开发商公租房配建义务:来源、性质和内容
摘要
公租房是我国现行保障房的主要形式,担负着国家对城镇中低收入住房困难居民住房保障的重任。为了节约土地资源,缓解政府财政压力,消除居住空间分异与隔离现象,增加保障房供给数量,自2007年起我国开始推行公租房配建模式。从法律视角看,公租房配建模式的关键问题是开发商的配建义务,而开发商公租房配建义务的核心内容是其来源、性质和内容。开发商公租房配建义务源自政府公租房供给义务的部分转移,应当属于约定义务和有偿性义务,从理论上看应当包括公租房建设义务、移交政府义务、质量保障义务和处分权限制义务等基本内容。
引文
(1)我国的公租房制度起步于2009年,晚于廉租房制度,至2014年国家将廉租房与公租房合并统称为公租房。为研究方便,除非行文另有述明,本文公租房概念包含廉租房。
(2)参见詹姆斯·M·布坎南:《公共财政》,赵锡军译,中国财政经济出版社1991年版,第17页。
(3)参见符启林:《住房保障法律制度研究》,知识产权出版社2012年版,第228-229页。
(4)《厦门市社会保障性住房管理条例》第4条规定:市人民政府的重要职责是解决本市居民的住房困难问题。对属于最低生活保障范围的家庭应保尽保,并依据客观情况适度保障其他住房困难家庭。
(5)蔡冰菲:《政府住房保障责任的理论基础论析》,《社会科学家》2008年第3期。
(6)参见沈宗灵:《法理学》,北京大学出版社1999年版,第110页。
(7)如我国《公司法》第5条规定:从事经营活动的公司必须承担社会责任,接受政府和社会的监督。《反垄断法》第1条规定:制定本法的目的是维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展。《企业所得税法》第9条、第27条、第30条也规定了企业基于履行社会责任可以减征、免征企业所得税。
(8)参见卢超:《美国土地开发者负担政策及其司法审查议题-基于规制国家的视角》,《环球法律评论》2013年第3期。
(9)Affordable housing在美国指价格对于购买群体而言是可承受的一种住宅产品。这种“可支付住宅”不仅在购买上具有“可支付性”,在租赁上也具有“可支付性”。参见张娟:《美国包容性区划对我国保障性住房建设的启示》,《城市规划》2011年第9期。
(10)或许有人会提出国有土地出让合同属于行政合同,不是民事合同,不适用我国《合同法》,因而对开发商配建义务的约定性表示质疑。笔者认为这一观点失之偏狭。行政合同虽然有别于传统意义上的民事合同,但其仍然属于合同的范畴,仍然具有契约的意义。国有土地出让合同也是当事人之间的合意,其内容体现当事人的约定,对当事人具有合同的约束力。国有土地出让合同设定的义务,应当属于约定义务。
(11)(21)财政部、住房和城乡建设部《关于多渠道筹措资金确保公共租赁住房项目资本金足额到位的通知》(财综[2011]47号)指出:在房地产开发项目中配建的项目资本金由相关企业自行解决。
(12)(19)参见上海市人民政府办公厅转发市住房保障房屋管理局等五部门发布的《关于本市保障性住房配建实施意见的通知》(沪府办发[2012]61号)。
(13)《南京市政府关于印发南京市公共租赁住房管理办法的通知》(宁政规[2015]12号)规定,配建的公共租赁住房建成后,应按约定移交给政府委托的机构。
(14)参见《长治市廉租住房和公共租赁住房配建实施办法》(长政发[2011]92号)。
(15)《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)明确要求:“对廉租住房和经济适用住房建设用地,各地要切实保障供应。要根据建设规划,在土地供应计划中予以优先安排。”《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发[2011]45号)、《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》(建保[2012]92号)等也都有类似的明确规定。
(16)参见《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)、《财政部、国家税务总局关于支持公共租赁住房建设和运营有关税费优惠政策的通知》(财税[2010]88号)的相关规定。
(17)参见《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知》(银发[2011]193号)、《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》(建保[2012]91号)、财政部等《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综[2015]15号)的相关规定。
(18)参见《北京市人民政府关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》(京政发[2011]61号)、《北京市人民政府关于加强保障性住房使用监督管理的意见》(试行)(京政发[2012]13号)和《北京市公共租赁住房后期管理暂行办法》(京建发[2013]15号)。
(20)参见西安市住房保障和房屋管理局等八部门联合发布的《西安市配建廉租住房实施细则》(2013年)。
(22)《广州市公共租赁住房保障制度实施办法(试行)》(穗府办[2013]3号)第8条规定,配建的公共租赁住房原则上与所在项目的商品房统一规划、同步建设、同步配套和同步交付。其他许多地方性法规中也有类似的规定。
(23)例如,湖南省、郑州市、西安市、广州市等省市出台的地方性法规或政策文件中均有同址配建的规定。参见《湖南省人民政府关于加强保障性安居工程建设的意见》(湘政发[2011]11号)、《郑州市人民政府关于进一步完善住房保障制度的通知》(郑政文[2013]113号)、《西安市配建廉租住房实施细则》(市房发[2013]79号)、《关于印发广州市公共租赁住房保障制度实施办法(试行)的通知》(穗府办[2013]3号)。
(24)在物权法上,有所谓的物权的“原始取得”规则。如果按照物权法的原始取得规则,开发商建设完成的公租房应该归开发商所有。但是,公租房配建模式具有特殊性,在公租房配建模式中,开发商并非为自己建设公租房,而是为政府建设公租房;开发商为政府建设公租房并非无偿,而是有偿的。由政府享有配建的公租房的所有权,既是相关法律法规的要求,也是基于公租房配建合同的约定。
(25)参见江平:《物权法教程》,中国政法大学出版社2007年版,第111页。
(2)参见詹姆斯·M·布坎南:《公共财政》,赵锡军译,中国财政经济出版社1991年版,第17页。
(3)参见符启林:《住房保障法律制度研究》,知识产权出版社2012年版,第228-229页。
(4)《厦门市社会保障性住房管理条例》第4条规定:市人民政府的重要职责是解决本市居民的住房困难问题。对属于最低生活保障范围的家庭应保尽保,并依据客观情况适度保障其他住房困难家庭。
(5)蔡冰菲:《政府住房保障责任的理论基础论析》,《社会科学家》2008年第3期。
(6)参见沈宗灵:《法理学》,北京大学出版社1999年版,第110页。
(7)如我国《公司法》第5条规定:从事经营活动的公司必须承担社会责任,接受政府和社会的监督。《反垄断法》第1条规定:制定本法的目的是维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展。《企业所得税法》第9条、第27条、第30条也规定了企业基于履行社会责任可以减征、免征企业所得税。
(8)参见卢超:《美国土地开发者负担政策及其司法审查议题-基于规制国家的视角》,《环球法律评论》2013年第3期。
(9)Affordable housing在美国指价格对于购买群体而言是可承受的一种住宅产品。这种“可支付住宅”不仅在购买上具有“可支付性”,在租赁上也具有“可支付性”。参见张娟:《美国包容性区划对我国保障性住房建设的启示》,《城市规划》2011年第9期。
(10)或许有人会提出国有土地出让合同属于行政合同,不是民事合同,不适用我国《合同法》,因而对开发商配建义务的约定性表示质疑。笔者认为这一观点失之偏狭。行政合同虽然有别于传统意义上的民事合同,但其仍然属于合同的范畴,仍然具有契约的意义。国有土地出让合同也是当事人之间的合意,其内容体现当事人的约定,对当事人具有合同的约束力。国有土地出让合同设定的义务,应当属于约定义务。
(11)(21)财政部、住房和城乡建设部《关于多渠道筹措资金确保公共租赁住房项目资本金足额到位的通知》(财综[2011]47号)指出:在房地产开发项目中配建的项目资本金由相关企业自行解决。
(12)(19)参见上海市人民政府办公厅转发市住房保障房屋管理局等五部门发布的《关于本市保障性住房配建实施意见的通知》(沪府办发[2012]61号)。
(13)《南京市政府关于印发南京市公共租赁住房管理办法的通知》(宁政规[2015]12号)规定,配建的公共租赁住房建成后,应按约定移交给政府委托的机构。
(14)参见《长治市廉租住房和公共租赁住房配建实施办法》(长政发[2011]92号)。
(15)《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)明确要求:“对廉租住房和经济适用住房建设用地,各地要切实保障供应。要根据建设规划,在土地供应计划中予以优先安排。”《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发[2011]45号)、《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》(建保[2012]92号)等也都有类似的明确规定。
(16)参见《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)、《财政部、国家税务总局关于支持公共租赁住房建设和运营有关税费优惠政策的通知》(财税[2010]88号)的相关规定。
(17)参见《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知》(银发[2011]193号)、《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》(建保[2012]91号)、财政部等《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综[2015]15号)的相关规定。
(18)参见《北京市人民政府关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》(京政发[2011]61号)、《北京市人民政府关于加强保障性住房使用监督管理的意见》(试行)(京政发[2012]13号)和《北京市公共租赁住房后期管理暂行办法》(京建发[2013]15号)。
(20)参见西安市住房保障和房屋管理局等八部门联合发布的《西安市配建廉租住房实施细则》(2013年)。
(22)《广州市公共租赁住房保障制度实施办法(试行)》(穗府办[2013]3号)第8条规定,配建的公共租赁住房原则上与所在项目的商品房统一规划、同步建设、同步配套和同步交付。其他许多地方性法规中也有类似的规定。
(23)例如,湖南省、郑州市、西安市、广州市等省市出台的地方性法规或政策文件中均有同址配建的规定。参见《湖南省人民政府关于加强保障性安居工程建设的意见》(湘政发[2011]11号)、《郑州市人民政府关于进一步完善住房保障制度的通知》(郑政文[2013]113号)、《西安市配建廉租住房实施细则》(市房发[2013]79号)、《关于印发广州市公共租赁住房保障制度实施办法(试行)的通知》(穗府办[2013]3号)。
(24)在物权法上,有所谓的物权的“原始取得”规则。如果按照物权法的原始取得规则,开发商建设完成的公租房应该归开发商所有。但是,公租房配建模式具有特殊性,在公租房配建模式中,开发商并非为自己建设公租房,而是为政府建设公租房;开发商为政府建设公租房并非无偿,而是有偿的。由政府享有配建的公租房的所有权,既是相关法律法规的要求,也是基于公租房配建合同的约定。
(25)参见江平:《物权法教程》,中国政法大学出版社2007年版,第111页。