提下,应特别针对极少数强烈反对的当事人有针对性地开展说服教育工作。换言之,要遵循“二八法则”,将80%工作成本的重点投入于对20%的反对者的思想工作上。参见韩春晖:《行政决策的多元困局及其立法应对》,载《政法论坛》2016年第3期,第129页。
(18)在行政决策过程中,社会主体的价值偏好和决策目的的选择方面,公众具有一定优势。但是,在确定采取哪些决策手段和技术方案方面,专家知识的优势无疑是明显的。参见王锡锌、章永乐:《专家、大众与知识运用--行政规则制定过程的一个分析框架》,载《中国社会科学》2003年第3期,第117-118页。
(19)刘莘教授认为,只有让掌握专业技术的专家参与行政决策,才能使行政决策合理化、公正化、科学化。参见刘莘:《行政决策研究》,法律出版社2003年版,第135页。
(20)有学者指出,行政决策系统必须具有可适时调整的特征,面对现实情况应当进行动态应对。参见田飞龙:《行政决策程序的法治定位及其合理化需求》,载《江苏警官学院学报》2011年第3期,第28页。
(21)《暂行条例》第九章“法律责任”,明确规定了决策机关、决策承办单位、决策执行单位以及相关工作人员的法律责任,包括行政处分、刑事惩戒等不同类型的责任后果,却缺少行政问责的后果设置。其实,早些年周叶中教授已经针对构建重大行政决策的问责机制专门撰文指出,应当确立权责一致、问责法定、合比例性以及公开与参与的问责原则,其中问责种类应当参考《公务员法》等法律法规。参见周叶中:《论重大行政决策问责机制的构建》,载《广东社会科学》2015年第226-232页。
(22)谭宗泽教授等人指出,现代行政法应当积极融合规范主义和功能主义,从中发展新的行政法研究范式,其中面向行政的行政法便是这样一种展开。参见谭宗泽、杨靖文:《面向行政的行政法及其展开》,载《南京社会科学》2017年第1期,第110页。本文所型构的多元化协调性决策机制便是融合《暂行条例》相关内容以及关于合法性、公众参与以及可接受性等决策功能,因此,亦可称作是一种面向行政的决策行为范式。
(23)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定:把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。
(24)曾哲教授曾就我国重大行政决策权划分边界展开专门研究,认为,在当前“中央-地方决策模式”之下,必须严格遵守“越权无效”的基本原则,并且应当将决策权与执行权相分离,否则有伤社会公平公正。参见曾哲:《我国重大行政决策权划分边界》,载《南京社会科学》2012年第1期,第98页。
(25)关于依法决策具体内涵和程序法律属性的内容阐述,可参见关保英:《论依法决策的法理》,载《江汉论坛》2016年第2期,第128-132页。
(26)现代协商民主理论的主要代表人物哈贝马斯在其协商民主理论中就特别强调:“所追求的政治权利必须以这种方式来确保参与一切同立法有关的协商过程和决策过程,即使得每个人都有平等机会行使对具有可批判性和有效性主张表示态度的交往自由。”参见[德]哈贝马斯:《在事实与规范之间》,三联书店2003年版,第155页。
(27)张维迎认为,信任依据其来源来可分为三类:一是基于个性特征的信任(characteristic-based trust);二是基于制度的信任(institution-based trust);三是基于信誉的信任(reputation-based trust)。参见张维迎著:《信息、信任与法律》,三联书店2003年版,第10页。
[2]王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学,2006(5):86.
[3]马克思恩格斯全集:第40卷[M].北京:人民出版社,2007:289.
[4]曾哲,周泽中.善治的理性:公民参与行政的后果考量[J].求实,2017(6).
[5]马克思·韦伯.经济与社会:上卷[M].林荣远,译.北京:商务印书馆,2004:28.
[6]王锡锌.行政决策正当性要素的“个案解读”——以北京市机动车“尾号限行”政策为个案的分析[J].行政法学研究,2009(1).
[7]杨尚东.行政决策合法性追问的个案解读——以高速公路节假日免费的行政决策为分析样本[J]政治与法律,2013(7):33-34.
[8]马龙,刘先云,吕毅品,等. PX,一场特殊的“科学保卫战”[EB/OL].(2014-04-06)[2018-03-18]. http://scitech.people.com.cn/n/2014/0406/c1007-24835955. html.
[9]邱紫华,陈欣.对《罗生门》的哲学解读[J].外国文学研究,2008(5):70.
[10]何茂春.议而难决,决而难行——西方决策机制失效原因析[N].北京日报,2017-07-24(14).
[11]王锡锌.我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式[J].法商研究,2010(5).
[12]应松年.社会管理创新要求加强行政决策程序建设[J].中国法学,2012(2):38.
[13]王锡锌.信息公开的制度实践及其外部环境——以政府信息公开的制度环境为视角的观察[J].南开学报,2011(2):65.
[14]江泽民.在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[EB/OL].(2012-11-08)[2018-03-19]. https://baike.so.com/doc/8456247-9003142.html.
[15]胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[EB/OL].(2007-10-25)[2018-03-19]. http://www.chinapeople.com/peopleele/pqrty/pqrtyinfo.aspx?pid=4044.
[16]中共中央关于全面推行依法治国若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2014:16.
[17]俞可平.走向善治[M].北京:中国文史出版社,2016:2.
[18]魏娜.公民参与下的民主行政[J].国家行政学院学报,2002(3):20.
[19]王锡锌.当代行政的“民主赤字”及其克服[J].法商研究,2009(1):45.
[20]陈炳水.论我国行政决策中的公众参与[J].社会科学,2005(2):34.
[21]关保英.论依法决策的法理[J].江汉论坛,2016(2):127.
[22]肖北庚.论协商民主在行政决策机制中的引入[J].时代法学,2009(5):3.
[23]马克·华伦.协商性民主[J].浙江社会科学,2005(1):14.
[24]王锡锌.公众决策中的大众、专家与政府[J].中外法学,2006(4):472.
[25]邓正来.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京:中国政法大学出版社,2002:608.
[26]王锡锌.行政法治的逻辑及其当代命题[J].法学论坛,2011(2):57.
[27]约翰·密尔.论自由[M].许宝骙,译.北京:商务印书馆,2007:154.
(1)德国行政法奠基者奥托·迈耶在其传世著作《德国行政法》一书中,确立起依法律行政的基本原则,即行政活动必须得到法律的授权方可进行,强调行政对法律的绝对服从,“无法律无行政”。参见奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆2013年版,第65-66页。
(2)王锡锌教授等人认为,行政决策、行政立法等新的行政形式,需要面对各种竞争性的价值和利益并且做出选择,本质上是一种政治过程。参见王锡锌:《公众参与和行政过程--一个理念和制度分析的框架》,中国民主法制出版社2007年版,第25页。
(3)此外还有一些典型事件亦反映出行政决策所遭遇的理论瓶颈和实践困境。例如,2007上海市民反对磁悬浮列车、2008年重庆出租车罢运、2012年什邡钼铜项目搁浅、2013年天津凌晨出台小客车限牌限行措施、2014年杭州反对垃圾焚烧厂等等。
(4)在社会学学者看来,之所以会形成“信任危机”,原因在于个体与所处环境之间的“脱域”,此处的脱域是指作为个体的公民从彼此互动的地域性关联所构成的社会关系中,通过对不确定时间的无限穿越而脱离出来。参见[英]安东尼·吉登斯:《现代性后果》,田禾译,译林出版社2000年版,第18页。
(5)有学者指出,现有行政决策正当性的研究始终潜含着两种路径:“权威--说服”“权威--交换”,这两者直接指向“理性决策”和“民主决策”。参见韩春晖:《行政决策的多元困境及其立法应对》,载《政法论坛》2016年第3期,第120页。
(6)代表性论著包括王锡锌:《行政决策正当性要素的“个案解读”--以北京市机动车“尾号限行”政策为个案的分析》,载《行政法学研究》2009年第1期;黄学贤:《行政法视野下的行政政策治理研究--以对〈重大节假日免收小型客车通行费实施方案〉的检视为例》,载《政治与法律》2014年第3期;杨尚东:《行政决策合法性追问的个案解读--以高速公路节假日免费的行政决策为分析样本》,载《政治与法律》2013年第7期等。
(7)罗豪才教授在1995年指出,中国往往忽视原则的法律拘束力,没有将原则列为行政法概念的重要组成部分,应当加以修正。参见王锡锌、陈端洪:《行政法性质的反思与概念的重构--访中国法学会行政法学研究会总干事罗豪才教授》,载《中外法学》1995年第2期,第33页。另外,参见何海波:《形式法治批判》,载罗豪才主编:《行政法论从》(第6卷),法律出版社2003年版,第77-78页。
(8)法律原则既有以成文法为载体,如法制统一原则、合法性审查原则;也有一些原则仅仅是在学理上得到公认,并未正式出现在立法文件之中,如比例原则、正当程序原则、信赖保护原则等。参见沈岿:《公法变迁与合法性》,法律出版社2010年版,第7页。
(9)黄学贤教授指出,决策议题作为利益博弈的反映,需要通过多阶段的行政程序进行冲突调适和裂痕弥补。参见黄学贤:《行政法视野下的行政决策治理研究》,载《政治与法律》2014年第3期,第61页。
(10)在制度经济学领域,“信息”是指可以言传、人人都能学的知识,往往强调传递信息的行为和信息的流动特性,而“知识”侧重于知识在个人头脑中的储存状态。参见[德]柯武德、史漫飞:《制度经济学--社会秩序与公共政策》,韩朝华译,商务印书馆2001年版,第50-51页。
(11)韩春晖教授在归纳行政决策所遭遇的多元困局时,以“邻避困局”来指代由于利益因素所导致的民众抗拒心理,“Not In My Back Yard”甚是生动地描述这一值得我们深思的困局,笔者基本同意上述观点。参见韩春晖:《行政决策的多元困局及其立法应对》,载《政法论坛》2016年第3期,第123页。
(12)王学辉教授等人认为,在行政中实施商谈,能够弥补立法中的商谈不足,实际上是一种现实的交往理性行政法治,要求双方充分协商、沟通而不是单方命令,要求规则由独白走向共识。参见王学辉、王留一:《通过合作的法治行政--国家治理现代化背景行政法理论基础的重构》,载《求实》2015年第6期第74页。
(13)一般而言,大多数的行政决策类似于立法行为,会对不特定的行政相对人权利义务造成一定的影响,但是,也有少数行政决策是针对特定行政相对人所作出的。参见邓佑文:《公众参与行政决策:必然、实然与应然》,载《理论探讨》2011年第2期,第157页。
(14)近年来,我国学人们关于公众参与的学术论著已成一定规模,其中以北京大学王锡锌教授的研究成果最为突出。具体可参见王锡锌:《当代行政的“民主赤字”及其克服》,载《法商研究》2009年第1期;王锡锌:《依法行政的合法性逻辑及其现实情境》,载《中国法学》2008年第5期;王锡锌:《我国行政决策模式之转型--从管理主义模式到参与式治理模式》,载《法商研究》2010年第5期;王锡锌:《行政正当性需求的回归》,载《清华法学》2009年第2期等。当然,包括但不局限于上述文献,其他学人亦有众多优秀的论著,在此不逐一列举。
(15)有学者指出,行政决策中的公众参与具备宪政基础,理由在于民主是宪政的基本内容,现代行政法围绕着民主和宪政而建构,因此,公众参与的兴起有其深刻的宪政背景。参见姬亚平:《行政决策程序中的公众参与研究》,载《浙江学刊》2012年第3期,第166页。
(16)行政决策的动议阶段是行政决策的前过程,决策主体必须在此阶段尽最大的努力克服信息不对称的信息弱势,增强对决策问题和议程设定的影响力,选取最符合法治精神的行政权谦抑原则。参见林华:《城市交通、公共治理和公众参与》,载《行政法论从》2012年第1期,第108页。
(17)韩春晖教授指出,在对利益受损方给予及时、公平、合理补偿的前提下,应特别针对极少数强烈反对的当事人有针对性地开展说服教育工作。换言之,要遵循“二八法则”,将80%工作成本的重点投入于对20%的反对者的思想工作上。参见韩春晖:《行政决策的多元困局及其立法应对》,载《政法论坛》2016年第3期,第129页。
(18)在行政决策过程中,社会主体的价值偏好和决策目的的选择方面,公众具有一定优势。但是,在确定采取哪些决策手段和技术方案方面,专家知识的优势无疑是明显的。参见王锡锌、章永乐:《专家、大众与知识运用--行政规则制定过程的一个分析框架》,载《中国社会科学》2003年第3期,第117-118页。
(19)刘莘教授认为,只有让掌握专业技术的专家参与行政决策,才能使行政决策合理化、公正化、科学化。参见刘莘:《行政决策研究》,法律出版社2003年版,第135页。
(20)有学者指出,行政决策系统必须具有可适时调整的特征,面对现实情况应当进行动态应对。参见田飞龙:《行政决策程序的法治定位及其合理化需求》,载《江苏警官学院学报》2011年第3期,第28页。
(21)《暂行条例》第九章“法律责任”,明确规定了决策机关、决策承办单位、决策执行单位以及相关工作人员的法律责任,包括行政处分、刑事惩戒等不同类型的责任后果,却缺少行政问责的后果设置。其实,早些年周叶中教授已经针对构建重大行政决策的问责机制专门撰文指出,应当确立权责一致、问责法定、合比例性以及公开与参与的问责原则,其中问责种类应当参考《公务员法》等法律法规。参见周叶中:《论重大行政决策问责机制的构建》,载《广东社会科学》2015年第226-232页。
(22)谭宗泽教授等人指出,现代行政法应当积极融合规范主义和功能主义,从中发展新的行政法研究范式,其中面向行政的行政法便是这样一种展开。参见谭宗泽、杨靖文:《面向行政的行政法及其展开》,载《南京社会科学》2017年第1期,第110页。本文所型构的多元化协调性决策机制便是融合《暂行条例》相关内容以及关于合法性、公众参与以及可接受性等决策功能,因此,亦可称作是一种面向行政的决策行为范式。
(23)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定:把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。
(24)曾哲教授曾就我国重大行政决策权划分边界展开专门研究,认为,在当前“中央-地方决策模式”之下,必须严格遵守“越权无效”的基本原则,并且应当将决策权与执行权相分离,否则有伤社会公平公正。参见曾哲:《我国重大行政决策权划分边界》,载《南京社会科学》2012年第1期,第98页。
(25)关于依法决策具体内涵和程序法律属性的内容阐述,可参见关保英:《论依法决策的法理》,载《江汉论坛》2016年第2期,第128-132页。
(26)现代协商民主理论的主要代表人物哈贝马斯在其协商民主理论中就特别强调:“所追求的政治权利必须以这种方式来确保参与一切同立法有关的协商过程和决策过程,即使得每个人都有平等机会行使对具有可批判性和有效性主张表示态度的交往自由。”参见[德]哈贝马斯:《在事实与规范之间》,三联书店2003年版,第155页。
(27)张维迎认为,信任依据其来源来可分为三类:一是基于个性特征的信任(characteristic-based trust);二是基于制度的信任(institution-based trust);三是基于信誉的信任(reputation-based trust)。参见张维迎著:《信息、信任与法律》,三联书店2003年版,第10页。