减税、减负与预算法变革
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摘要
减税是当前我国税制变迁的重要议题。然而,与不断推陈出新的减税措施形成对照的是纳税人获得感与减税目标期待之间仍然存在一定距离。其中缺乏从支出对税收征收的影响、税收征收相对于支出获得的适度性、税收征收后的使用绩效等收支统合的维度对纳税人负担进行全面考量,在相当程度上抑制了减税减负的实践效果。需要通过对预算权力与税收调控权力的兼容协调、预算权力与预算权利的二元构造、预算权力自身的放权激励与责任约束的机制匹配,降低纳税人实际负担税收的水平,进一步优化税收规模的适度性,提升税收使用绩效,实现减税减负的法治化目标。
The tax reduction has become an important issue in the process of taxation reform,which focuses on the simplification of tax categories,adjustment of tax elements and enhancement of tax preferences through the tax law. However,whether the taxation reform really reduces the tax burden is a problem. The reason why taxpayers do not get a strong sense of benefit is not only the unreasonable arrangement of the taxation system itself,but also and even more important is that the taxation reform just focuses on the side of revenue cut and lacks of comprehensive and integrated consideration of taxpayer's burden from the aspects of the impact of expenditure on tax collection,the appropriateness of tax collection relative to expenditure,and the use performance after tax collection,thus inhibits the practical effect of tax reduction to a considerable extent. Changing the system logic of ‘tax reduction on tax',the budget law based on the integration of revenue and expenditure is conducive to revealing the essence of tax burden,and on this basis,to explore a new legal approach to tax reduction.Furthermore,the supply of relevant systems and the allocation structure of legal power in the implementation of budget law have a significant impact on tax burden. It is necessary to reduce the level of actual tax burden,further optimize the appropriateness of tax scale,improve the performance of tax use,and achieve the goal of legalization of tax reduction and burden reduction by means of compatibility and coordination between budgeting power and taxation regulation power,establishing the dual structure of budgeting power and budgeting right,and the matching of decentralization incentive and responsibility restraint mechanism of budgeting power itself.
The tax reduction has become an important issue in the process of taxation reform,which focuses on the simplification of tax categories,adjustment of tax elements and enhancement of tax preferences through the tax law. However,whether the taxation reform really reduces the tax burden is a problem. The reason why taxpayers do not get a strong sense of benefit is not only the unreasonable arrangement of the taxation system itself,but also and even more important is that the taxation reform just focuses on the side of revenue cut and lacks of comprehensive and integrated consideration of taxpayer's burden from the aspects of the impact of expenditure on tax collection,the appropriateness of tax collection relative to expenditure,and the use performance after tax collection,thus inhibits the practical effect of tax reduction to a considerable extent. Changing the system logic of ‘tax reduction on tax',the budget law based on the integration of revenue and expenditure is conducive to revealing the essence of tax burden,and on this basis,to explore a new legal approach to tax reduction.Furthermore,the supply of relevant systems and the allocation structure of legal power in the implementation of budget law have a significant impact on tax burden. It is necessary to reduce the level of actual tax burden,further optimize the appropriateness of tax scale,improve the performance of tax use,and achieve the goal of legalization of tax reduction and burden reduction by means of compatibility and coordination between budgeting power and taxation regulation power,establishing the dual structure of budgeting power and budgeting right,and the matching of decentralization incentive and responsibility restraint mechanism of budgeting power itself.
引文
(1)参见国家发改委经济研究所课题组:《我国宏观税负研究》,载《经济研究参考》2014年第2期。
(2)2016-2017年,“营改增”全年减税规模达到5000亿元、9186亿元,各行业税负亦有不同幅度的下降。载国家税务总局官方网站,http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810744/n4016641/index.html,最后访问时间:2019年4月16日。
(3)参见庞凤喜、刘畅、米冰:《减税与减负:企业负担的类型与成因》,载《税务研究》2016年第12期。
(4)2017年全国非税收入占一般公共预算财政收入的比重从18%下降到16%,非税收入决算预算比首次下降到100%以下。在以往预算年度,非税收入都是超预算完成。参见《2017年全国一般公共预算收入决算表》。
(5)张念明、庞凤喜:《稳定税负约束条件下我国现代税制体系的构建与完善》,载《税务研究》2015年第1期。
(6)国务院2018年《政府工作报告》中即指出,“坚持以人民为中心的发展思想,着力保障和改善民生,使人民群众获得感不断增强”。
(7)[日]北野弘久:《税法学原论》,陈刚等译,中国检察出版社2001年版,第19页。
(8)刘剑文:《收入分配正义的财税法路径》,载《中共中央党校学报》2013年第6期。
(9)[美]罗伯特·D.李、罗纳德·W.约翰逊、菲利普·G.乔伊斯:《公共预算体系》(第8版),苟燕楠译,中国财政经济出版社2011年版,第98页。
(10)Allen Schick,Sustainable Budget Policy:Concepts and Approaches,5 OECD Journal on Budgeting.107,113(2005).
(11)参见蔡茂寅:《预算法原理》,台湾元照出版有限公司2008年版,第82页。
(12)[美]阿尔伯特·C.海迪等:《公共预算经典---现代预算之路》(第2卷)(第3版),苟燕楠、董静译,上海财经大学出版社2006年版,第579页。
(13)刘伟:《我国现阶段财政支出与财政收入政策间的结构特征分析》,载《财贸经济》2012年第10期。
(14)参见白彦峰:《“稳定税负”与中期财政规划管理改革》,载《中国财政》2014年第11期。
(15)叶姗:《一般公共预算收入预期之实现》,载《税务研究》2015年第1期。
(16)以美国的减税改革为例。20世纪80年代美国推出以减税为核心的《经济复兴税收法案》,但很快出现了财政赤字膨胀、利率水平飙升、经济负增长的问题。基于这种状况,美国政府推出新的《税收公平和财政责任法案》,取消或者大幅限制了此前实施的税收优惠措施。参见张军、韦森、杜莉、范子英、封进、张晏:《再谈减税》,载《复旦学报》(社会科学版)2019年第1期。
(17)葛克昌:《税法基本问题》(财政宪法篇),北京大学出版社2004年版,第121页。
(18)参见[瑞]奈特·维克赛尔:《正义税收的新原则》,载[美]理查德·马斯格雷夫、艾伦·T.皮考克主编:《财政理论史上的经典文献》,刘守刚、王晓丹译,上海财经大学出版社2015年版,第124页。
(19)司法实践中还进一步发展出“半数原则”以具体量化“过度”的标准---“财产税加上所得税等总体捐税负担不得超过该财产的应有及实际收益的一半”。参见张翔:《个人所得税作为财产权限制---基于基本权利教义学的初步考察》,载《浙江社会科学》2013年第9期。
(20)黄茂荣:《法学方法与现代税法》,北京大学出版社2011年版,第53页。
(21)参见前引(5),张念明、庞凤喜文。
(22)参见CAF-拉丁美洲开发银行:《面向发展的公共财政---加强收入与支出的联系》,知识产权出版社2013年版,第202页。
(23)参见林敏、余丽生:《参与式预算影响地方公共支出结构的实证研究》,载《财贸经济》2011年第8期。
(24)2015年全国一般公共预算决算收入152269.23亿元,为预算的98.7%;2016年全国一般公共预算决算收入159604.97亿元,为预算的101.5%;2017年全国一般公共预算收入172592.77亿元,为预算的102.3%。参见相应年度《全国一般公共预算收入决算表》。
(25)2014年至2017年全国一般公共预算赤字分别为13500亿元、16200亿元、21800亿元、23800亿元。参见相应年度《关于中央和地方预算执行情况与中央和地方预算草案的报告》。
(26)2018年9月颁布实施的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》。
(27)See F.Stevens Redburn,Robert J.Shea and Terry E.Buss,Performance Management and Budgeting,at 293(Routledge Publishing,2015).
(28)[美]波斯纳:《法律的经济分析》(第7版),蒋兆康译,法律出版社2012年版,第50页。
(29)参见刘生旺:《税收价格视角的农民税收负担问题》,载《当代财经》2009年第1期。
(30)参见[美]盖伊·彼得斯:《税收政治学---一种比较的视角》,郭为桂译,江苏人民出版社2008年版,第637页。
(31)朱大旗:《从国家预算的特质论我国预算法的修订目的和原则》,载《中国法学》2005年第1期。
(32)参见葛克昌:《所得税与宪法》(第3版),台湾翰芦图书出版有限公司2009年版,第20页。
(33)参见朱一飞:《税收调控中的行政立法:正名与规范》,载《行政法学研究》2009年第3期。
(34)参见葛克昌:《税捐行政法---纳税人基本权视野下之税捐稽征法》,厦门大学出版社2016年版,第124页。
(35)参见张晋武:《中国税式支出制度构建研究》,人民出版社2008年版,第30页。
(36)马骏、赵早早:《公共预算:比较研究》,中央编译出版社2011年版,第61页。
(37)See Stanley Bach,CRS Report for Congress:An Introduction to the Spending and Budget Process in Congress,at 23(Congressional Research Service,1990).
(38)参见[美]艾伦·希克:《国会和钱---预算、支出和税收》,苟燕楠译,中国财政经济出版社2012年版,第318-319页。
(39)[德]罗伯特·黑勒:《德国公共预算管理》,赵阳译,中国政法大学出版社2013年版,第101页。
(40)[日]美浓部达吉:《议会制度论》,郭敬芳译,中国政法大学出版社2005年版,第291页。
(41)前引(40),美浓部达吉书,第271页。
(42)从信息披露、强化透明度约束,再到明确建立预算监督机制,这种由浅及深、逐步强化的完善进路其实在我国预算法治实践中并不鲜见。例如,预算绩效问题就是首先从要求形成绩效评估报告开始,再逐步被纳入人大预算审查范围。
(43)前引(38),艾伦·希克书,第342页。
(44)[美]诺米·凯登:《粉饰的平衡预算和现实的平衡预算》,载[美]罗伊·T.梅耶斯:《公共预算经典---迈向绩效的新发展》(第1卷),苟燕楠译,上海财经大学出版社2005年版,第182页。
(45)See Naomi Caiden,A New Perspective on Budgetary Reform,48 Australian Journal of Public Administration.53,56(1989).
(46)参见[美]A·普雷姆昌德:《美国、澳大利亚、新西兰以及英国的财政管理》,载[美]罗伊·T.梅耶斯:《公共预算经典---面向绩效的新发展》(第1卷),苟燕楠译,上海财经大学出版社2005年版,第85页。
(47)参见马骏:《从财政危机走向财政可持续:智利是如何做到的》,载《公共行政评论》2014年第1期。
(48)参见汪习根:《法治中国的科学含义》,载《中国法学》2014年第2期。
(49)如预算民主恳谈程序、预算听证程序、预算初审参与程序等。
(50)参见王锡锌:《公众参与:参与式民主的理论想象与制度建构》,载《政治与法律》2008年第6期。
(51)[美]P.诺内特、P.塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,张志铭译,中国政法大学出版社2004年版,第120页。
(52)前引(51),P.诺内特、P.塞尔兹尼克书,第115页。
(53)参见[美]布坎南、瓦格纳:《赤字中的民主》,刘廷安译,北京经济学院出版社1988年版,第21-22页。
(54)Allen Schick,Reflections on Two Decades of Public Financial Management Reforms,in Marco Cangiano,Teresa Curristine&Michel Lazare eds.,Public Financial Management and its Emerging Architecture,at 52(International Monetary Fund,2013).
(55)马骏:《中国公共预算改革:理性化与民主化》,中央编译出版社2005年版,第133页。
(56)[美]艾伦·希克:《当代公共支出管理方法》,王卫星译,经济管理出版社2000年版,第34页。
(57)前引(55),马骏书,第152页。
(58)孟庆瑜:《绩效预算法律问题研究》,载《现代法学》2013年第1期。
(59)Richard Allen,Challenges of Reforming Budgetary Institutions in Developing Countries,in Marco Cangiano,Teresa Curristine&Michel Lazare eds.,Public Financial Management and its Emerging Architecture,at 426(International Monetary Fund,2013).
(2)2016-2017年,“营改增”全年减税规模达到5000亿元、9186亿元,各行业税负亦有不同幅度的下降。载国家税务总局官方网站,http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810744/n4016641/index.html,最后访问时间:2019年4月16日。
(3)参见庞凤喜、刘畅、米冰:《减税与减负:企业负担的类型与成因》,载《税务研究》2016年第12期。
(4)2017年全国非税收入占一般公共预算财政收入的比重从18%下降到16%,非税收入决算预算比首次下降到100%以下。在以往预算年度,非税收入都是超预算完成。参见《2017年全国一般公共预算收入决算表》。
(5)张念明、庞凤喜:《稳定税负约束条件下我国现代税制体系的构建与完善》,载《税务研究》2015年第1期。
(6)国务院2018年《政府工作报告》中即指出,“坚持以人民为中心的发展思想,着力保障和改善民生,使人民群众获得感不断增强”。
(7)[日]北野弘久:《税法学原论》,陈刚等译,中国检察出版社2001年版,第19页。
(8)刘剑文:《收入分配正义的财税法路径》,载《中共中央党校学报》2013年第6期。
(9)[美]罗伯特·D.李、罗纳德·W.约翰逊、菲利普·G.乔伊斯:《公共预算体系》(第8版),苟燕楠译,中国财政经济出版社2011年版,第98页。
(10)Allen Schick,Sustainable Budget Policy:Concepts and Approaches,5 OECD Journal on Budgeting.107,113(2005).
(11)参见蔡茂寅:《预算法原理》,台湾元照出版有限公司2008年版,第82页。
(12)[美]阿尔伯特·C.海迪等:《公共预算经典---现代预算之路》(第2卷)(第3版),苟燕楠、董静译,上海财经大学出版社2006年版,第579页。
(13)刘伟:《我国现阶段财政支出与财政收入政策间的结构特征分析》,载《财贸经济》2012年第10期。
(14)参见白彦峰:《“稳定税负”与中期财政规划管理改革》,载《中国财政》2014年第11期。
(15)叶姗:《一般公共预算收入预期之实现》,载《税务研究》2015年第1期。
(16)以美国的减税改革为例。20世纪80年代美国推出以减税为核心的《经济复兴税收法案》,但很快出现了财政赤字膨胀、利率水平飙升、经济负增长的问题。基于这种状况,美国政府推出新的《税收公平和财政责任法案》,取消或者大幅限制了此前实施的税收优惠措施。参见张军、韦森、杜莉、范子英、封进、张晏:《再谈减税》,载《复旦学报》(社会科学版)2019年第1期。
(17)葛克昌:《税法基本问题》(财政宪法篇),北京大学出版社2004年版,第121页。
(18)参见[瑞]奈特·维克赛尔:《正义税收的新原则》,载[美]理查德·马斯格雷夫、艾伦·T.皮考克主编:《财政理论史上的经典文献》,刘守刚、王晓丹译,上海财经大学出版社2015年版,第124页。
(19)司法实践中还进一步发展出“半数原则”以具体量化“过度”的标准---“财产税加上所得税等总体捐税负担不得超过该财产的应有及实际收益的一半”。参见张翔:《个人所得税作为财产权限制---基于基本权利教义学的初步考察》,载《浙江社会科学》2013年第9期。
(20)黄茂荣:《法学方法与现代税法》,北京大学出版社2011年版,第53页。
(21)参见前引(5),张念明、庞凤喜文。
(22)参见CAF-拉丁美洲开发银行:《面向发展的公共财政---加强收入与支出的联系》,知识产权出版社2013年版,第202页。
(23)参见林敏、余丽生:《参与式预算影响地方公共支出结构的实证研究》,载《财贸经济》2011年第8期。
(24)2015年全国一般公共预算决算收入152269.23亿元,为预算的98.7%;2016年全国一般公共预算决算收入159604.97亿元,为预算的101.5%;2017年全国一般公共预算收入172592.77亿元,为预算的102.3%。参见相应年度《全国一般公共预算收入决算表》。
(25)2014年至2017年全国一般公共预算赤字分别为13500亿元、16200亿元、21800亿元、23800亿元。参见相应年度《关于中央和地方预算执行情况与中央和地方预算草案的报告》。
(26)2018年9月颁布实施的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》。
(27)See F.Stevens Redburn,Robert J.Shea and Terry E.Buss,Performance Management and Budgeting,at 293(Routledge Publishing,2015).
(28)[美]波斯纳:《法律的经济分析》(第7版),蒋兆康译,法律出版社2012年版,第50页。
(29)参见刘生旺:《税收价格视角的农民税收负担问题》,载《当代财经》2009年第1期。
(30)参见[美]盖伊·彼得斯:《税收政治学---一种比较的视角》,郭为桂译,江苏人民出版社2008年版,第637页。
(31)朱大旗:《从国家预算的特质论我国预算法的修订目的和原则》,载《中国法学》2005年第1期。
(32)参见葛克昌:《所得税与宪法》(第3版),台湾翰芦图书出版有限公司2009年版,第20页。
(33)参见朱一飞:《税收调控中的行政立法:正名与规范》,载《行政法学研究》2009年第3期。
(34)参见葛克昌:《税捐行政法---纳税人基本权视野下之税捐稽征法》,厦门大学出版社2016年版,第124页。
(35)参见张晋武:《中国税式支出制度构建研究》,人民出版社2008年版,第30页。
(36)马骏、赵早早:《公共预算:比较研究》,中央编译出版社2011年版,第61页。
(37)See Stanley Bach,CRS Report for Congress:An Introduction to the Spending and Budget Process in Congress,at 23(Congressional Research Service,1990).
(38)参见[美]艾伦·希克:《国会和钱---预算、支出和税收》,苟燕楠译,中国财政经济出版社2012年版,第318-319页。
(39)[德]罗伯特·黑勒:《德国公共预算管理》,赵阳译,中国政法大学出版社2013年版,第101页。
(40)[日]美浓部达吉:《议会制度论》,郭敬芳译,中国政法大学出版社2005年版,第291页。
(41)前引(40),美浓部达吉书,第271页。
(42)从信息披露、强化透明度约束,再到明确建立预算监督机制,这种由浅及深、逐步强化的完善进路其实在我国预算法治实践中并不鲜见。例如,预算绩效问题就是首先从要求形成绩效评估报告开始,再逐步被纳入人大预算审查范围。
(43)前引(38),艾伦·希克书,第342页。
(44)[美]诺米·凯登:《粉饰的平衡预算和现实的平衡预算》,载[美]罗伊·T.梅耶斯:《公共预算经典---迈向绩效的新发展》(第1卷),苟燕楠译,上海财经大学出版社2005年版,第182页。
(45)See Naomi Caiden,A New Perspective on Budgetary Reform,48 Australian Journal of Public Administration.53,56(1989).
(46)参见[美]A·普雷姆昌德:《美国、澳大利亚、新西兰以及英国的财政管理》,载[美]罗伊·T.梅耶斯:《公共预算经典---面向绩效的新发展》(第1卷),苟燕楠译,上海财经大学出版社2005年版,第85页。
(47)参见马骏:《从财政危机走向财政可持续:智利是如何做到的》,载《公共行政评论》2014年第1期。
(48)参见汪习根:《法治中国的科学含义》,载《中国法学》2014年第2期。
(49)如预算民主恳谈程序、预算听证程序、预算初审参与程序等。
(50)参见王锡锌:《公众参与:参与式民主的理论想象与制度建构》,载《政治与法律》2008年第6期。
(51)[美]P.诺内特、P.塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,张志铭译,中国政法大学出版社2004年版,第120页。
(52)前引(51),P.诺内特、P.塞尔兹尼克书,第115页。
(53)参见[美]布坎南、瓦格纳:《赤字中的民主》,刘廷安译,北京经济学院出版社1988年版,第21-22页。
(54)Allen Schick,Reflections on Two Decades of Public Financial Management Reforms,in Marco Cangiano,Teresa Curristine&Michel Lazare eds.,Public Financial Management and its Emerging Architecture,at 52(International Monetary Fund,2013).
(55)马骏:《中国公共预算改革:理性化与民主化》,中央编译出版社2005年版,第133页。
(56)[美]艾伦·希克:《当代公共支出管理方法》,王卫星译,经济管理出版社2000年版,第34页。
(57)前引(55),马骏书,第152页。
(58)孟庆瑜:《绩效预算法律问题研究》,载《现代法学》2013年第1期。
(59)Richard Allen,Challenges of Reforming Budgetary Institutions in Developing Countries,in Marco Cangiano,Teresa Curristine&Michel Lazare eds.,Public Financial Management and its Emerging Architecture,at 426(International Monetary Fund,2013).